省級(jí)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督：遼寧樣本

張謙煜 姚明華

（遼寧省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，沈陽(yáng) 110842）

省級(jí)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督：遼寧樣本

張謙煜 姚明華

（遼寧省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，沈陽(yáng) 110842）

黨的十八大報(bào)告指出，要加強(qiáng)對(duì)“政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，這是黨和國(guó)家對(duì)財(cái)政資金管理的新要求，也是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。近年來(lái)，遼寧省全口徑預(yù)算體系逐步形成，人大針對(duì)全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督開(kāi)展了諸多有益的實(shí)踐探索，本文對(duì)此進(jìn)行了總結(jié)回顧，并提出了對(duì)全口徑預(yù)算體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)與思考，以及進(jìn)一步加強(qiáng)人大審查監(jiān)督工作的對(duì)策建議。

全口徑預(yù)算 人大監(jiān)督 預(yù)算決算審查

當(dāng)前，隨著我國(guó)財(cái)政收支規(guī)模的快速擴(kuò)大，政府預(yù)算體系的建設(shè)以及財(cái)政資金的安排使用情況，越來(lái)越成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。黨的十八大報(bào)告指出，要加強(qiáng)對(duì)“政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，這是黨和國(guó)家對(duì)財(cái)政資金管理的新要求，對(duì)財(cái)政工作來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)革命，它將推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變理財(cái)思路，增強(qiáng)依法行政觀念，向人大及其常委會(huì)提交更加科學(xué)完整的預(yù)算，并將有限的財(cái)政資金管好、用好。遼寧省人大財(cái)經(jīng)委和常委會(huì)預(yù)算工委在工作中明確提出要突出對(duì)橫向到邊、縱向到底的“全口徑”預(yù)算決算的審查監(jiān)督，推動(dòng)財(cái)政部門(mén)逐步建立公開(kāi)透明、完整規(guī)范的預(yù)算制度，要讓財(cái)政資金花得規(guī)范、花得透明、花到實(shí)處、花出效益來(lái)。

一、遼寧省全口徑預(yù)算體系建設(shè)的基本情況

近些年來(lái)，遼寧省不斷加強(qiáng)政府預(yù)算體系建設(shè)，深入推進(jìn)預(yù)算管理改革，特別是黨的十八大以來(lái)，圍繞建立全口徑預(yù)算體系目標(biāo)，從橫向完整性和縱向細(xì)化性?xún)蓚€(gè)方面不斷提高預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化。全省和省本級(jí)預(yù)算草案逐年完善，公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算編制不斷細(xì)化，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算編制范圍不斷擴(kuò)大，并編制了政府性債務(wù)預(yù)算，全口徑預(yù)算體系框架已基本形成。2014年，遼寧省政府提交人大審批的全省和省本級(jí)預(yù)算包括公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算也作為附件提交人代會(huì)審議。

1.公共財(cái)政預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化。2005年，財(cái)政部下發(fā)了《地方政府向本級(jí)人大報(bào)告財(cái)政預(yù)、決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，遼寧省政府就按要求開(kāi)始向省人代會(huì)報(bào)告一般預(yù)算收支（即公共財(cái)政預(yù)算收支）上年預(yù)算執(zhí)行情況和當(dāng)年預(yù)算草案。省級(jí)公共財(cái)政預(yù)算草案細(xì)化到款級(jí)科目，預(yù)算草案的文字說(shuō)明也逐年詳實(shí)。2014年，省政府提交省人代會(huì)審批的公共財(cái)政預(yù)算包括全省和省本級(jí)2013年預(yù)算執(zhí)行情況、2014年預(yù)算安排情況等24張表格，并將收入預(yù)算中的“專(zhuān)項(xiàng)收入”、支出預(yù)算中的“教育”、“社會(huì)保障和就業(yè)”、“醫(yī)療衛(wèi)生”類(lèi)級(jí)科目細(xì)化至款級(jí)。全省14個(gè)市以及100個(gè)縣區(qū)也全部編制了較為完善的公共財(cái)政預(yù)算并上報(bào)同級(jí)人代會(huì)審批。

2.政府性基金預(yù)算編制范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。2005年開(kāi)始，遼寧省政府每年按要求向省人代會(huì)提交政府性基金預(yù)算。2014年，上報(bào)省人代會(huì)審批的預(yù)算包括4張表格，除了繼續(xù)列明中央補(bǔ)助收入、下級(jí)上解收入、上年結(jié)余、補(bǔ)助下級(jí)支出、調(diào)出資金、年終結(jié)余等事項(xiàng)以體現(xiàn)基金收支全貌外，在省本級(jí)支出表格中又增加了“文化體育與傳媒支出”、“社會(huì)保障和就業(yè)支出”、“資源勘探電力信息等支出”等內(nèi)容以便更加全面清晰地說(shuō)明省本級(jí)基金支出及增減變化情況。全省14市以及除12個(gè)無(wú)政府性基金收入的縣區(qū)外的88個(gè)縣區(qū)全部編制了政府性基金預(yù)算。除朝陽(yáng)市報(bào)同級(jí)人大財(cái)經(jīng)委備案外，其他13市本級(jí)政府性基金預(yù)算均報(bào)同級(jí)人代會(huì)審批。

3.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制工作逐步鋪開(kāi)。2012年開(kāi)始，遼寧省政府開(kāi)始向省人代會(huì)報(bào)告國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。2014年的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算包括省本級(jí)2013年預(yù)算執(zhí)行情況和2014年預(yù)算安排情況等4張表格。沈陽(yáng)、大連、朝陽(yáng)三市單獨(dú)編制了國(guó)資預(yù)算并上報(bào)同級(jí)人代會(huì)審批，其他地區(qū)因收入來(lái)源有限、國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等一次性因素較多等原因暫未編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

4.社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制的準(zhǔn)確性進(jìn)一步提高。2013年，遼寧省財(cái)政廳首次將全省和省本級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算報(bào)省人大財(cái)經(jīng)委備案，實(shí)現(xiàn)“四本預(yù)算”全部上報(bào)省人大，接受人大監(jiān)督的目標(biāo)。2014年，遼寧省政府將全省和省本級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算草案作為附件提交省人代會(huì)審議。14市、除5個(gè)社?；鹑繛槭屑?jí)統(tǒng)籌的縣區(qū)外的95個(gè)縣區(qū)全部編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。其中，大連、鞍山、營(yíng)口3市已報(bào)同級(jí)人代會(huì)審批，其他11市報(bào)同級(jí)人大財(cái)經(jīng)委備案。

二、遼寧省人大加強(qiáng)對(duì)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督工作情況

近年來(lái)，遼寧省人大財(cái)經(jīng)委和常委會(huì)預(yù)算工委把全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作作為重點(diǎn)，在拓寬審查監(jiān)督內(nèi)容、創(chuàng)新審查監(jiān)督方式、增強(qiáng)審查監(jiān)督實(shí)效等方面進(jìn)行了積極有益的探索和創(chuàng)新，推動(dòng)政府健全“四本預(yù)算”為主體的全口徑預(yù)算體系框架。同時(shí)注重財(cái)政預(yù)算的全過(guò)程監(jiān)督，督促加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，預(yù)算支出進(jìn)度的均衡性不斷增強(qiáng)，尤其是部門(mén)預(yù)算和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出更趨均衡。

1.堅(jiān)持宏觀指導(dǎo)和實(shí)質(zhì)監(jiān)督相結(jié)合，努力推動(dòng)預(yù)算編制的完整性和規(guī)范性。2013年9月中旬，遼寧省人大財(cái)經(jīng)委領(lǐng)導(dǎo)在財(cái)政廳召開(kāi)的省直部門(mén)預(yù)算編制動(dòng)員會(huì)上，根據(jù)深化預(yù)算審查監(jiān)督工作確定重點(diǎn)，對(duì)2014年的部門(mén)預(yù)算編制和全口徑預(yù)算編制都做了具體要求。一是編制規(guī)范、細(xì)化的政府性基金預(yù)算。各項(xiàng)支出要細(xì)化到具體項(xiàng)目和使用單位，向省人大財(cái)經(jīng)委提交的基金預(yù)算報(bào)表要說(shuō)明基金項(xiàng)目的征收依據(jù)、基本情況、收支預(yù)測(cè)依據(jù)和預(yù)期目標(biāo)。二是編制完整的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。要求財(cái)政廳摸清應(yīng)編報(bào)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算企業(yè)的底數(shù)，了解這些企業(yè)的基本情況、經(jīng)營(yíng)范圍、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率和經(jīng)營(yíng)收益情況及經(jīng)過(guò)審核的財(cái)務(wù)報(bào)表等相關(guān)資料。財(cái)政廳除了參照財(cái)政部的做法提供更詳細(xì)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算報(bào)表外，還要附上省人大代表可以看明白的附注說(shuō)明，一并報(bào)送省人大常委會(huì)進(jìn)行初審。三是穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制。財(cái)政廳、人社廳、地稅局、衛(wèi)生廳等部門(mén)要向省人大常委會(huì)提供社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息表、數(shù)據(jù)口徑和收支項(xiàng)目計(jì)算公式、法規(guī)依據(jù)、編制說(shuō)明以及分市的基金預(yù)算明細(xì)表，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

2.堅(jiān)持部門(mén)預(yù)算審查和全口徑預(yù)算決算監(jiān)督相結(jié)合，跟蹤了解“四本預(yù)算”編制情況。遼寧省人大財(cái)經(jīng)委和常委會(huì)預(yù)算工委在聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)資金匯報(bào)，以及開(kāi)展2014年省本級(jí)部門(mén)預(yù)算審查時(shí)，都非常注意了解“四本預(yù)算”編制進(jìn)展情況。要求財(cái)政廳非稅處匯報(bào)省本級(jí)2014年基金預(yù)算編制情況，企業(yè)處匯報(bào)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制情況，社保處匯報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制情況。匯報(bào)內(nèi)容既包括了收支預(yù)算規(guī)模，也包括了預(yù)算的編制范圍、編制程序、編制依據(jù)等內(nèi)容，并要求匯報(bào)材料可結(jié)合預(yù)算編制中遇到的實(shí)際情況，概述上述預(yù)算在編制中存在的問(wèn)題，如預(yù)算編制的完整性、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性等方面的不足，以便提出加強(qiáng)預(yù)算完整性、準(zhǔn)確性、嚴(yán)肅性的相關(guān)建議或措施。

3.堅(jiān)持形式與內(nèi)容并重，積極完善全口徑預(yù)算決算監(jiān)督方式。一是在監(jiān)督內(nèi)容上與財(cái)政部門(mén)年度工作重點(diǎn)相結(jié)合。近兩年遼寧省人大財(cái)經(jīng)委和常委會(huì)預(yù)算工委重點(diǎn)關(guān)注了與財(cái)政共管并由部門(mén)主導(dǎo)分配的項(xiàng)目資金、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金等專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況。2013年，財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委將50個(gè)部門(mén)的共管資金有關(guān)情況進(jìn)行整理，并專(zhuān)題聽(tīng)取了財(cái)政廳及相關(guān)政府部門(mén)關(guān)于共管資金落實(shí)情況的匯報(bào)。在人大的推動(dòng)下，當(dāng)年10月，遼寧省財(cái)政廳就已下達(dá)部門(mén)主導(dǎo)分配資金182.5億元，占部門(mén)主導(dǎo)分配資金總額的84.1%，下?lián)苓M(jìn)度同比提高了40%。財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委在審查部門(mén)決算時(shí)提出“盤(pán)活存量資金，全面清理省直部門(mén)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金”的要求，省財(cái)政部門(mén)積極落實(shí)清理工作，消化和清收的結(jié)余資金共計(jì)53.6億元，占年初結(jié)余資金規(guī)模的82.5%。二是將對(duì)預(yù)算執(zhí)行的“在線監(jiān)督”與全口徑預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)工作相結(jié)合。2013年在財(cái)政廳的大力支持下，財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委借鑒外省的成功經(jīng)驗(yàn)，建成了省人大常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中心，并完善了各項(xiàng)工作制度及操作規(guī)程。該中心與財(cái)政廳國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，通過(guò)對(duì)實(shí)時(shí)在線數(shù)據(jù)的分析，監(jiān)督省直單位存在的不規(guī)范支出問(wèn)題，增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的透明度和人大監(jiān)督的實(shí)效性。經(jīng)過(guò)將部門(mén)預(yù)算批復(fù)與基金預(yù)算等實(shí)際執(zhí)行情況監(jiān)督相結(jié)合，取得了較好成效，增強(qiáng)了全口徑預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的時(shí)效性和威懾力。三是開(kāi)展了開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制和預(yù)算審查監(jiān)督情況的調(diào)研和考察。除了積極探索全口徑預(yù)算決算系統(tǒng)化監(jiān)督工作機(jī)制外，財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委還不斷拓寬監(jiān)督領(lǐng)域。2013年4月，圍繞加強(qiáng)地方人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算的審查監(jiān)督工作，對(duì)沈陽(yáng)、大連、錦州、營(yíng)口等市的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。2014年4月，又赴河南、山西、四川等省考察開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制建立情況。調(diào)研報(bào)告提出了進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制、完善開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的制度體系建設(shè)、強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督的具體意見(jiàn)建議。7月，省人大常委會(huì)審議通過(guò)了財(cái)經(jīng)委起草的《遼寧省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)省以上開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算決算審批監(jiān)督工作的決定》，這是全國(guó)范圍內(nèi)第一個(gè)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督體制進(jìn)行規(guī)范的省級(jí)法規(guī)，《決定》將開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算決算納入所在行政區(qū)的市縣人大監(jiān)督范疇，從法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督三個(gè)方面逐步規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算決算工作。突破了預(yù)算監(jiān)督工作的一個(gè)“盲區(qū)”。

三、推進(jìn)全口徑預(yù)算工作中存在的問(wèn)題

從遼寧省開(kāi)展全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督工作實(shí)踐來(lái)看，盡管取得了一些成效，但還存在一些客觀的困難和問(wèn)題，需要逐步加以解決。主要表現(xiàn)在：

1.政府提交人大審批的預(yù)決算草案的完整性有待完善。如省內(nèi)各市尚在試編社?；痤A(yù)算，一些地方社?；痤A(yù)算收支采用的還是地稅征繳數(shù)口徑，未考慮其他收支因素等；省內(nèi)大部分地區(qū)尚未單獨(dú)編報(bào)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，尤其是市縣國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試編工作推進(jìn)較慢，擴(kuò)面不夠；部分地方在編制公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算時(shí)，對(duì)上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)不足，造成年初預(yù)算規(guī)模偏小，年底預(yù)算追加過(guò)多。

2.政府提交人大審批的預(yù)決算草案細(xì)化程度有待提高。目前遼寧省除省本級(jí)以外，絕大部分市縣公共財(cái)政預(yù)算的支出預(yù)算草案編制到類(lèi)級(jí)科目，對(duì)預(yù)算的解釋說(shuō)明較為簡(jiǎn)單，政府性基金預(yù)算編制也同樣存在細(xì)化程度不夠的問(wèn)題。

3.人大預(yù)決算審查監(jiān)督的工作機(jī)制尚不健全。目前，遼寧省預(yù)算審查監(jiān)督工作中作為基礎(chǔ)的預(yù)算編制依據(jù)、預(yù)算執(zhí)行分析、績(jī)效考核評(píng)價(jià)等全流程信息還不夠充分，對(duì)政府提交人大的預(yù)算決算文件還沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。這些推進(jìn)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的工作機(jī)制尚未健全，有待進(jìn)一步完善。

4.預(yù)算審查監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)有待加強(qiáng)。遼寧省委和省人大十分重視預(yù)算審查監(jiān)督工作，在2000年就成立常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督工作委員會(huì)，與財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)合署辦公，下設(shè)財(cái)稅監(jiān)督處。2014年又將常委會(huì)預(yù)算工委坐實(shí)，明確為正廳級(jí)機(jī)構(gòu)，增設(shè)了一個(gè)預(yù)算監(jiān)督處。但審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題，仍是制約全口徑預(yù)算審查監(jiān)督工作全面推進(jìn)的最大瓶頸。由于沒(méi)有增加相應(yīng)的人員編制，與日益高漲的預(yù)算審查監(jiān)督工作要求相比，工作力量仍顯薄弱。在全省14個(gè)市中，盡管有將近三分之二的市設(shè)立了常委會(huì)預(yù)算工委，但一般只有1-2名工作人員，基層人大預(yù)算審查監(jiān)督工作更加困難。

5.相關(guān)的法律制度建設(shè)較為滯后。目前遼寧省全口徑預(yù)算體系還在完善中，規(guī)范性、完整性和科學(xué)性有待提高，與全口徑預(yù)算體系的法律規(guī)定缺失的問(wèn)題更加凸顯。《預(yù)算法》和《遼寧省預(yù)算審批監(jiān)督條例》制定較早，均沒(méi)有涉及全口徑預(yù)算體系的相關(guān)內(nèi)容，而且有些已不合時(shí)宜亟需及時(shí)修訂完善。2007年制定的《監(jiān)督法實(shí)施辦法》，盡管完善了預(yù)算審查的程序、步驟和內(nèi)容，但對(duì)全口徑預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容也沒(méi)有涉及。

四、對(duì)全口徑預(yù)算體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)和思考

1.全口徑預(yù)算決算的范圍、內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)。政府收支預(yù)算是政府活動(dòng)的財(cái)務(wù)體現(xiàn)，它為各項(xiàng)政策的實(shí)施提供資金支持，全部政府收支都應(yīng)在預(yù)算中得到反映并接受相應(yīng)監(jiān)督。目前，《預(yù)算法》正在修訂過(guò)程中，全口徑預(yù)算體系的概念尚未準(zhǔn)確定義。從調(diào)研情況看，普遍認(rèn)為全口徑預(yù)算體系應(yīng)涵蓋所有的政府性收支，要逐步建立起由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和政府性債務(wù)計(jì)劃組成的有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系，以全面反映政府的收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。

2.各類(lèi)預(yù)算之間的關(guān)系以及功能定位。根據(jù)政府收支項(xiàng)目的特征實(shí)施分類(lèi)預(yù)算管理，對(duì)各種復(fù)雜而多樣的政府收支行為進(jìn)行有效的預(yù)算控制，是全口徑預(yù)算管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。各類(lèi)預(yù)算收入總體上相對(duì)獨(dú)立、各成體系，但又彼此銜接、互有交叉。必須進(jìn)一步厘清“四本預(yù)算”的收支范圍和相互關(guān)系。將應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排使用的財(cái)政資金統(tǒng)一納入公共財(cái)政預(yù)算。將具有專(zhuān)款專(zhuān)用性質(zhì)的財(cái)政資金納入政府性基金預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算涵蓋所有國(guó)有資本，覆蓋所有的國(guó)有企業(yè)。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算主要用于五大保險(xiǎn)基金的收支管理。

3.進(jìn)一步統(tǒng)一政府性債務(wù)管理。政府應(yīng)獨(dú)立編制地方債務(wù)預(yù)算，逐步把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。債務(wù)收入與稅收等財(cái)政收入不一樣，不屬經(jīng)常性收入，不宜納入政府公共預(yù)算管理。而且債務(wù)資金一般用于一次性、專(zhuān)項(xiàng)性、建設(shè)性、資本性的項(xiàng)目，不用于經(jīng)常性的公共預(yù)算開(kāi)支。若債務(wù)資金納入政府公共預(yù)算，也要按規(guī)定比例用于法定支出的增長(zhǎng)，不符合債務(wù)資金的收支特性，將會(huì)影響債務(wù)資金的使用效率。

五、加強(qiáng)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督工作的建議

1.加強(qiáng)審查監(jiān)督的法制建設(shè)，加快完善相關(guān)法律制度。預(yù)算必須依法編制、依法實(shí)施、依法監(jiān)督，應(yīng)盡快修訂《預(yù)算法》，不斷的推動(dòng)政府預(yù)算逐步實(shí)現(xiàn)科學(xué)、完整、公開(kāi)、透明、精細(xì)、規(guī)范。在預(yù)算法修訂過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)一些深層次問(wèn)題研究，如中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃定，如何增強(qiáng)地方財(cái)力保障；政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，明晰政府支出邊界；財(cái)政部門(mén)與政府其他部門(mén)的關(guān)系，解決“二次”分配問(wèn)題；人大與政府預(yù)算權(quán)界定，明確預(yù)算調(diào)整權(quán)限；建立完善人大預(yù)算審批機(jī)制，確立預(yù)算修正、單項(xiàng)表決等制度。

2.健全政府預(yù)算體系，提升各類(lèi)預(yù)算的完整性及統(tǒng)籌性。加快推進(jìn)政府全口徑預(yù)算體系建設(shè)，進(jìn)一步深化和完善公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社保基金預(yù)算等“四本預(yù)算”和政府性債務(wù)計(jì)劃的編制和執(zhí)行工作，進(jìn)一步明確各類(lèi)預(yù)算的功能定位，從橫向完整性和縱向細(xì)化性?xún)蓚€(gè)方面完善全口徑預(yù)算體系，全面反映政府收支活動(dòng)。

3.獨(dú)立編制政府性債務(wù)計(jì)劃，有效防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。把地方政府性債務(wù)收支從現(xiàn)行的政府公共預(yù)算中分離出來(lái)，獨(dú)立的編制地方政府性債務(wù)預(yù)算，更有利于控制和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)清晰列明政府債務(wù)資金的舉借、使用和償還等情況，能使政府和公眾及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握預(yù)算單位債務(wù)資金的使用情況，從而更加有利于政府債務(wù)的規(guī)范化管理。

4.改進(jìn)完善人大審查監(jiān)督工作機(jī)制，建立健全完整的全口徑預(yù)算體系上會(huì)審查制度。為提高預(yù)算編制的規(guī)范性、完整性和科學(xué)性，建議進(jìn)一步明確統(tǒng)一政府各類(lèi)預(yù)算草案的編制規(guī)范、上會(huì)的程序和格式文本等等，不斷地改進(jìn)和完善人大預(yù)決算審查監(jiān)督工作機(jī)制。為增強(qiáng)人大代表審查監(jiān)督效果，建議將財(cái)政預(yù)算草案上會(huì)書(shū)面報(bào)告恢復(fù)為上會(huì)口頭報(bào)告。同時(shí)進(jìn)一步明確中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入等編入地方公共財(cái)政預(yù)算草案，提高公共財(cái)政預(yù)算完整性；進(jìn)一步細(xì)化公共財(cái)政預(yù)算的科目編制和相關(guān)說(shuō)明解釋?zhuān)骷?xì)反映政府性基金收支的具體情況；積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，完善和推廣預(yù)算讀本，便于人大代表監(jiān)督審查。

5.注重預(yù)算審查監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，全面推進(jìn)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作。進(jìn)一步加強(qiáng)人大預(yù)算工作委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化組織力量，提升整體素質(zhì)。進(jìn)一步加大全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督專(zhuān)業(yè)知識(shí)的宣傳培訓(xùn)力度，提高人大代表的審查監(jiān)督能力，提高全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督履職能力。通過(guò)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)好十八大精神，切實(shí)增強(qiáng)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的實(shí)效，不斷推進(jìn)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督工作。

【責(zé)任編輯 陸成林】

F812.3

A

1672-9544（2014）08-0013-04

2014-06-12

張謙煜，遼寧省人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)委員、常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督工作委員會(huì)副主任，研究方向?yàn)轭A(yù)算決算監(jiān)督；姚明華，遼寧省人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)財(cái)稅監(jiān)督處處長(zhǎng)，研究方向?yàn)樨?cái)稅體制改革與監(jiān)督。