檢察委員會(huì)制度改革完善的路徑探析

陳玉偉

(臨沂市郯城縣檢察院，山東 臨沂 276100)

檢察委員會(huì)是檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)和社會(huì)主義檢察制度的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)對審判委員會(huì)改革作出部署，但對檢察委員會(huì)如何改革卻沒有明確。研究和完善檢察委員會(huì)制度，對于推進(jìn)檢查制度的改革，確立檢察權(quán)依法行使具有正確的導(dǎo)向意義。

一、檢察委員會(huì)制度存在的合理性和必要性

質(zhì)疑的觀點(diǎn)認(rèn)為，它違背了直接、言詞等訴訟基本原則，應(yīng)予取消。折中主義觀點(diǎn)認(rèn)為，保留檢察委員會(huì)并將其轉(zhuǎn)變?yōu)樽稍?、建議機(jī)構(gòu)。從目前國情出發(fā)，從功能作用考量，檢察委員會(huì)制度仍有存在的合理價(jià)值和必要。

(一)檢察委員會(huì)制度符合民主集中制組織原則的需要，也是司法民主的一種表現(xiàn)形態(tài)。檢察委員會(huì)制度，起初是一種為了適應(yīng)國家發(fā)展而制定的一種政治制度體系，是黨的委員會(huì)制度在檢察工作中的直觀反映。在1941 年4月，山東省臨時(shí)參議會(huì)上審議通過了對于《改進(jìn)司法工作綱要》和《山東省檢察委員會(huì)組織條例》改革和創(chuàng)設(shè)。在建國之后，分屬的行政機(jī)關(guān)以行政審批、集體負(fù)責(zé)的工作制度為主要內(nèi)容的管理模式被運(yùn)用到了檢察機(jī)關(guān)辦案程序中。與行政機(jī)關(guān)的首長負(fù)責(zé)制相比，檢察長和檢察委員會(huì)相互之間促進(jìn)交流的辦公一體化模式，更是兼顧了集中的要求，注重了民主的屬性。與法院這一純粹司法機(jī)關(guān)比較，檢察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的政策性或者政治性，檢察委員會(huì)能夠更好地集中群體智慧，彌補(bǔ)個(gè)人知識和能力的不足，并且可以提供群體決策的校驗(yàn)機(jī)制，強(qiáng)化檢察決策的可接受性?，F(xiàn)階段，合議制作出的決定比獨(dú)任制作出的決定更容易取得當(dāng)事人和社會(huì)各界的認(rèn)可。故此，檢查委員會(huì)的制度體系是一種符合中國國情且符合檢察機(jī)關(guān)一種工作支付管理模式。

(二)檢察委員會(huì)制度符合國家有關(guān)的憲法關(guān)于檢察權(quán)行使主體的規(guī)定，堅(jiān)持了檢察權(quán)運(yùn)行的基本原則。對于現(xiàn)在的法治國家一般采取的是對于內(nèi)部檢查完善一體的工作模式。對外則是一種檢察獨(dú)立的雙重運(yùn)行的管理制度模式。檢察委員會(huì)是業(yè)務(wù)決策部門，屬于一種決策的體系，多以必須堅(jiān)持檢察獨(dú)立和檢察一體的工作做法，這樣既可最大程度減少工作的失誤，又可將工作效率提升到最大化。在檢察獨(dú)立性方面，根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定:“人民檢察機(jī)關(guān)可以依法行使獨(dú)立檢察權(quán)，這樣突破了傳統(tǒng)以往的檢察機(jī)關(guān)的工作模式?？梢宰畲笙薅鹊谋ＷC依法行使權(quán)力的公正性、合理性、以及公平性，而這種檢察制度的確立則是檢察機(jī)關(guān)的一種進(jìn)步。也是符合我國憲政體制要求。檢察一體性方面，檢察委員會(huì)有權(quán)對業(yè)務(wù)工作行使指揮管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)所作出的決定則需要有關(guān)的承辦部門和相關(guān)對應(yīng)的下級人民檢察院相互配合執(zhí)行，上級人民檢察院檢察委員會(huì)可以在事實(shí)證據(jù)確鑿的情況下撤銷和改變下級人民檢察院所作出的決定。但目前推行的主訴檢察官責(zé)任制改革，賦予主訴檢察官對“法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長、檢委會(huì)行使的職權(quán)，以及檢察長、檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)行使其特定職權(quán)，除特定案件之外。在尊重檢察長和檢察委員會(huì)以及相關(guān)法律條文的基礎(chǔ)上可以行使獨(dú)立決策權(quán)，可以在適當(dāng)賦予檢察官一定的內(nèi)部權(quán)力的獨(dú)立性，這樣的做法也是符合有關(guān)司法規(guī)定的。

(三)檢察委員會(huì)制度符合我國現(xiàn)階段的國情，更有利于保障檢察權(quán)依法公正行使。我國目前的檢察體制和社會(huì)環(huán)境下，檢察官的執(zhí)法活動(dòng)會(huì)遇到各種各樣的干擾和阻礙，而目前的法律制度當(dāng)中沒有明確條款表明對于檢察機(jī)關(guān)以及家屬的行政保護(hù)。因此，對一些具有重大社會(huì)影響和涉及到一些社會(huì)敏感話題的案件，應(yīng)當(dāng)由檢察委員會(huì)代表檢察機(jī)關(guān)作出相對應(yīng)的決定，這樣的工作方法可以有利于排除社會(huì)各界以及各方面的干擾，可以最大程度減輕辦案人員的工作和心里壓力，在一定程度上可以起到一種保護(hù)檢察機(jī)關(guān)工作人員的作用，此種做法則更加有利于檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)察權(quán)的正確行使。由檢委會(huì)對社會(huì)敏感事件和疑難案件的處理進(jìn)行把關(guān)，能夠有效阻止社會(huì)人情對于檢察官的干擾，防止其犯下方向性錯(cuò)誤。在個(gè)體檢察官直接審查案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，由檢委會(huì)集體討論研究重大、疑難案件，可以發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，確保案件的正確處理。

二、當(dāng)前檢委會(huì)制度存在的主要問題

目前，檢察委員會(huì)制度暴露出諸多問題如運(yùn)作行政化、委員任期終身制、辦事機(jī)構(gòu)虛化等，學(xué)者和檢察同仁已經(jīng)研究頗多，不再贅述，僅就以下問題探討。

(一)議題范圍不明確。對于“重大案件”和“其他重大問題”的內(nèi)涵及外延一直沒有明確范圍的規(guī)定。《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》將一些所謂“重大”案件文字解釋為“對于社會(huì)有著重大影響或一些意見分歧較大的案件”，有關(guān)文字又規(guī)定了“根據(jù)法律和其他規(guī)定而應(yīng)當(dāng)申請?zhí)嵴垯z察委員會(huì)決定的案件”，檢察委員會(huì)的議案范圍不明確。實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn):一是案件本不需提交檢委會(huì)，但承辦人、業(yè)務(wù)部門甚至分管副檢察長出于規(guī)避辦案風(fēng)險(xiǎn)的考慮而將案件交由檢委會(huì)討論。不利于議案質(zhì)量和效率的提高，也不利于維護(hù)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力。二是直接把與檢察業(yè)務(wù)有關(guān)的重大問題都交由黨組會(huì)或檢察長辦公會(huì)研究?；煜藱z委會(huì)與黨組會(huì)、院務(wù)會(huì)或檢察長辦公會(huì)的議事范圍，也與檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)的地位不匹配。

(二)決策程序缺乏合理性。一是議事缺乏透明度。在長時(shí)間的司法實(shí)踐中，一般都是由當(dāng)?shù)氐臋z察委員整體討論案件發(fā)展決議。在此當(dāng)中，除相關(guān)匯報(bào)人、會(huì)議記錄人員之外，只允許相對應(yīng)負(fù)責(zé)有關(guān)案件的檢察委員會(huì)委員參加，其他人員不得參加，對外也不公開，不允許列席旁聽。列席檢察委員會(huì)的人員范圍有限，影響了審議活動(dòng)的公開程度。二是檢察長在議事中的作用過于突出。檢察長作為主持人，可以掌控會(huì)議的進(jìn)行，引導(dǎo)委員討論。對委員意見分歧較大的，可以暫不作出決定，另行審議。檢察長不同意多數(shù)委員意見的，可上報(bào)申請上一級檢察院或本級人大常委會(huì)商議決定。導(dǎo)致其他委員屈從、附和于檢察長的意見。三是議案程序的行政化。檢察委員會(huì)有議案和議事兩大職能，議案體現(xiàn)其司法性，議事體現(xiàn)其行政性。但現(xiàn)行檢察委員會(huì)議事程序不加區(qū)分地對二元化議題一概適用一元化即行政化議事模式?！耙蜃h事程序公開化，議事主體中立化，檢察委員會(huì)委員親歷性、案件利益雙方對抗性的喪失等，而遭受質(zhì)疑”。

(三)委員選任機(jī)制還有待改進(jìn)。依據(jù)以往慣例，各級黨組成員是必然的檢委會(huì)委員，主要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人大多為檢察委員會(huì)委員。有的將有限的專職委員名額用于解決干部的職級待遇，使得檢察委員會(huì)人員構(gòu)成體現(xiàn)出明顯的行政化色彩。一方面會(huì)致使檢察委員會(huì)委員的制度成為一種個(gè)人政治待遇，這樣就大大影響了業(yè)務(wù)骨干分子的工作積極性，造成檢察內(nèi)部體系中出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象;另一方面在議事過程中，由于職級、地位原因，一些委員顧忌頗多，不敢據(jù)理力爭，唯“上”是從，難以形成研究、討論問題的氛圍。此外，在一些相關(guān)的法律條文中沒有明確文字規(guī)定對檢察委員會(huì)委員的免職條件的記載，在一些情況下被任命為檢察委員會(huì)委員的人員，可能就會(huì)出現(xiàn)終身任職現(xiàn)象。既阻礙了一些業(yè)務(wù)骨干進(jìn)入檢察委員會(huì)，又影響了檢察委員會(huì)的精英化程度和權(quán)威性，難以調(diào)動(dòng)委員鉆研業(yè)務(wù)的積極性。

三、強(qiáng)化檢察委員會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)路徑

檢察委員會(huì)作為檢察權(quán)行使的一種組織形式，具有行政、司法雙重屬性。由于議事范圍、委員選任、決策機(jī)制等濃厚的行政化色彩，阻礙了其職能有效發(fā)揮。唯有按照司法改革的要求，對其進(jìn)行行政化改造，才能有效解決現(xiàn)有弊端。

(一)明確檢察委員會(huì)的審議范圍。一要不同級別的檢察委員會(huì)審議內(nèi)容有所區(qū)分。最高人民檢察院工作特點(diǎn)是對于其下屬職能部門有著指導(dǎo)性質(zhì)，以及相關(guān)權(quán)威性，而各省級人民檢察院主要職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)本省各級人民檢察院的工作，而地市級、基層人民檢察院，主要工作任務(wù)以及工作性質(zhì)是辦案。因此，不同層級檢察委員會(huì)審議議題的范圍應(yīng)有所區(qū)別。二要明確“重大案件”和“其他重大問題”這兩個(gè)基本概念。用法律語言對這兩個(gè)基本概念作出清晰界定，或者列舉出具體案件類型，列舉出應(yīng)該審議的具體事項(xiàng)，便于各級檢察機(jī)關(guān)工作中具體執(zhí)行。省級以下審議的“重大問題”范圍應(yīng)盡量縮小，可限定為向本級人大及其常委會(huì)提交的報(bào)告、議案;向上級院或其他上級機(jī)關(guān)送交的有關(guān)檢察業(yè)務(wù)工作的報(bào)告、請示;本地區(qū)檢察業(yè)務(wù)、管理等方面的規(guī)范性文件?！爸卮蟀讣钡姆秶鷳?yīng)該集中在重大、疑難、復(fù)雜案件，將“重大社會(huì)影響”、“重大意見分歧”標(biāo)準(zhǔn)定量細(xì)化，可將不批捕、不起訴、職務(wù)犯罪撤案等情形納入審議范圍。三要嚴(yán)格劃分檢查委員會(huì)與黨組會(huì)、檢察長辦公會(huì)、院務(wù)會(huì)這三個(gè)部門的職責(zé)范圍。檢察委員會(huì)議首先“業(yè)務(wù)”方面的重大問題;黨組議決“黨務(wù)”方面的相關(guān)重大問題，如貫徹黨的各項(xiàng)工作部署、組織人事及紀(jì)檢監(jiān)察等;而檢察長辦公會(huì)議決“事務(wù)”方面的重大問題如行政管理、裝備設(shè)施及基層建設(shè)等問題;院務(wù)會(huì)決議院內(nèi)各部門間的協(xié)調(diào)問題。

(二)構(gòu)建科學(xué)的檢察委員會(huì)決策機(jī)制。一是對于個(gè)別案例的公開聽證程序的做法。檢察委員會(huì)在討論決定不起訴、以及錯(cuò)案責(zé)任追究案件的前提下，可以采用決議通過的方式采取公開聽證的做法，聽取有關(guān)犯罪嫌疑人、以及利害關(guān)系人、責(zé)任人的辯解陳詞。作為檢察委員會(huì)運(yùn)行訴訟化、決策民主化的改革舉措，則體現(xiàn)了直接原則、言辭原則和親歷性原則，有利于當(dāng)事人維護(hù)自己的合法權(quán)益。二是引入辯論機(jī)制。當(dāng)檢察委員會(huì)委員在討論案件時(shí)以及對于案件進(jìn)展工作討論時(shí)，其工作的重心應(yīng)當(dāng)是對于相關(guān)案件中有關(guān)法律的適用等疑難問題展開辯論和進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓q駁的過程，讓各種觀點(diǎn)相互之間進(jìn)行交流碰撞，從而使檢察委員會(huì)可以在充分考慮各方意見的基礎(chǔ)上做出公正、依法且合理的決定。三是賦予檢察長對異議問題的獨(dú)立決定權(quán)。檢察委員會(huì)討論“重大案件”時(shí)，可適當(dāng)賦予檢察長在不同意多數(shù)委員意見或者委員辯論后仍形不成統(tǒng)一意見時(shí)自行決策的權(quán)力，也可以直接提請上級院決定，但檢察長要對決策承擔(dān)全部責(zé)任?？梢杂行д{(diào)和民主集中制與檢察長負(fù)責(zé)制的沖突，及時(shí)解決異議，提高司法效率。

(三)規(guī)范檢察委員會(huì)委員選任制度。明確檢察委員會(huì)委員的選任條件，除檢察長、副檢察長外，其余院領(lǐng)導(dǎo)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人并不當(dāng)然成為委員。相對應(yīng)的應(yīng)該采取公開競選的方式，擇優(yōu)選聘的方法，在委員會(huì)委員名額已滿情況下，才可選拔部分經(jīng)驗(yàn)豐富的老檢察員列席聽證檢委會(huì)，為檢委會(huì)提供相關(guān)有效的意見參考。應(yīng)當(dāng)明確委員的任期、以及換選的相關(guān)規(guī)定，部分的委員任期應(yīng)當(dāng)同檢察長一致。委員任期屆滿仍需擔(dān)任的，應(yīng)當(dāng)由檢察長首次提名，其次再次申請相關(guān)人大常委會(huì)任命。同時(shí)規(guī)定委員在任職期間有違反法律及相關(guān)規(guī)定的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)引咎辭職或由檢察長提請人大常委會(huì)罷免。建立對委員參會(huì)情況、發(fā)言質(zhì)量等指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化考核的機(jī)制，要求委員在審議時(shí)提交書面意見，明確闡述本人意見及理由和法律依據(jù)，防止人云亦云、隨波逐流。

［1］萬毅，毛建平. 一體與獨(dú)立:現(xiàn)代檢察權(quán)運(yùn)行的雙重機(jī)制［J］.河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2004，2(29).

［2］鄧思清. 論我國檢察委員制度改革［J］. 法學(xué)，2010，(1).