加拿大社區(qū)學院行政管理體制研究

皮國萃

(北京市海淀區(qū)教師進修學校， 北京 海淀 100195)

作為社區(qū)教育發(fā)源地之一的加拿大社區(qū)學院，在其半個多世紀的發(fā)展進程中，為加拿大人才培養(yǎng)和社會發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻，也為世界各國中學后教育(post-secondary education) 的發(fā)展提供了可資借鑒的經(jīng)驗。別具一格的加拿大教育行政體制及其獨樹一幟的社區(qū)學院管理體制在諸多方面值得我們駐足品讀。

一、加拿大教育行政體制對社區(qū)學院的組織與領(lǐng)導

“教育行政體制是國家各級政府管理教育事業(yè)的組織體系和相關(guān)制度的總稱……通俗地說，教育行政體制就是一個國家領(lǐng)導教育的方式。”[1]加拿大通過聯(lián)邦政府和省級機構(gòu)的分工合作，以及中介組織在一定范圍內(nèi)承擔教育行政職責，共同實現(xiàn)對社區(qū)學院的組織和領(lǐng)導。

(一)聯(lián)邦政府

作為聯(lián)邦制國家,加拿大形成了聯(lián)邦政府與省政府“分權(quán)治教”的教育行政體制?！安涣蓄嵄泵婪ò?British North America Act) 第九十三條規(guī)定，將教育管理的權(quán)限賦予各省。聯(lián)邦政府享有拒絕各省法律的一般權(quán)力，但對各省的教育管理權(quán)力予以尊重?！盵2] 57加拿大聯(lián)邦政府不設(shè)教育部, 也沒有統(tǒng)一制訂的教育方針和政策，而是由各省政府負責；至于辦學、招生、課程、教材和教學等具體事務(wù)則全部交由學校自主經(jīng)營。但即便如此，聯(lián)邦政府依舊掌握著對全國教育、科研的宏觀管理權(quán)力，通過立法規(guī)范和財政支持的方式對社區(qū)學院的發(fā)展予以引導和保障。

1.法律先行，依法治教

加拿大國民的教育法律意識濃厚,國家法制氛圍良好，素來重視“教育發(fā)展法律先行”。基于對中學后教育之重要性的認識，加拿大聯(lián)邦政府加強教育立法以擴大公民的受教育權(quán)利，并推動加拿大社區(qū)學院的規(guī)范化、制度化和法制化發(fā)展。1960年聯(lián)邦議會通過了《技術(shù)和職業(yè)訓練支持法》，為聯(lián)邦政府依法指導社區(qū)學院辦學并為其提供財政資助提供了法律依據(jù)。根據(jù)1967年《成人職業(yè)訓練法》，聯(lián)邦政府采用購買課程的方式鼓勵和支持社區(qū)學院開設(shè)社會急需的課程[3]，對加拿大社區(qū)學院的發(fā)展速度、規(guī)模和質(zhì)量都產(chǎn)生了重要的影響。

2.財政撥款，大力支持

加拿大聯(lián)邦政府通過財政撥款的方式對教育事業(yè)予以大力支持，其“資助范圍從一般、間接到特殊、直接，從個體到團體，從無條件到有條件”[2] 62。在直接資助方面，“聯(lián)邦政府每年為培訓和再就業(yè)計劃提供38億加元……我們正在尋求與工業(yè)界、工會以及各省進行合作，使培訓工作得到改進，使工人們獲得成功所需要的技能”[4]。另外，通過聯(lián)邦——省成本分擔協(xié)議和以轉(zhuǎn)移支付的方式向各省劃撥經(jīng)費,從而影響省中學后教育經(jīng)費的規(guī)模也是聯(lián)邦政府支持社區(qū)學院發(fā)展的主要形式?！耙罁?jù)《聯(lián)邦與省財政安排法》，聯(lián)邦政府與省級政府達成了新的稅金分享協(xié)議，規(guī)定中學后教育運行費的50%由聯(lián)邦稅款返還各省。”[5] 89

在法律規(guī)范和財政支持的雙重保障下，加拿大社區(qū)學院獲得了合法的地位，并逐漸成為國家高等教育體系和職業(yè)教育體系的重要組成部分及繼續(xù)教育、社區(qū)教育的中心，加速實現(xiàn)了加拿大高等教育的大眾化、民主化，以及加拿大國民教育體系的多樣性和層級性。

(二)省級機構(gòu)

1.省級政府

1867年的加拿大聯(lián)邦憲法從法律上賦予各省教育立法權(quán)和管理權(quán),各省法律也明確規(guī)定,省級政府特別是省教育部，擁有對教育的高度管理權(quán),因此，在社區(qū)學院的創(chuàng)建及發(fā)展過程中，省政府扮演了不可或缺的角色。一方面，省政府各部門負責制定教育行政法規(guī)及社區(qū)學院的總體發(fā)展規(guī)劃，規(guī)范學院名稱使用、監(jiān)督學院運行等，以確保社區(qū)學院的改革和發(fā)展有章可循。另一方面，各省政府通過制定教育撥款計劃對省內(nèi)社區(qū)學院予以資助，例如阿爾伯塔、安大略和魁北克三省社區(qū)學院的資金全部來自政府；為進一步加強社區(qū)學院與大學的聯(lián)系，優(yōu)化社區(qū)學院的學歷教育職能，1996年安大略省教育部在削減教育經(jīng)費的同時，撥出100萬加元設(shè)立了大學與社區(qū)學院伙伴關(guān)系項目，鼓勵雙方開展合作[6]。即使是這樣，省政府也不會干涉社區(qū)學院的教學安排及內(nèi)部管理，不會改變社區(qū)學院實行的以校長、董事會和學院委員會為主體分工協(xié)作的自治管理模式。

2.省級管理委員會

除省級政府外，加拿大的一些省份還專門成立社區(qū)學院委員會，以有針對性地管理社區(qū)學院。這些省級管理委員會基本上獨立于教育部，但各省委員會的具體情況仍存在差異。不列顛哥倫比亞的省級管理委員會稱為學術(shù)委員會，既面向社區(qū)學院，也面向大學，其9名成員中，有3名是由政府任命，其余6人則由大學推薦，足見其對知識和學術(shù)的崇尚與重視。至于社區(qū)學院，不列顛哥倫比亞省學術(shù)委員會則著重管理其學歷教育和職業(yè)教育的質(zhì)量，特別是對大學轉(zhuǎn)學教育實施監(jiān)管，并向省內(nèi)社區(qū)學院的董事會授權(quán)。阿爾伯塔省和安大略省則成立了社區(qū)學院委員會，其成員全部由政府任命，以加強對社區(qū)學院事務(wù)的監(jiān)督和管理[7]。

(三)中介組織

“行政體制改革的一個重要出發(fā)點就是厘清政府與社會之間的關(guān)系，使政府與非政府組織在社會治理方面各有側(cè)重，互為補充?！盵8]隨著世界各國行政體制的變革，“政府將公共政策制定及監(jiān)督執(zhí)行以外的服務(wù)性行政職能陸續(xù)轉(zhuǎn)移給社會”[9]。教育作為一項社會公共事業(yè)，其行政體制也必將伴隨國家行政體制的轉(zhuǎn)型而發(fā)生變革，中介組織作為一種代表社會力量的非政府組織，在這一進程中扮演了舉足輕重的角色。所謂“中介組織”，是指“在國家教育體系運行過程中承擔部分協(xié)調(diào)、溝通、公證、監(jiān)督和評價功能的組織和機構(gòu)”[10]。加拿大高等教育的中介組織起始于20世紀初期，并于二戰(zhàn)后蓬勃發(fā)展。在聯(lián)邦政府和省級機構(gòu)之外成立教育中介組織以管理教育可謂加拿大教育行政體制的一大特色和亮點。加拿大教育部長委員會(CMEC)、加拿大大學和學院聯(lián)合會(AUCC) 、加拿大社區(qū)學院聯(lián)合會(ACCC) 是三個頗具權(quán)威的全國性中介組織，對社區(qū)學院的發(fā)展影響深遠。

1.加拿大教育部長委員會(CMEC)

加拿大教育部長委員會創(chuàng)建于1967年，雖由各省教育部長組成，但卻是非政府性質(zhì)的教育中介組織，負責協(xié)調(diào)處理各省和地區(qū)共同關(guān)心的教育問題,并就廣泛的教育問題與聯(lián)邦政府進行交流和磋商[11]。CMEC與聯(lián)邦政府、各省級機構(gòu)、國內(nèi)其他教育中介組織、大學和社區(qū)學院等均建立了廣泛而深入的聯(lián)系，加強了各省社區(qū)學院發(fā)展的宏觀視野和整體性，彌補了由于分權(quán)治教而導致的各省教育各自為政、溝通不暢、經(jīng)驗教訓無法共享等缺憾。

2.加拿大大學和學院聯(lián)合會(AUCC)

從整體上看，加拿大的高等教育機構(gòu)有兩種，即大學和社區(qū)學院，故加拿大大學和學院聯(lián)合會也叫做加拿大高等院校聯(lián)合會。除致力于影響政府教育政策、提高大學經(jīng)費投入和支持高?？茖W研究外，AUCC還將加強院校合作視為己任，既方便大學之間的信息溝通和學者交流，亦不斷加強大學與社區(qū)學院之間的聯(lián)系與合作[12]，促使社區(qū)學院開展“大學轉(zhuǎn)學課程”、優(yōu)化和改善學歷教育職能，并減輕大學人才培養(yǎng)的工作負擔，提高大學教育的效率和效益。

3.加拿大社區(qū)學院聯(lián)合會(ACCC)

為更好地指導社區(qū)學院的改革和發(fā)展，加強社區(qū)學院與政府、大學及工商企業(yè)的溝通與合作，推進加拿大高等教育大眾化發(fā)展及終身教育體系的建立，加拿大社區(qū)學院聯(lián)合會于1972年應(yīng)運而生。ACCC通過各種途徑支持社區(qū)學院的教育改革、技術(shù)研發(fā)與轉(zhuǎn)讓、院校合作等，并不斷為社區(qū)學院拓寬資金來源，加大對學生的資助力度，支持和鼓勵社區(qū)學院開展移民補償教育和社區(qū)文化教育。在2009—2012年戰(zhàn)略計劃中，ACCC將促使其成員成為社會經(jīng)濟發(fā)展所需的高級技能和應(yīng)用性研究的主要提供者，促進會員組織及其學生的成功，并通過組織論壇商議共同的利益及策略，從而為多樣化的會員組織服務(wù)[13]。

二、加拿大社區(qū)學院內(nèi)部管理體制

“學校管理體制反映著學校內(nèi)部管理機構(gòu)與人員的地位作用、權(quán)責范圍及相互關(guān)系。”[14]加拿大社區(qū)學院建立并不斷完善執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分立”，以及校長、董事會和學院委員會分工合作的內(nèi)部管理體制。

(一)校長

“校長”是對社區(qū)學院負責人的統(tǒng)稱，事實上，加拿大各省社區(qū)學院負責人的稱謂各異且權(quán)責有別。從總體上看，學院負責人的權(quán)力范圍是比較廣泛的，負責執(zhí)行聯(lián)邦及省政府、省教育管理機構(gòu)所制訂的教育法律、法規(guī)及政策等，擔任社區(qū)學院領(lǐng)導者和管理者的角色。具體而言，以不列顛哥倫比亞、阿爾伯塔、安大略和魁北克四省為例，其社區(qū)學院負責人在諸如行政稱謂、任用資格及權(quán)限責任等方面存在顯著差異。

不列顛哥倫比亞省社區(qū)學院的負責人稱為“院長”(principal)，競聘者須具有博士學位，并接受過一定的行政管理培訓，即要求社區(qū)學院院長不僅具有優(yōu)異的學術(shù)背景，還應(yīng)具備高超的領(lǐng)導管理能力、公關(guān)能力及良好的社會聲譽?！安涣蓄嵏鐐惐葋喪≡凇豆矊W校法案》中對社區(qū)學院院長的權(quán)力有明確的規(guī)定，院長必須參加學院委員會的所有會議，但沒有決策權(quán)，院長的權(quán)力只有通過董事會來行使?！盵5] 86“校長”(president) 即為阿爾伯塔省社區(qū)學院負責人的行政稱謂，其成員中的80%者具有博士學位。根據(jù)1969年《學院法案》規(guī)定，校長是學院董事會的成員，是學院的權(quán)力支配者及重大事務(wù)的決策者之一。省內(nèi)農(nóng)業(yè)學院和技術(shù)學院的校長還可直接與省農(nóng)業(yè)部、教育部建立聯(lián)系，及時反饋問題以尋求幫助。安大略省對其社區(qū)學院負責人的稱謂沒有統(tǒng)一規(guī)定，對其權(quán)力范圍也沒有明確的限制。安大略省十分注重學院負責人從事教育管理的實際經(jīng)驗，但并不特別強調(diào)其學術(shù)資歷及“出身”，他們既可以來自大學、政府機關(guān)部門、工商企業(yè)，也可以是中學或其他工藝學校等?？笨耸?nèi)社區(qū)學院的負責人被稱為“董事長”(Director General)，1967年的《普通與職業(yè)教育學院法案》明確規(guī)定，社區(qū)學院的負責人可以有不同的社會背景，與董事會分工合作以管理社區(qū)學院。

(二)董事會(Board of Governors)

1.人員組成

阿爾伯塔、安大略和魁北克三省要求省內(nèi)社區(qū)學院董事會的成員人數(shù)必須一致。阿爾伯塔省社區(qū)學院董事會的8名成員中，有5人由地方政府任命，其余3人來自社區(qū)學院，除校長外，規(guī)定必須有1名教師和1名學生。安大略省規(guī)定省內(nèi)社區(qū)學院董事會人數(shù)固定為12人，其中4人由省政府任命，其余8人由學院委員會任命。根據(jù)1965年《教育部修正案》的規(guī)定，除應(yīng)用藝術(shù)與技術(shù)學院外，其余學院的董事會必須為教職工代表和學生代表保留席位?？笨耸∩鐓^(qū)學院董事會共有19名成員，其中4名教授、2名學生、4名學生家長和5名社區(qū)代表全部由政府任命。不列顛哥倫比亞省的情況則大相徑庭，不僅未對省內(nèi)社區(qū)學院董事會的成員人數(shù)予以統(tǒng)一的規(guī)定，而且在人員組成上也較為特殊：要求董事會中必須包括學校校長，即院長(principal) 和董事會主席，但教師代表與學生代表卻在董事會中沒有合法地位[7]。

2.職能與權(quán)力

加拿大社區(qū)學院董事會的職能與權(quán)力主要集中在對學院諸事物的宏觀管理及重大決策上，如籌措資金、制定預(yù)算方案、監(jiān)督學院資金使用、保證學院運行符合法律規(guī)范等。當然，各省社區(qū)學院董事會的權(quán)力也是不盡相同的，如在安大略省，學院董事會沒有權(quán)力管理學校，而在不列顛哥倫比亞省，董事會卻很有權(quán)威[5] 87?？梢哉f，董事會行使權(quán)力、發(fā)揮職能主要是在與社區(qū)學院校長、學院委員會及社區(qū)的合作中完成的。

其一，董事會與社區(qū)學院校長既分工負責，又緊密合作。一些社區(qū)學院的校長是由其董事會選拔任用的，因此無論這些校長是否是董事會的成員，他們都要接受董事會的監(jiān)督，對董事會負責。董事會則配合校長對學院事務(wù)進行領(lǐng)導和監(jiān)管：如制定學院發(fā)展規(guī)劃，確定學院教學、管理原則，為學院配備教學設(shè)施，監(jiān)督學院教學質(zhì)量水平及畢業(yè)生就業(yè)情況等。

其二，董事會是社區(qū)學院與社區(qū)溝通的橋梁和紐帶。眾所周知，“區(qū)域性”是社區(qū)學院的一個顯著特點，即社區(qū)學院要依托社區(qū)、立足社區(qū)、服務(wù)社區(qū)。這不僅體現(xiàn)在學生來源、課程安排和畢業(yè)生就業(yè)上，而且體現(xiàn)在董事會的成員構(gòu)成上，即無論是校長、教職工代表、學生代表，還是政府機構(gòu)官員、工商企業(yè)代表和社會知名人士，全部來自本社區(qū)，代表社區(qū)利益，反映社區(qū)要求，與社區(qū)內(nèi)工商企業(yè)密切聯(lián)系，努力實現(xiàn)學院與社區(qū)的互利共贏。

(三)學院委員會

學院委員會(Senate) 作為社區(qū)學院實施集體領(lǐng)導和民主管理的又一重要機構(gòu)，主要負責學院日常性、基層性、具體性事宜的指導和管理，并在參與學校民主決策、民主監(jiān)督和維護教職工及學生利益等方面發(fā)揮著重要的作用。近來，社區(qū)學院的學院委員會不斷擴大教職工代表和學生代表的比例，廣泛聽取各方意見和建議，充分調(diào)動師生參與學院管理的積極性、創(chuàng)造性，保障師生參政、議政的民主權(quán)利。與此同時，學院委員會決不會直接介入師生的具體教學及其管理工作，而是倡導各系在學科建設(shè)、課程設(shè)置、教材選用、財務(wù)分配、學生管理和師生考評等諸多事宜上自主、自由和自治。這樣既有力地推動了社區(qū)學院民主化的辦學進程，也促進了社區(qū)學院的科學發(fā)展和健康成長。

三、加拿大社區(qū)學院行政管理體制的特色及其意義

第一，分權(quán)治教的教育領(lǐng)導方式。一國的教育行政體制對該國各級各類教育具有統(tǒng)領(lǐng)作用。作為一種綜合性的中學后教育機構(gòu)，加拿大社區(qū)學院的行政體制與加國的教育行政體制，特別是高等教育行政體制保持著高度的一致性。加拿大分權(quán)而治的教育行政體制決定了省級政府及省級教育管理機構(gòu)是對社區(qū)學院實施領(lǐng)導的主體。而無論是聯(lián)邦政府、省級機構(gòu)還是中介組織，對社區(qū)學院的領(lǐng)導和管理都是宏觀的、間接的，即在各自的職能范圍內(nèi)，為社區(qū)學院的運行提供支持和保障，既維護了社區(qū)學院的獨立性和自主性，也使市場機制和有限的競爭充斥其間。學院入學政策開放，因地制宜自主辦學，課程設(shè)置靈活多樣，教學質(zhì)量差異不大，而并非良莠不齊、兩極分化。但是我們也應(yīng)該注意，由于缺少“國家教育部”這樣一個全國性的教育行政機構(gòu)，加拿大社區(qū)學院的整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)統(tǒng)一和資源整合也是相當困難的。

第二，功能強大的教育中介組織。綜觀加拿大三大高等教育中介組織的總體概貌，我們可以看出，雖然中介組織作為影響國家教育行政體制變革的重要力量，但其并不是用來履行政府政策、接管政府任務(wù)的“類政治組織”，而是作為“壓力集團”和“服務(wù)組織”[15] 14，將影響政府政策并擴充對教育機構(gòu)的服務(wù)視為天職，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府、市場及院校之間的關(guān)系，使得國家、市場和社會三者在社區(qū)學院的運行中各司其職，并行不悖。由于加拿大教育中介組織的多樣性和獨立性，既能廣泛代表民眾權(quán)益，又能孑然自立于政府之外，并且減少了由于缺少“國家教育部”而帶來的院校管理的不便，從而面向社區(qū)學院更好地發(fā)揮了服務(wù)職能。

第三，民主自治的內(nèi)部管理模式。一所教育機構(gòu)的內(nèi)部管理模式，即組織運行機制的核心在于協(xié)調(diào)該機構(gòu)內(nèi)部相關(guān)組織及個人的相關(guān)關(guān)系，從而形成一股巨大的合力，發(fā)揮整體綜合效益。加拿大社區(qū)學院民主自治的內(nèi)部管理模式促進了管理和決策的民主化和科學化，其決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)既分工負責，又相互協(xié)作，董事會、校長和學院委員會既權(quán)責明晰、各司其職，又互相制約和監(jiān)督，為履行學院使命、達成辦學目標而同心同德、群策群力。董事會和學院委員會是兩個相對獨立的管理機構(gòu)，前者負責宏觀戰(zhàn)略性問題的規(guī)劃與決策，而后者負責相對微觀具體性事宜的討論與決斷。校長的身份則較為特殊，也比較復雜，常常在董事會和學院委員會之間發(fā)揮著非常重要的協(xié)調(diào)作用。

四、加拿大社區(qū)學院行政管理體制的改革發(fā)展趨勢

教育行政體制與內(nèi)部管理體制共同構(gòu)成教育機構(gòu)的行政管理體制，對其改革與發(fā)展提供外在的約束與支持和內(nèi)在的組織與協(xié)調(diào)。加拿大社區(qū)學院作為“多重目的模式”(the multipurpose model)[16]的非“大學”高等教育機構(gòu)，充分發(fā)揮多樣化的教育職能、滿足不同層次水平的學習需求是其根本任務(wù)。為履行這一使命，則需要教育行政體制的外在保障作用和內(nèi)部管理體制的內(nèi)在協(xié)調(diào)功能，而加拿大社區(qū)學院的行政管理體制各有利弊，成績與問題并存。如聯(lián)邦政府通過立法和撥款的方式維護社區(qū)學院的生存發(fā)展，而對其內(nèi)部運行與管理不加干涉，全國性的教育中介組織則主要通過服務(wù)實現(xiàn)對社區(qū)學院的引領(lǐng)，因此加拿大很難在國家層面確保社區(qū)學院的教育質(zhì)量及其經(jīng)濟社會效益。此外，近年來關(guān)于董事會的定位及其與社區(qū)學院的關(guān)系等問題引發(fā)了各界的爭論，觀點則主要集中在兩端：一方認為董事會是社區(qū)學院的領(lǐng)導者，有管理學院事務(wù)的權(quán)力；另一方則認為社區(qū)學院作為獨特的教學機構(gòu)，應(yīng)該有自己的運行方式和管理模式[5] 90。筆者認為，問題的關(guān)鍵不在于是否設(shè)置“董事會”這一組織機構(gòu)，而在于董事會的角色定位及其人員組成。董事會作為連接學院、社區(qū)乃至地方政府的橋梁和中介，唯有廣泛吸納政府官員、社會人士、教職工和學生參與其中，方能確保學院運行的開放性、民主性和科學性。也只有如此，“董事會”才能從容面對各界的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，化解“身份危機”而立于不敗之地。

眾所周知，一國的教育行政管理體制固然要受到該國政治體制、經(jīng)濟水平和文化傳統(tǒng)等因素的影響和制約，但其終究不能背離教育自身的形成邏輯和發(fā)展規(guī)律。因此，在國家“控制”模式(干預(yù)的國家的模式)和國家“監(jiān)督”模式(促進的國家的模式)[15] 414之間達成某種程度的平衡與和諧，無疑是當今世界各國教育行政管理體制的發(fā)展趨勢，這并非是簡單的折中主義，而是教育規(guī)律使然。總而言之，行政體制上加強對教育的監(jiān)管與控制，以確保教育質(zhì)量的卓越和受教育結(jié)果的公平；內(nèi)部管理上繼續(xù)向分權(quán)方向推進，以保證社區(qū)學院的自治地位與辦學特色，是加拿大教育行政及其社區(qū)學院內(nèi)部管理的未來走向和發(fā)展趨勢。

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