中小學(xué)校章程建設(shè)漫談

● 李清季

學(xué)校章程是指為保證學(xué)校正常運(yùn)行，主要就辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制及財(cái)務(wù)活動(dòng)等重大的和基本的問(wèn)題，作出全面規(guī)范而形成的自律性基本文件。學(xué)校章程是學(xué)校的“基本法”，是學(xué)校辦學(xué)的綱領(lǐng)性文件。制定學(xué)校章程是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的載體，是推進(jìn)依法治校和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的重要保證，是社會(huì)和教育行政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校監(jiān)督管理的重要依據(jù)，也是當(dāng)今國(guó)際教育發(fā)展的必然趨勢(shì)，更是當(dāng)前各級(jí)各類(lèi)學(xué)校面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。可當(dāng)前中小學(xué)校章程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)是學(xué)校認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，進(jìn)程緩慢，千篇一律。為提高學(xué)校制定章程的水平，針對(duì)目前學(xué)校在制定章程過(guò)程中的不規(guī)范現(xiàn)狀，現(xiàn)從以下八個(gè)方面探討中小學(xué)校章程的建設(shè)問(wèn)題。

一、合法性是學(xué)校章程的核心

依法辦學(xué)、依法治校是新形勢(shì)下教育管理方式的根本變革。這里的“法”既包括國(guó)家的法律、行政法規(guī)和規(guī)章，也包含地方法規(guī)和規(guī)章。學(xué)校起草制定章程要遵循法制統(tǒng)一，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向的基本原則，全面貫徹國(guó)家教育方針，全面推進(jìn)依法治校的指導(dǎo)思想。章程的條款于法有據(jù)，符合黨和國(guó)家法律法規(guī)和教育行政部門(mén)制定政策的要求，并適應(yīng)改革發(fā)展的需要，避免將不成熟的改革內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)章程。堅(jiān)持“法律保留原則”，凡是法律有明確規(guī)定的事項(xiàng)，原則上不做重復(fù)規(guī)定，允許作必要細(xì)化；對(duì)法律未作規(guī)定的事項(xiàng)，則根據(jù)學(xué)校發(fā)展趨勢(shì)和學(xué)校實(shí)際情況需要，在不違背法律精神和原則的前提下進(jìn)行嘗試和探索。

二、規(guī)范性是學(xué)校章程的基本要求

學(xué)校章程是學(xué)校的一部?jī)?nèi)部法律，作為學(xué)校發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，章程的文本必須準(zhǔn)確、規(guī)范，即內(nèi)容結(jié)構(gòu)規(guī)范、呈現(xiàn)形式規(guī)范、語(yǔ)言表述規(guī)范，還要做到制定程序規(guī)范和制約措施規(guī)范等。

內(nèi)容結(jié)構(gòu)要完整。一般認(rèn)為，學(xué)校章程主要包括：學(xué)校名稱(chēng)、校址和性質(zhì)；辦學(xué)宗旨、辦學(xué)特色；學(xué)校規(guī)模、主要教育教學(xué)任務(wù)；內(nèi)部管理體制、師生管理制度；財(cái)務(wù)管理、安全管理和衛(wèi)生保健制度；舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)，章程修改程序以及必須由章程規(guī)定的事項(xiàng)等內(nèi)容。其中，學(xué)校章程應(yīng)對(duì)學(xué)校的辦學(xué)宗旨、辦學(xué)特色、管理體制等作出明確的規(guī)定；對(duì)師生管理、財(cái)務(wù)管理、安全管理等作出原則性說(shuō)明；對(duì)常規(guī)管理、崗位職責(zé)、師生評(píng)價(jià)等作出宏觀規(guī)定，然后通過(guò)制定學(xué)校具體規(guī)章制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

呈現(xiàn)形式要條理。學(xué)校章程的正文一般包含總則、分則和附則三部分?？倓t具有原則性和概括性，應(yīng)概括說(shuō)明制定章程的目的和依據(jù)；分則的內(nèi)容應(yīng)具有全面性，是學(xué)校章程的實(shí)體性部分；附則是對(duì)學(xué)校章程的解釋性說(shuō)明，包含名詞、術(shù)語(yǔ)的規(guī)定和章程的實(shí)行時(shí)間等。常見(jiàn)的學(xué)校章程有章、條、款、項(xiàng)四個(gè)表述層次，其中，“章”是章程中最重要的單位之一，是了解學(xué)校章程結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容和風(fēng)格的要件；“條”是章程的基本單位，其順序不因分章而中斷；“款”是“條”下面的一個(gè)層次，款用自然段來(lái)區(qū)分，一個(gè)條文有幾個(gè)自然段就有幾款，款不編序號(hào)；“項(xiàng)”又是“款”之下的層次，用中文數(shù)字加括號(hào)編序。

語(yǔ)言表述要規(guī)范。學(xué)校章程反映了學(xué)校對(duì)自身的要求，需對(duì)學(xué)校應(yīng)載明的事項(xiàng)做出原則性規(guī)定，因此，學(xué)校章程用語(yǔ)要明確、規(guī)范、樸實(shí)，做到詳略得當(dāng)，通俗易懂，用完整的陳述句表述，并恰當(dāng)?shù)厥褂脤?zhuān)用語(yǔ)，不得有任何歧義。一般不要求說(shuō)理性敘述和論證，不能使用口語(yǔ)、方言和文學(xué)色彩濃厚的語(yǔ)言，簡(jiǎn)稱(chēng)、縮寫(xiě)也不應(yīng)出現(xiàn)在學(xué)校章程中，像“不得”、“必須”等強(qiáng)制性詞語(yǔ)也不符合學(xué)校章程的語(yǔ)言規(guī)范，可在學(xué)校具體的規(guī)章制度中使用。

三、科學(xué)性與特色性是學(xué)校章程的關(guān)鍵

章程是學(xué)校自主辦學(xué)和外部對(duì)學(xué)校實(shí)施影響雙重作用的產(chǎn)物，在內(nèi)容上，其一，章程反映著學(xué)校和社會(huì)特別是和政府的關(guān)系，彰顯著學(xué)校的使命要求；其二，要清晰地界定學(xué)校內(nèi)部治理關(guān)系，這是學(xué)校章程闡述的重點(diǎn)，主要體現(xiàn)在決策機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、教學(xué)機(jī)構(gòu)的劃定上，包括機(jī)構(gòu)間的運(yùn)作程序，各機(jī)構(gòu)及重要崗位的職責(zé)、義務(wù)等。通過(guò)科學(xué)合理的責(zé)任分工保證辦學(xué)的有序，理順校內(nèi)關(guān)系并激發(fā)辦學(xué)的活力，提高學(xué)校的辦學(xué)效益和完善自我約束機(jī)制。為增強(qiáng)學(xué)校章程的科學(xué)性和權(quán)威性，制定章程要體現(xiàn)科學(xué)、合理和公正、公平，符合學(xué)校發(fā)展的實(shí)際，促進(jìn)人的全面發(fā)展。必須以國(guó)家法律、政策為依托，以科學(xué)理論為支撐，以廣泛調(diào)查研究和征求教師意見(jiàn)為基礎(chǔ)。將章程的制定過(guò)程看作是現(xiàn)代學(xué)校制度改革、建設(shè)和完善的過(guò)程，看作是促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的過(guò)程。

學(xué)校章程是學(xué)校治學(xué)理念的體現(xiàn)，是落實(shí)辦學(xué)思想的法律武器。通過(guò)制定學(xué)校章程的探索與實(shí)踐，創(chuàng)造性地回答建設(shè)一所什么樣學(xué)校和怎樣建設(shè)這樣一所學(xué)校的問(wèn)題。為此，學(xué)校章程中應(yīng)明確學(xué)校總體定位和奮斗目標(biāo)，確立治校方略，為學(xué)校改革和發(fā)展勾畫(huà)戰(zhàn)略藍(lán)圖。因此，同類(lèi)學(xué)校章程的基本內(nèi)容大致相同，但各個(gè)學(xué)校的實(shí)際情況差異較大，不同類(lèi)學(xué)校差異更大。學(xué)校章程的制定要立足本校校情，凸顯學(xué)校辦學(xué)與管理的特色，將長(zhǎng)期以來(lái)形成的辦學(xué)傳統(tǒng)、好的經(jīng)驗(yàn)和做法，在學(xué)校章程中予以明確，呈現(xiàn)具有獨(dú)特個(gè)性的辦學(xué)理念和學(xué)校文化，如：校訓(xùn)、校風(fēng)、?；?、校歌、學(xué)風(fēng)、教風(fēng)等。力求做到章程特色明顯、個(gè)性鮮明。學(xué)校章程制定過(guò)程中可以參考范文或他校章程，但不能照抄他校原文或照搬教育法律法規(guī)條文。

四、穩(wěn)定性與創(chuàng)新性是學(xué)校章程的生命力

俗話(huà)說(shuō)“沒(méi)有規(guī)矩不成方圓”，章程就是規(guī)矩，體現(xiàn)著法治精神，有學(xué)?！皯椃ā敝Q(chēng)。學(xué)校章程作為學(xué)校文化的一部分，是學(xué)校辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶和反映。學(xué)校章程一旦核準(zhǔn)通過(guò)，就要維護(hù)其嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，不能隨意變通，更不能朝令夕改，堅(jiān)持“按章辦事”，體現(xiàn)依法治教的精神，所有人都必須服從于章程的規(guī)定和約束，任何人沒(méi)有凌駕于或超越章程的特權(quán)。

章程的制定要密切聯(lián)系學(xué)校實(shí)際，既要繼承歷史，又要反映學(xué)校的現(xiàn)狀、規(guī)劃學(xué)校的未來(lái)。學(xué)校章程建設(shè)是一個(gè)持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，學(xué)校在貫徹實(shí)施章程過(guò)程中要不斷進(jìn)行研究總結(jié)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，探索學(xué)校章程的發(fā)展規(guī)律，在實(shí)踐中不斷豐富、完善和創(chuàng)新學(xué)校章程的內(nèi)容，在繼承與發(fā)揚(yáng)、穩(wěn)定與創(chuàng)新的辨證思想指導(dǎo)下，與時(shí)俱進(jìn)、穩(wěn)中求進(jìn)。隨著學(xué)校內(nèi)、外部環(huán)境的變化，學(xué)校辦學(xué)理念和辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的提升，按照章程修改的規(guī)范要求，適時(shí)開(kāi)展章程修訂工作，體現(xiàn)章程的生命活力，使學(xué)校章程發(fā)揮更大的“法律”功能。

五、區(qū)分學(xué)校章程與學(xué)校具體規(guī)章制度

學(xué)校規(guī)章制度是由學(xué)校章程和學(xué)校具體規(guī)章制度兩部分組成，學(xué)校章程在學(xué)校規(guī)章制度中處于主導(dǎo)地位，是學(xué)校最基本、最重要的規(guī)章制度。學(xué)校章程與學(xué)校具體規(guī)章制度既緊密聯(lián)系又互相區(qū)別。從地位看，學(xué)校章程是學(xué)校 “根本大法”，處于“母法”地位，是制定學(xué)校一切具體規(guī)章制度的基本依據(jù)；學(xué)校具體規(guī)章制度是學(xué)校章程的“子法”，是學(xué)校章程的具體化和補(bǔ)充，學(xué)校具體規(guī)章制度的制定和完善可以促進(jìn)學(xué)校章程的發(fā)展和完善。從內(nèi)容看，學(xué)校章程規(guī)定的是學(xué)校重大的和基本的問(wèn)題，是原則性與可操作性的結(jié)合；具體規(guī)章制度是對(duì)學(xué)校局部問(wèn)題作出的規(guī)范，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和操作性。從制定程序看，學(xué)校章程要比具體規(guī)章制度嚴(yán)格的多，學(xué)校章程需報(bào)教育行政部門(mén)核準(zhǔn)；而學(xué)校具體規(guī)章制度則無(wú)此程序。在學(xué)校章程的統(tǒng)領(lǐng)下，分類(lèi)制定一系列功能各異的學(xué)校具體規(guī)章制度，如約束性的《教師十不準(zhǔn)》、規(guī)范性的《崗位職責(zé)》、激勵(lì)性的《獎(jiǎng)勵(lì)辦法》、引導(dǎo)性的《評(píng)價(jià)細(xì)則》等，這些制度對(duì)規(guī)范教育教學(xué)秩序，達(dá)成辦學(xué)目標(biāo)起著保障作用。制度是行動(dòng)的準(zhǔn)則，也是教育的手段，因此，各項(xiàng)具體規(guī)章制度必須明確、具體，具有操作性，便于檢查和評(píng)價(jià)，并且文字表述要簡(jiǎn)單明了，易于記憶掌握，還要形成規(guī)范文本，從而提高規(guī)章制度的權(quán)威性。

學(xué)校章程制定之后，學(xué)校要設(shè)立或者指定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，按照法制統(tǒng)一的原則，對(duì)校內(nèi)各項(xiàng)具體規(guī)章制度進(jìn)行審查。對(duì)不符合學(xué)校章程和改革發(fā)展要求，或者相互之間不協(xié)調(diào)的內(nèi)部文件和管理制度，要認(rèn)真做好清理和相應(yīng)的“廢、改、立”工作，保證學(xué)校的規(guī)章制度體系層次合理、簡(jiǎn)潔明確、協(xié)調(diào)一致。學(xué)校章程與具體規(guī)章制度的配套建設(shè)，既保證了學(xué)校章程文本的權(quán)威性和簡(jiǎn)練性，又建立了一個(gè)位階明確、上下銜接、分工具體的校內(nèi)制度體系，確保不會(huì)出現(xiàn)因某一項(xiàng)具體規(guī)章制度的修改，導(dǎo)致必須修訂學(xué)校章程的現(xiàn)象發(fā)生。

六、理清學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

現(xiàn)行教育法律尚未對(duì)學(xué)校章程的制定主體作出明確規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中，民辦學(xué)校的章程是由學(xué)校舉辦者或委托董事會(huì)制定。公辦學(xué)校是章程的實(shí)際制定主體，教育行政機(jī)關(guān)代表政府對(duì)公辦學(xué)校章程制定過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)，核準(zhǔn)學(xué)校教代會(huì)通過(guò)的章程，監(jiān)督學(xué)校章程的貫徹落實(shí)。對(duì)于公辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是學(xué)校章程的內(nèi)容之一，也是不易表述的內(nèi)容，它包含學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)、教育行政機(jī)關(guān)的權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)要表明學(xué)校依托和尊重教育行政機(jī)關(guān)，依法按章辦學(xué)、接受社會(huì)監(jiān)督的態(tài)度。教育行政機(jī)關(guān)要對(duì)學(xué)校章程的制定與實(shí)施給予重視和支持，提高學(xué)校章程的認(rèn)可度和約束力，改變?nèi)藗冋J(rèn)為它是“校內(nèi)規(guī)章”的偏見(jiàn)。同時(shí)，教育行政機(jī)關(guān)在實(shí)施管理中也必須尊重學(xué)校章程的規(guī)定，帶頭履行學(xué)校章程規(guī)定的義務(wù)，做好宏觀調(diào)控和管理服務(wù)，保障辦學(xué)投入，依法行政，不得干擾或剝奪學(xué)校的依法管理權(quán)，讓學(xué)校真正按照教育規(guī)律辦學(xué)，按學(xué)校章程辦事。

七、民主決策貫穿于章程制定的全過(guò)程

學(xué)校章程的制定是與教育改革和制度建設(shè)密切聯(lián)系在一起的，需要各利益相關(guān)方的廣泛參與和充分協(xié)商，是一個(gè)凝聚力量、形成共識(shí)的過(guò)程。學(xué)校章程建設(shè)要?dú)v經(jīng)考察調(diào)研、文獻(xiàn)研究、文本起草、專(zhuān)家咨詢(xún)、征求意見(jiàn)、教代會(huì)審議、教育行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)、發(fā)布施行等幾個(gè)階段。在制定章程的具體操作過(guò)程中有以下幾個(gè)程序：（1）成立起草小組，形成章程草案；（2）師生共同討論，修訂學(xué)校章程；（3）提交教代會(huì)商討、完善并通過(guò)章程；（4）教育行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，發(fā)布實(shí)施。

學(xué)校章程要體現(xiàn)現(xiàn)代學(xué)校制定特別是民主管理、開(kāi)放管理的要求，堅(jiān)持民主、科學(xué)、公開(kāi)的程序，充分吸收教師意見(jiàn)，讓教師代表參與到章程制定組織中，力求得到全體教職員工的認(rèn)同與接受。依法落實(shí)和保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，只有在構(gòu)思未來(lái)發(fā)展時(shí)容納了更多師生員工的意見(jiàn)，實(shí)施時(shí)才能得到較好的配合，章程才能發(fā)揮應(yīng)有的效用。學(xué)校章程也是對(duì)家長(zhǎng)和社會(huì)的一種承諾。學(xué)校章程在制定過(guò)程中除了征求教師的意見(jiàn)外，還要廣泛征求校內(nèi)外利益相關(guān)方的意見(jiàn)，特別是家長(zhǎng)的意見(jiàn)，發(fā)揮學(xué)校家委會(huì)的作用，鼓勵(lì)他們主動(dòng)參與學(xué)校章程的制定和落實(shí)，讓學(xué)校章程成為社會(huì)了解學(xué)校的一個(gè)窗口，目的是創(chuàng)設(shè)一個(gè)良好的辦學(xué)環(huán)境，保證學(xué)校章程的順利實(shí)施。同時(shí)，為提高學(xué)校章程的制定水平，需對(duì)章程制定人員進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，咨詢(xún)法律專(zhuān)業(yè)人士，還可借鑒企業(yè)、政府等組織章程。

八、學(xué)校章程重在貫徹實(shí)施

學(xué)校章程是學(xué)校自主管理及政府監(jiān)督管理的基本依據(jù)，具有確定性和規(guī)范性，涵蓋學(xué)校管理的各領(lǐng)域，貫穿依法治校的全過(guò)程，對(duì)校長(zhǎng)、教干、教師、學(xué)生具有普遍約束力，不得片面理解，唯我所用。學(xué)校要以章程的貫徹實(shí)施為契機(jī)，組織全校師生認(rèn)真學(xué)習(xí)學(xué)校章程，熟知章程內(nèi)容，做到人人皆知、深入人心。教育督導(dǎo)部門(mén)要對(duì)學(xué)校貫徹實(shí)施章程情況納入學(xué)校工作檢查考核范圍，進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估，學(xué)校在貫徹實(shí)施章程過(guò)程中要不斷進(jìn)行研究總結(jié)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在實(shí)踐中完善學(xué)校章程。最終形成政府依法管理學(xué)校，學(xué)校依法自主辦學(xué)，教師依法執(zhí)教，學(xué)生依法求學(xué)，社會(huì)依法支持和參與學(xué)校管理的格局。并以確定的學(xué)校章程為核心，建立完善學(xué)校各項(xiàng)管理制度，不斷提高學(xué)校管理水平，為全面推進(jìn)素質(zhì)教育提供充分保障。

總之，學(xué)校章程建設(shè)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，章程的制定過(guò)程也是辦學(xué)理念的凝練、學(xué)校管理的優(yōu)化過(guò)程，還是學(xué)校改革發(fā)展成果的體現(xiàn)。要把制定和實(shí)施學(xué)校章程作為新時(shí)期建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的根本任務(wù)，目的是提高學(xué)校管理的科學(xué)性和有效性，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理民主化、科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。

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