論我國行政復(fù)議以獨立促公正

許小蓮

(中共江西省委黨校 法學(xué)教研部，江西 南昌 330003)

論我國行政復(fù)議以獨立促公正

許小蓮

(中共江西省委黨校 法學(xué)教研部，江西 南昌 330003)

我國行政復(fù)議法律制度實施十多年來，監(jiān)督和救濟功能初步得以彰顯。但近些年來，其公正性倍受質(zhì)疑。主要原因是由于行政復(fù)議組織獨立性不強。應(yīng)該完善行政復(fù)議法律制度，建立一個更具獨立性的行政復(fù)議組織，以提升我國行政復(fù)議公正性，發(fā)揮行政復(fù)議法律制度在化解行政爭議、創(chuàng)建和諧社會中的應(yīng)有功能。

行政復(fù)議;獨立性;公正性

我國行政復(fù)議法律制度建立于20世紀(jì)90年代初，以國務(wù)院的行政復(fù)議條例的制定實施為標(biāo)志，行政復(fù)議制度的監(jiān)督和救濟功能已經(jīng)初步得以彰顯。可是近些年來，行政復(fù)議案件卻日益萎縮，與法院行政訴訟案件、信訪案件“爆炸性”增長之間形成強烈反差。人們不禁要問為什么?直接回答是:行政復(fù)議公正性受當(dāng)事人質(zhì)疑，主要原因是行政復(fù)議機關(guān)在組織和職能運行上的不獨立。不論學(xué)界、社會及行政復(fù)議法律關(guān)系主體都普遍認(rèn)同這個結(jié)論。為此，建設(shè)獨立的行政復(fù)議組織是提升行政復(fù)議公正性的主要途徑。提高行政復(fù)議組織的獨立性符合行政正義的價值理念，是各國行政制度改革的基本趨勢。

一、我國行政復(fù)議獨立性檢討

行政復(fù)議是行政機關(guān)居中裁判行政爭議的準(zhǔn)司法行為。行政機關(guān)審理復(fù)議案件時是裁判者的身份，應(yīng)該以中立、審慎的態(tài)度去調(diào)查核實行政爭議行為的事實，嚴(yán)格適用程序、法律依據(jù)等，以表明裁決結(jié)果的公正性。公正性既是法律的核心價值追求，也是行政復(fù)議組織依法進(jìn)行行政復(fù)議活動必須達(dá)到的基本要求?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)第4條規(guī)定:“行政復(fù)議機關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施?！笨蓪嵺`表明，我國行政復(fù)議存在著獨立性欠缺現(xiàn)象。

首先行政復(fù)議不獨立表現(xiàn)在行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置上。現(xiàn)行的行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置源自于我國現(xiàn)行法律制度的規(guī)定。早在1990年的《行政復(fù)議條例》中就規(guī)定:“復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要，確立本機關(guān)的復(fù)議機構(gòu)或者專職復(fù)議人員。”“縣級以上地方各級人民政府的復(fù)議機構(gòu)，應(yīng)設(shè)立在法制工作機構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機構(gòu)合署辦公?！边@種規(guī)定以行政法規(guī)的形式確立了行政復(fù)議機構(gòu)相對獨立的法律地位。依據(jù)此規(guī)定可以在法制工作機構(gòu)中設(shè)立相對獨立的專門從事行政復(fù)議工作的機構(gòu)?？墒牵@種行政復(fù)議機構(gòu)獨立性的傾向，并沒有在法治實踐中得到實現(xiàn)。到了1999年頒布的《行政復(fù)議法》，關(guān)于行政復(fù)議組織是這樣規(guī)定的:“依法受理行政復(fù)議申請的行政機關(guān)是行政復(fù)議機關(guān);行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項?！?第3條)這一規(guī)定總體上吸收了行政復(fù)議制度實踐的經(jīng)驗，卻取消了關(guān)于行政復(fù)議機構(gòu)的專門規(guī)定的獨立設(shè)置傾向，將行政復(fù)議職能由政府法制部門一并承擔(dān)?，F(xiàn)實中，“負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)”是各級人民政府和人民政府的職能部門根據(jù)自己的實際情況設(shè)立的機構(gòu)之一，各自隸屬于各級人民政府或隸屬于不同的政府行政職能部門，有的稱法制局，有的稱法制辦。它屬于行政機關(guān)內(nèi)部的行政法制機構(gòu)，沒有行政主體的法律地位，本身的地位和位階不高，除職能外與其他機構(gòu)沒有什么不同，很難置身事外實施監(jiān)督和救濟，缺乏應(yīng)有的獨立性。同時根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條的規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，以行政復(fù)議機關(guān)的名義依法作出行政復(fù)議決定。根據(jù)這一規(guī)定，行政復(fù)議機構(gòu)也依法不具有獨立的意思表示權(quán)。

其次，行政復(fù)議機構(gòu)中具體從事行政復(fù)議的工作人員，由于制度的原因也不能完全獨立地開展行政復(fù)議工作。行政復(fù)議工作人員的任用，《行政復(fù)議法》中沒有規(guī)定，國務(wù)院的《行政復(fù)議法實施條例》第2條規(guī)定:“各級行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)并支持本機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)依法辦理行政復(fù)議事項，并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)。”第4條規(guī)定:“專職行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)具備與履行行政復(fù)議職責(zé)相適應(yīng)的品行、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，并取得相應(yīng)資格。具體辦法由國務(wù)院法制機構(gòu)會同國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定。”行政復(fù)議人員完全由行政復(fù)議機關(guān)在現(xiàn)有公務(wù)員隊伍中來確定人選。從實踐情況看來，行政復(fù)議人員專業(yè)化程度還不高，專職行政復(fù)議人員法律專業(yè)知識水平都較淺，大多是從其他的崗位上調(diào)劑過來的不具有法律專業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)歷的公務(wù)員，只有邊辦行政復(fù)議案件，邊補充法律知識。關(guān)于專職行政復(fù)議人員資格如何取得一直沒有任何公開的具體辦法，資格認(rèn)定的規(guī)范化和常態(tài)化還沒有形成，依法行政復(fù)議能否實現(xiàn)，令人擔(dān)憂。專職行政復(fù)議人員及其行政復(fù)議機構(gòu)只能根據(jù)下級服從上級的行政管理原則，完全聽命于其所屬的行政首長，沒有自主決定權(quán)。

最后，行政復(fù)議機構(gòu)所屬的行政復(fù)議機關(guān)又與作出具體行政行為的行政機關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系，難以獨立作裁決。行政復(fù)議機關(guān)數(shù)量眾多。根據(jù)我國行政復(fù)議法的規(guī)定，以復(fù)議機關(guān)與被復(fù)議機關(guān)的隸屬關(guān)系不同，將其分為二類來分別評論。

第一類，上級復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第12條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議。這是復(fù)議法所規(guī)定的普通復(fù)議，也是實踐中占絕大多數(shù)部分的復(fù)議類型。第13條規(guī)定:“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議?！币矊龠@一類。

當(dāng)前，由于上級復(fù)議方式中行政行為的作出者和審查者在形式上相分離而被廣泛應(yīng)用，占據(jù)了全部案件的大多數(shù)。雖然作出具體行政行為的行政機關(guān)和受理行政復(fù)議的行政機關(guān)不是同一個機關(guān)，但仍存在一些有礙公正的弊端。在這種復(fù)議中，因為行使行政復(fù)議權(quán)的各級機關(guān)職能不同，其所受理的復(fù)議案件的范圍及特點也不盡一致，所以復(fù)議職能分別隸屬于各級人民政府和不同的行政部門。行政復(fù)議機關(guān)作為作出原行政行為機關(guān)的上級部門或其所屬的本級人民政府與該機關(guān)在組織上存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，難免會因地方利益、部門利益以及上下級官員人際關(guān)系等復(fù)雜因素的影響，導(dǎo)致行政機關(guān)官官相護(hù)，對違法的具體行政行為，該撤銷的不撤銷;對不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，該變更的不變更。相對人缺乏相信上級復(fù)議機關(guān)能夠秉公處理的理由。實踐中，存在著這樣一種情況:行政機關(guān)的具體行政行為，實質(zhì)上是在貫徹上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的方針政策，申請復(fù)議的行政行為根本就是上級決定，以下級機關(guān)的名義來執(zhí)行的。如此結(jié)果是自己審理自己的案件，與“自己不能當(dāng)自己的法官”的一般公正理念相沖突，不能不讓人質(zhì)疑其復(fù)議決定的公正性。

第二類，原級復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第14條規(guī)定:對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。可見，只有省、部級行政機關(guān)所作的具體行政行為引起糾紛時，做出被申請行政行為的行政機關(guān)本身才是復(fù)議機關(guān)。

雖然實踐反映，我國行政執(zhí)法大多數(shù)在省部級以下行政機關(guān)做出，省部級行政機關(guān)直接做出具體行政行為的情況較少。且省部級行政機關(guān)的行政主體地位及其工作人員的素質(zhì)都比較高，具體行政行為出現(xiàn)違法情形的概率相對也較低。原級復(fù)議又更能體現(xiàn)行政復(fù)議效率原則，行政復(fù)議后還可以提起行政訴訟。但是，行政機關(guān)做出影響行政相對人合法權(quán)益的行政行為，必須遵循程序正當(dāng)?shù)姆稍瓌t，應(yīng)當(dāng)使人們相信，把糾紛訴諸解決會受到公平對待。行政機關(guān)作出原行政行為后，又由本機關(guān)受理對該行為的復(fù)議申請，這不是讓自己糾正自己的過錯嗎?從程序角度而言不能令人信服。自己做自己案件的法官，在形式上存在讓人們質(zhì)疑的硬傷。不能由與對公民的權(quán)利和合法的利益產(chǎn)生不利影響的行政決定有利益牽連的人來裁決該行政決定，必須由沒有偏私的人員，來裁決該行政決定，這樣的決定公正性才更值得信任。況且，省部級行政機關(guān)直接作出具體行政行為的情況雖較少，可它所針對的對象較之一般具體行政行為來往往牽涉更大的利益，行政復(fù)議所得結(jié)論一旦錯誤，帶來的后果必定更加嚴(yán)重。故，對省部級行政機關(guān)所為的具體行政行為復(fù)議，更應(yīng)當(dāng)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，更需要中立的力量來進(jìn)行行政復(fù)議。

總之，行政復(fù)議機構(gòu)所屬的行政復(fù)議機關(guān)與作出具體行政行為的行政機關(guān)都屬于政府機關(guān)，主要是本級人民政府與其部門的關(guān)系，或行政機關(guān)上下級的主管與被主管的關(guān)系。由于行政復(fù)議制度在設(shè)立之初定位為“行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度”，因此，行政復(fù)議制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機關(guān)辦案程序，使行政復(fù)議司法化”。立足于“行政復(fù)議是行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督活動”，行政復(fù)議工作混同于一般的行政公務(wù)，行政復(fù)議活動同樣受行政內(nèi)部各種關(guān)系的影響和干擾成為行政機關(guān)較為普遍的現(xiàn)象，就不足為奇了。為了保證復(fù)議組織依法行使復(fù)議職權(quán)，切實發(fā)揮行政復(fù)議的積極作用，首先就應(yīng)當(dāng)保證行政復(fù)議組織及其行政復(fù)議人員的地位要相對超脫，能夠保證其排除工作過程中的各種外來干擾，享有相對獨立性。要改變目前行政復(fù)議組織不獨立的現(xiàn)狀，需重新設(shè)計適應(yīng)中國國情的行政復(fù)議機構(gòu)。

二、我國行政復(fù)議獨立性建設(shè)的建議

目前，我國理論和實踐界都開始了行政復(fù)議獨立性、公正性的探索。學(xué)界比較統(tǒng)一的建議是建立一個獨立性強的行政復(fù)議組織，有的稱“行政復(fù)議中心”，有的稱“行政復(fù)議委員會”，但是在行政復(fù)議組織的具體設(shè)置模式上存在不同觀點。筆者傾向采用后一種稱呼?！爸行摹边^于強勢，不適合中立性的表達(dá)，咄咄逼人。而“委員會”形式緩和，能夠表達(dá)出平等、醞釀、協(xié)商、充分討論等氣質(zhì)，很適合中間裁決者的特點，北京等城市也正在進(jìn)行“行政復(fù)議委員會”試點。筆者對今后我國行政復(fù)議法律制度和其他相關(guān)法律完善，改革行政復(fù)議組織獨立性，提出以下拙見:

首先，行政復(fù)議委員會應(yīng)該給予正確的法律定位。行政復(fù)議委員會在組織機構(gòu)的表面上仍屬于行政機關(guān)，在組織上與行政機關(guān)聯(lián)系，但實質(zhì)上是專門的行政救濟機構(gòu)，有別于其他一般的行政執(zhí)法職能部門，和行政復(fù)議機關(guān)不具有隸屬關(guān)系，在活動上則保持獨立性，行使的是準(zhǔn)司法權(quán)，實行特別的設(shè)置、程序和運行制度以體現(xiàn)其獨立性特征。為了體現(xiàn)行政復(fù)議的行政機關(guān)自我監(jiān)督和自我約束的特點，改革后的行政復(fù)議委員會在機構(gòu)性質(zhì)上仍然是行政機關(guān)的一個組成部分，以有別于行政訴訟。行政復(fù)議委員會應(yīng)該是一個高效率地化解行政爭議的法律機制，不能用普通的行政機關(guān)的眼光來看待。

其次，運用法律制度從各個方面來保證行政復(fù)議委員會的相對獨立性。行政復(fù)議委員會可以設(shè)置在目前制度中的各個行政復(fù)議機關(guān)中，并相對獨立于行政復(fù)議機關(guān)。這樣既體現(xiàn)我國法律制度的繼承性、相對穩(wěn)定性，又利于將改革研究的成果盡快變?yōu)楝F(xiàn)實。

建議行政復(fù)議法增加行政復(fù)議委員會設(shè)置的內(nèi)容，規(guī)定行政復(fù)議委員會由同級人大常委會主持創(chuàng)立，行政復(fù)議機關(guān)無權(quán)任意創(chuàng)設(shè)或廢止。行政復(fù)議委員會設(shè)主任、委員職務(wù)。每個委員會3至5人單數(shù)，主任、委員具有獨立性，采取聘任制，由三類人組成:行政機關(guān)管理專業(yè)人員、法律專家、行業(yè)代表人士。主任一般只能由政府以外的法律專家和行業(yè)代表擔(dān)任，具體由同級人大常委會事先預(yù)定名單，行政復(fù)議機關(guān)首長從中挑選任命，未得到同級人大常委會同意，行政復(fù)議機關(guān)首長不能解除。同級人大常委會定期對行政復(fù)議人員的依法復(fù)議行為實行考核，以考核結(jié)果作為續(xù)聘或解聘的依據(jù)。

行政復(fù)議委員會獨立辦案，根據(jù)行政復(fù)議案件事實，獨立適用法律，自主作出裁決，程序上無需請示任何首長或者其他行政機關(guān)。不受任何機關(guān)和個人的干預(yù)。同時，實行行政復(fù)議案件處理責(zé)任制制度，對違法實施復(fù)議人員追究相應(yīng)責(zé)任。辦案經(jīng)費獨立核算劃撥，列入財政預(yù)算，不受行政機關(guān)控制，受同級人大常委會監(jiān)督使用。

增設(shè)行政復(fù)議公開程序，提升公信力。行政復(fù)議委員會審理案件適用的程序分簡易程序和復(fù)雜程序，普通行政復(fù)議案件適用簡易程序，也就是類似于目前實施的行政復(fù)議一般程序，體現(xiàn)行政復(fù)議效率特點。復(fù)雜行政復(fù)議案件適用類似于司法的程序，在聽取當(dāng)事人陳述和辯論、審查和運用證據(jù)、適用法律、作出裁決、說明裁決理由等方面，都遵循與法院相同或基本相同的規(guī)則，實行公開審理，并采取和法院一樣的對抗式程序，保障各方當(dāng)事人尤其是相對人的充分參與權(quán)。最后，完善與行政復(fù)議法相關(guān)的可能影響行政復(fù)議獨立性的法律制度。行政復(fù)議獨立性建設(shè)是項復(fù)雜工程，不僅僅是復(fù)議法律一個制度的問題，其他相關(guān)法律制度也會對它產(chǎn)生影響，與之最密切的莫過于行政訴訟法律制度，完善行政復(fù)議法律制度的同時對行政訴訟法律需作配套修改完善。比如關(guān)于行政訴訟的被告制度中，《行政訴訟法》第25條第2款“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告;復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告?！边@種不分青紅皂白，不論是依法還是違法，只要是復(fù)議維持，復(fù)議機關(guān)就沒有任何法律責(zé)任。試想哪個行政機關(guān)愿意當(dāng)被告呢?其結(jié)果是復(fù)議機關(guān)不愿去作獨立的判斷，維持裁決了案。像這樣的規(guī)定要作修改，以是否依法公正裁決為標(biāo)準(zhǔn)，無論作出哪一種裁決，違反標(biāo)準(zhǔn)的都必須承擔(dān)法律責(zé)任，這樣才可更大限度地避免出現(xiàn)意志表示不獨立的現(xiàn)象。

責(zé)任編輯王 飛

D912．1

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1008－6463(2014)03－0035－04

2014－04－20

許小蓮(1963－)，女，江西南豐人，中共江西省委黨校法學(xué)教研部副教授，主要從事法學(xué)研究。