全口徑預(yù)算管理：理論探討與實踐評估

趙早早

（中國社會科學(xué)院，北京 100836）

全口徑預(yù)算管理：理論探討與實踐評估

趙早早

（中國社會科學(xué)院，北京 100836）

黨的十六屆三中全會第一次明確提出全口徑預(yù)算管理的概念。從2003年開始，以全口徑預(yù)算管理改革為總目標(biāo)的中國政府預(yù)算管理改革進入全面推進期。時至今日，此項改革已經(jīng)歷時十多年。至今尚未有文獻對此項改革展開針對性的評估。本研究將主要關(guān)注以下問題：改革取得了哪些主要成績？改革還存在哪些問題？實踐對于全口徑預(yù)算管理理論的發(fā)展產(chǎn)生哪些影響？本研究認為，全口徑預(yù)算管理的理論內(nèi)涵正隨著政府預(yù)算改革的進程而有所拓展，當(dāng)前在十八屆三中全會提出的構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的政策總目標(biāo)下，全口徑預(yù)算管理制度也必須具備現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特點并遵循基本原則，而不能繼續(xù)作為一個不斷容納零星改革經(jīng)驗的“收納筐”，這樣才能對實踐起到更有效的指導(dǎo)作用。

全口徑預(yù)算管理 現(xiàn)代公共預(yù)算 政府預(yù)算改革

黨的十六屆三中全會第一次明確提出全口徑預(yù)算管理的概念。從2003年開始，以“實行全口徑預(yù)算管理”為總目標(biāo)的中國政府預(yù)算管理改革進入全面推進期。“實行全口徑預(yù)算管理”已經(jīng)成為政府預(yù)算管理改革方向的一面旗幟。黨的十八大又將“全口徑預(yù)算”寫入報告，并明確提出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。時至今日，此項改革已經(jīng)歷時十多年。改革的進展情況如何？還存在哪些問題？如何評價全口徑預(yù)算管理改革？今后此項改革將如何繼續(xù)推進？本研究將主要針對以上問題展開研究。

一、全口徑預(yù)算管理改革研究綜述

2003年黨的十六屆三中全會提出“實行全口徑預(yù)算管理”的政策目標(biāo)，當(dāng)時的主要作用是為了將1999年以來推行的一系列強化政府收支統(tǒng)一管理的改革實踐進行歸納與綜合，以便提出更加清晰的改革方向與目標(biāo)。眾所周知，20世紀(jì)末21世紀(jì)初開始的政府預(yù)算改革，主要包括部門預(yù)算改革、國庫集中支付制度改革、收支兩條線管理改革、政府集中采購制度改革等。此后，中國政府預(yù)算管理的重點和改革的重心，開始發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)向，從單方面重視收入問題轉(zhuǎn)向同時重視收支兩條線，并且逐步向支出管理側(cè)重①黨的十五大報告指出“集中財力，振興國家財政，……，逐步提高財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重”；十六屆三中全會指出“健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責(zé)任，……，深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革”；十八大指出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”；十八屆三中全會指出“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。。

1.全口徑預(yù)算與全口徑預(yù)算管理的理論探討?？v觀全口徑預(yù)算管理改革領(lǐng)域的既有研究，尚未有專門文章來嘗試評估此項改革或者嘗試構(gòu)建評估改革的框架。但是，有關(guān)全口徑預(yù)算管理制度建設(shè)與改革方向的相關(guān)研究，對本研究具有較大的啟發(fā)性。

高培勇等在2009年發(fā)布的《中國財政政策報告2008/2009》中，通過歷史研究和比較研究的方法，系統(tǒng)梳理了全口徑預(yù)算管理的概念、內(nèi)涵、演進與未來發(fā)展趨勢。該報告明確指出，“全口徑預(yù)算管理”的概念具有鮮明的中國特色，主要目標(biāo)是為了實現(xiàn)將所有政府收支納入預(yù)算管理，尤其是預(yù)算外資金、制度外資金等長期游離于政府預(yù)算管理體制之外的公共資金。更重要的是，全口徑預(yù)算管理概念實際上具有兩個層面的含義：一是行政層面的全口徑，即財政部門能夠總攬政府收支，統(tǒng)一編制預(yù)算，實現(xiàn)對政府所有收支的統(tǒng)一管理與監(jiān)督；二是立法層面的全口徑，即各級人民代表大會能夠?qū)崿F(xiàn)對政府所有收支的真正審查、審批與監(jiān)督。總之，全口徑預(yù)算管理實際上遵循了傳統(tǒng)預(yù)算管理的綜合性原則，主要為了解決中國政府長期存在大量預(yù)算外收支及制度外收支的問題，為預(yù)算透明和可問責(zé)奠定了基礎(chǔ)。

王雍君在其關(guān)于全口徑預(yù)算管理與改革的多篇文章中明確指出，全口徑預(yù)算應(yīng)該是預(yù)算全面性原則的另一種表述。這個原則受到各國國情、價值觀及其他原因的影響，其主要內(nèi)涵又可以做出不同的界定與解讀。他認為全口徑預(yù)算應(yīng)該包含六個基本維度：一是在明確政府—市場界限基礎(chǔ)上，確定哪些收支屬于應(yīng)該納入預(yù)算管理的范圍，將該范圍內(nèi)的收支全面納入預(yù)算管理；二是信息披露的類別與程度，按照國際慣例除了財務(wù)信息外，還應(yīng)該包含政府職能、政策與財政目標(biāo)、資產(chǎn)、負債等信息；三是預(yù)算報告的形式及報告內(nèi)容的全面性；四是計量口徑和時間范圍的全面性，應(yīng)該盡量涵蓋當(dāng)前年度之前和之后兩年的數(shù)據(jù)；五是預(yù)算程序的完整性，包含預(yù)算準(zhǔn)備、審查與批準(zhǔn)、執(zhí)行與控制、評估與審計；六是預(yù)算流程的完整性，并且重點在支出。

盡管，以上兩項最具代表性的研究分別在不同時期從不同視角闡述了全口徑預(yù)算及其管理的內(nèi)涵。但是，兩類研究有著共同的認識：一是全口徑預(yù)算與全口徑預(yù)算管理具有典型的中國特色，是中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，不能完全與市場經(jīng)濟國家的預(yù)算體制直接比較，必須看到有所同有所不同；二是中國在改革開放25年之后提出的政府預(yù)算改革目標(biāo)，的確是一個內(nèi)涵豐富，但是卻不甚明確的概念，體現(xiàn)的不是系統(tǒng)性改革的開始，而是局部性改革的不斷推進；三是全口徑預(yù)算及其管理的核心，更貼近于全面性（Comprehensiveness）原則，該原則是植根于市場經(jīng)濟國家而產(chǎn)生的公共預(yù)算的基本原則之一，即希望將所有公共財政資金都納入預(yù)算管理的范圍，尤其是21世紀(jì)初之前長期游離于預(yù)算管理之外的預(yù)算外收支和制度外收支等。

2.有關(guān)全口徑預(yù)算管理及其改革的評估研究。如前所述，至今尚未有文獻專門針對全口徑預(yù)算管理做整體的評估。僅有高培勇等所構(gòu)建的公共財政建設(shè)指標(biāo)體系中，專門將全口徑預(yù)算的實現(xiàn)程度作為一個評估維度——收支集中度，以此評估公共財政建設(shè)的績效情況。該指標(biāo)又分為兩個二級指標(biāo)——政府資金收支集中度和政府資金管理集中度。不過，該評估指標(biāo)的測算指標(biāo)仍然主要集中于收入層面，不涉及或極少涉及制度層面與管理層面等。

馬駿關(guān)于中國預(yù)算改革的轉(zhuǎn)折點的論述中，對十多年來的公共預(yù)算改革給予總體評價。他認為，一方面預(yù)算改革的成績是非常巨大的，尤其是經(jīng)歷了十多年的經(jīng)濟快速增長，財政收支的增長速度也是非常迅速的；另一方面，中國仍未完全建立起現(xiàn)代公共預(yù)算制度，主要表現(xiàn)在尚未建立起符合現(xiàn)代公共預(yù)算制度的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，預(yù)算的完整性仍有待加強等等。盡管，馬駿在研究中尚未提及全口徑預(yù)算管理改革，但實際上他所描述的近十多年的公共預(yù)算改革與全口徑預(yù)算管理改革同質(zhì)。只是他所研究和關(guān)注的重點，除了預(yù)算收入問題之外，更側(cè)重預(yù)算管理、制度框架等的建設(shè)及其對政府預(yù)算制度改革的影響問題。

綜上所述，本研究認為，全口徑預(yù)算管理是具有中國特色的概念，它所包含的內(nèi)容隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷發(fā)生變化，更隨著政府預(yù)算改革的進程而有所拓展和豐富?？傮w來看，當(dāng)前在十八屆三中全會提出的構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的政策總目標(biāo)下，全口徑預(yù)算管理制度也必須具備現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特點并遵循其基本原則，在推動“摸著石頭過河”的局部改革的同時，必須要有系統(tǒng)性的頂層設(shè)計。將全口徑預(yù)算管理這個有中國特色的概念理論化、系統(tǒng)化，提高其對實際改革的指導(dǎo)性價值與意義，而不能繼續(xù)將其作為一個不斷容納零星改革經(jīng)驗的“收納筐”。

二、全口徑預(yù)算管理的基本原則

根據(jù)既有研究可知，全口徑預(yù)算管理不僅直接體現(xiàn)現(xiàn)代政府預(yù)算制度的全面性原則，而且也包含一致性原則、公開透明原則、可問責(zé)性原則等基本原則。具體來看：

一是全面性（Comprehensiveness）原則，這是全口徑預(yù)算管理的核心與基礎(chǔ)，即所有關(guān)于公共資源的收支情況必須納入預(yù)算、進入預(yù)算程序、受到預(yù)算機制的約束。換句話說，全口徑預(yù)算管理要求與公共資源征收和使用相關(guān)的所有行為都納入預(yù)算制度中加以規(guī)范和約束。當(dāng)然，全面性原則對于全口徑預(yù)算管理來講，也不能完全實現(xiàn)。因為存在總值預(yù)算與凈值預(yù)算的區(qū)別與矛盾，比如涉及到政府企業(yè)或國有企業(yè)如何納入政府預(yù)算的問題；還有就是以資產(chǎn)、貸款、實物支付等形式產(chǎn)生的財政收支情況，也難以非常準(zhǔn)確地納入預(yù)算管理。

二是一致性（Unity）原則，即為了公平起見，所有預(yù)算資源都必須盡量采用同樣的規(guī)則進行分配與管理，所有關(guān)于公共財政收入與支出的決策過程必須統(tǒng)一進行。一致性原則對于全口徑預(yù)算管理來講，最重要的意義在于減少收入的專用性特點，即不能將某項收入變成某項支出的專項收入。這種原則就對各類專用基金管理提出了新的要求。

三是撥款性（Appropriation）原則，即政府預(yù)算獲得合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是必須得到議會或民選代表機構(gòu)的同意和撥款授權(quán)。政府獲得該授權(quán)之后才能執(zhí)行預(yù)算，才能開展與財政收入、支出相關(guān)的稅收、撥款等活動。否則即為違法。該原則之于全口徑預(yù)算管理的意義在于強調(diào)中國各級人民代表大會應(yīng)該真正行使預(yù)算審核、批準(zhǔn)與監(jiān)督的權(quán)力，能夠盡可能全面地對政府預(yù)算收支資金、活動與行為進行監(jiān)督。

四是公開透明（Open and Transparence）原則，即政府預(yù)算的制定過程是透明的、受公眾監(jiān)督的。政府預(yù)算作為公開性的法律文件，其內(nèi)容必須真實、詳細和準(zhǔn)確，以便于公民及其代表能理解和審查。同時，政府預(yù)算的執(zhí)行、審計以及決算也須向公眾全面公開。全口徑預(yù)算管理在推動實施全面性原則的同時，也有助于實現(xiàn)公開透明原則。

五是審計（Audit）原則，即使用公共財政資源的組織，包括政府在內(nèi)，每年都必須接受獨立審計機構(gòu)的審計監(jiān)督。該原則同時也要求預(yù)算必須盡可能地公開與透明。隨著社會的發(fā)展、公眾需求的變化以及審計理論的進步與完善，審計原則落實于審計監(jiān)督工作中的具體表現(xiàn)也在不斷地變化。從目前各國的審計監(jiān)督實踐來看，審計監(jiān)督的內(nèi)容和重點正從之前的財務(wù)審計轉(zhuǎn)向績效審計。

三、全口徑預(yù)算管理改革的實踐評估

根據(jù)全口徑預(yù)算管理的基本原則，本研究對十多年來改革的實踐進行初步評估，可以發(fā)現(xiàn)如下問題：

1.尚未形成預(yù)算總額控制機制，全面性原則并未落實。中國預(yù)算“碎片化”現(xiàn)象嚴重，財政部門對預(yù)算支出總額的實際控制能力過低，大量?？顚Ｓ眯再|(zhì)的專項收入、政府性基金以及重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項、專項轉(zhuǎn)移支付肢解了預(yù)算編制權(quán)，部門權(quán)力過大，預(yù)算編制中“自下而上”的特征明顯固化了部門利益，難以實現(xiàn)政府資金的結(jié)構(gòu)調(diào)整和統(tǒng)籌使用。

2.政府收支類別復(fù)雜，一致性原則難以落實。我國目前政府收入具有復(fù)雜化和多樣化的特征，除稅收收入外還包括行政事業(yè)性收費，國有土地、資源以及國有企業(yè)的經(jīng)營收入，具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)的專項收入、政府性基金以及社會保險基金收入等。這些與政府相關(guān)的各類收支多數(shù)采用不同的收入征收方式、支出預(yù)算編制與管理方式，不僅違背預(yù)算一致性原則，也不利于實現(xiàn)預(yù)算收支總額控制。與此同時，受到政府收支“差別性”管理的影響，立法機構(gòu)對政府全口徑預(yù)算的審查也遇到很大的困難，不僅無法掌握所有與公共資源相關(guān)的財政收支情況，更無法了解收支執(zhí)行的績效情況。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致立法機構(gòu)根本無法有效地行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。

3.預(yù)算收支預(yù)測功能較弱，不利于實現(xiàn)全面性原則。預(yù)算編制中對收入和重大支出項目的預(yù)測能力不足，尤其是長期以來收入預(yù)測普遍低于實際收入增幅，造成大額的超預(yù)算收支，同時超預(yù)算收入并未用來彌補當(dāng)年赤字，絕大部分形成了當(dāng)年的支出，預(yù)決算的差額較大。未來，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和人口老齡化進程的加快，用于社會保障和民生項目等賦權(quán)型支出的資金規(guī)模將不斷擴大，因此迫切需要加強與人口結(jié)構(gòu)變動和社會保障全覆蓋等重大項目相關(guān)的支出預(yù)測研究。在收支預(yù)測比較薄弱的同時，目前的預(yù)算安排局限在年度預(yù)算平衡，缺乏在中期預(yù)算框架下的跨年度統(tǒng)籌安排機制，計劃—政策—預(yù)算之間缺乏有效銜接。這些對于實現(xiàn)預(yù)算的全面性，造成了技術(shù)性障礙。

4.預(yù)算決策時間短，扭曲撥款原則的實踐效果。目前中國的預(yù)算編制與決策時間不長。以全國人大監(jiān)督中央政府預(yù)算草案為例，全國人大預(yù)算工作委員會拿到預(yù)算草案之后只有不到一個月的時間進行預(yù)算審查。盡管，在中央政府預(yù)算編制過程中，財政部門與全國人大就相關(guān)問題會進行多次磋商與討論。但是，全國人大預(yù)算工作委員會按照正式規(guī)定審查中央政府預(yù)算的時間很短也是事實。這還是有悖于現(xiàn)代預(yù)算理論的基本要求。現(xiàn)代預(yù)算理論要求預(yù)算編制前的準(zhǔn)備時間和決策時間要比較充足。這樣才能體現(xiàn)預(yù)算過程的民主化、科學(xué)化、提高預(yù)算準(zhǔn)確度，為預(yù)算執(zhí)行效果奠定良好的基礎(chǔ)。另外，中國的預(yù)算周期與年度預(yù)算安排沖突，每年3月份人大批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算的安排導(dǎo)致預(yù)算審查批準(zhǔn)與預(yù)算執(zhí)行的時間不匹配。

5.預(yù)算公開透明度偏低，公開透明原則亟待加強。盡管人大推動預(yù)算公開透明改革取得了一些進展，尤其是地方人大改革初見成效。但是，中央政府提交全國人大審議的預(yù)算草案科目和內(nèi)容還比較簡略，對社會公開的程度較低，預(yù)算的透明度有待提高。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是公開的廣度不夠，政府提交給人大的年度預(yù)算總報告詳細版，依然作為絕密文件，很難被社會公民所獲得，這與民眾的需求是相悖的；二是公開的深度不夠，年度預(yù)算報告仍然沒有具體到項目，不僅“三公”經(jīng)費看不到具體項目內(nèi)容，連各年度重大建設(shè)類項目、民生類項目也難以見到項目信息。預(yù)算不夠公開和透明，嚴重影響人大、審計部門和社會對政府預(yù)算監(jiān)督權(quán)的實施效果。

6.政府會計改革滯后，使所有原則的落實缺乏信息基礎(chǔ)。中國政府一直沒能切實有效地推動政府會計制度改革，這恰恰成為阻礙現(xiàn)代公共預(yù)算制度建設(shè)的絆腳石。中國政府及其公共部門長期使用相互分割的會計核算體系，主要包括財政總預(yù)算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計、基金會計等等?！耙該艽А钡呢斦傤A(yù)算會計無法跟蹤公共預(yù)算資金的實際支出情況，因為公共預(yù)算資金的實際支出情況只能反映在行政、事業(yè)單位會計賬戶中。而這種人為的制度性割裂，嚴重影響到行政首腦、核心預(yù)算部門、立法機構(gòu)、審計監(jiān)督部門等對公共預(yù)算資金流向、規(guī)模等信息的了解程度，進而影響到支出總額控制機制的建立和公共資金的執(zhí)行效果評估等多個方面。另外，中國政府會計中缺乏成本會計核算體系，無法對公共服務(wù)成本進行嚴格的成本核算，進而嚴重影響到預(yù)算編制的準(zhǔn)確度和科學(xué)性，更難以實現(xiàn)以成本—效果核算為核心的、真正的績效預(yù)算改革愿景。

四、思考與建議

根據(jù)全口徑預(yù)算管理理論研究與實踐評估結(jié)果可知，設(shè)計合理且運行良好的預(yù)算制度能夠產(chǎn)生良好的預(yù)算結(jié)果并成為經(jīng)濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”。按照十八屆三中全會《決定》的要求，針對中國現(xiàn)階段預(yù)算制度中存在的上述問題，結(jié)合現(xiàn)代預(yù)算基本原則，中國全口徑預(yù)算管理改革的最終目標(biāo)是建立符合現(xiàn)代財政制度要求的預(yù)算管理制度，其基本要求是全面、規(guī)范、公開、透明。具體來說，主要包括以下六個方面的主要內(nèi)容：

1.加強預(yù)算總額控制，實現(xiàn)計劃—政策—預(yù)算間的有效銜接。隨著經(jīng)濟增速的放緩，政府各項收入的增幅也勢必大幅下降，因此在行政機構(gòu)內(nèi)部，要強調(diào)通過“自上而下”的總額控制，遏制各支出部門不斷膨脹的“經(jīng)濟人”行為。通過頂層設(shè)計，配合機構(gòu)調(diào)整和流程再造等手段，真正實現(xiàn)計劃—政策—預(yù)算之間的有效銜接。為實現(xiàn)同一個計劃目標(biāo)，在多部門間有效分配政策重點與專項項目，減少政策重復(fù)、項目重疊等現(xiàn)象。這樣才能真正推動三中全會要求的全面落實，從根本上解決專項轉(zhuǎn)移支付項目過多、過濫，執(zhí)行效果不理想等問題。另外，切實推動全口徑預(yù)算改革，從總額控制角度推動公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算的有效整合，探索形成統(tǒng)一的預(yù)算框架進行編制與核算。

2.增加“前預(yù)算審查”環(huán)節(jié)，確保立法機構(gòu)開展實質(zhì)性的預(yù)算審查。為了確保立法機構(gòu)獲得更多真實、準(zhǔn)確、科學(xué)、合理相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，以便更有效地行使預(yù)算監(jiān)督審批權(quán)，建議增加“前預(yù)算審查”環(huán)節(jié)。在短期內(nèi)難以完全改變現(xiàn)有預(yù)算周期和預(yù)算會計年度的情況下，在每年召開人大之前的三個月前，即上年十二月份或當(dāng)年一月份，由財政部門向全國人大常委會及其預(yù)算工作委員會提交一份“前預(yù)算報告”或“前預(yù)算聲明”。這份報告或聲明的內(nèi)容與正式年度預(yù)算報告有所不同，也必須公開發(fā)布，重點闡明政府在新一財年中的政策和支出重點以及各類預(yù)測信息，包括總收入和總支出、盈余或赤字以及債務(wù)等預(yù)測信息。還可以嘗試加入對今后三年至五年政府支出規(guī)模的預(yù)測與計劃。這份報告將有助于立法機構(gòu)提前把握政府在未來年度預(yù)算政策和宏觀經(jīng)濟政策的重點，為人大會上正式的預(yù)算審查做好準(zhǔn)備，也使立法機構(gòu)能夠介入更具實質(zhì)意義的預(yù)算討論。

3.增加預(yù)算收支預(yù)測功能，完善年度預(yù)算編制流程。在預(yù)算編制階段，中國構(gòu)建的現(xiàn)代公共預(yù)算制度必須具備以下能力：一是能夠合理預(yù)測預(yù)算收入的能力，包括近期、中期和遠期收入預(yù)測能力；二是能夠科學(xué)合理地規(guī)劃預(yù)算支出的能力，保證支出計劃能夠較好地反映宏觀政策的重點與變化趨勢，同樣包括近期、中期和遠期規(guī)劃；三是能夠確保預(yù)算對經(jīng)濟發(fā)展的適配性，為政府運用預(yù)算的“逆周期”方法提供制度保障，使之真正成為經(jīng)濟的“穩(wěn)定器”。為此，需要在現(xiàn)代預(yù)算理論基礎(chǔ)上，重構(gòu)中國的預(yù)算編制流程，在對宏觀經(jīng)濟發(fā)展趨勢進行科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，引入回歸模型、宏觀經(jīng)濟計量模型及微觀模擬模型對收支趨勢進行科學(xué)分析，增加預(yù)算收支的預(yù)測功能；通過強化收入和支出預(yù)測的科學(xué)性，適當(dāng)拉長預(yù)算周期，加強中期支出預(yù)測對年度預(yù)算的引導(dǎo)與規(guī)范。

4.推動新績效預(yù)算導(dǎo)向的政府再造?，F(xiàn)代公共預(yù)算制度的主要特征之一，是以結(jié)果為導(dǎo)向的新績效預(yù)算改革。中國在最近十年中，已經(jīng)在嘗試推動新績效預(yù)算改革，雖然僅僅在項目預(yù)算管理中引入新績效預(yù)算理念。這些改革努力包括項目預(yù)算編制、執(zhí)行到績效評價的績效管理流程再造，引入第三方評價方式并不斷探索評價指標(biāo)體系等等。中國在項目績效預(yù)算管理方面已經(jīng)取得了很多成績，也積累了不少經(jīng)驗。但是，根據(jù)國際經(jīng)驗可知，以結(jié)果為導(dǎo)向的新績效預(yù)算改革的根本目標(biāo)，不僅僅是構(gòu)建相互割裂的項目績效預(yù)算管理框架，而是要作為“再造政府”的手段推動政府流程再造。所以，中國今后的改革重點是從政府再造的視角來整體推進新績效預(yù)算改革，通過將新績效預(yù)算理念、框架與方法內(nèi)嵌入現(xiàn)代公共預(yù)算制度，在全口徑預(yù)算中廣泛深入地實踐新績效預(yù)算管理流程，才能真正重塑公共部門的內(nèi)控系統(tǒng)，提高公共部門的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

5.積極推動政府會計制度改革。比較研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代公共預(yù)算制度必然伴隨以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計制度改革。中國現(xiàn)行政府會計制度已經(jīng)到了必須實施全面改革的時候，否則將影響現(xiàn)代公共預(yù)算制度的建設(shè)步伐。最近五年，財政部門在個別省份和地區(qū)推動以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計改革。比如2009年海南省率先啟動權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計改革，遇到了困難也取得了經(jīng)驗。下一步，中國政府必須要盡快出臺相關(guān)法案推動政府會計改革，包括逐漸促成以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府預(yù)算會計與財務(wù)會計兩個體系的整合，促成行政單位、事業(yè)單位和國有建設(shè)單位會計制度的整合。在此基礎(chǔ)上，逐步形成權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的綜合財務(wù)報告制度。與此同時，中國各級政府應(yīng)該花大力氣進行國有資產(chǎn)的清查與核算，這是編制政府資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)。

6.“公開透明”與“修煉內(nèi)功”應(yīng)齊頭并進。公開透明是現(xiàn)代公共預(yù)算制度必須遵從的六大基本

原則之一，也是各國推動改革的目標(biāo)之一。眾所周知，增加透明度，讓預(yù)算展露與“陽光”之下，無異于讓政府及其行為暴露于公眾的監(jiān)督視野之下，這是需要政治勇氣、決心和信心的。中國政府必須認真思考以下問題：應(yīng)該公開什么？應(yīng)該如何公開？應(yīng)該如何保證公開透明的信息是準(zhǔn)確的、全面的？思考回答以上三個問題的同時，預(yù)算的公開透明工作也就迎刃而解。具體來看，預(yù)算的公開透明度改革應(yīng)該包含四點內(nèi)容：一是預(yù)算全過程應(yīng)該公開；二是預(yù)算涉及的所有信息，除涉及國家機密的信息外，應(yīng)該全部公開；三是預(yù)算公開內(nèi)容必須具有可讀性、易于理解、便于分析；四是公開透明的預(yù)算過程應(yīng)該是開放的，可以隨時接受外部和民眾的監(jiān)督與質(zhì)詢。若要實現(xiàn)預(yù)算公開透明目標(biāo)，就需要政府不斷“修煉內(nèi)功”，推進制度創(chuàng)新、流程再造與技術(shù)進步，保證公開程度、公開內(nèi)容、公開效果。

〔1〕高培勇主編.建立全口徑政府收支預(yù)算管理制度——中國財政政策報告2008/2009[C].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009.

〔2〕高培勇等著.中國公共財政建設(shè)指標(biāo)體系研究[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012.

〔3〕王雍君.“全口徑預(yù)算”改革探討[J].中國財政，2013（6）：30-32.

〔4〕馬駿.中國公共預(yù)算面臨的最大挑戰(zhàn)：財政可持續(xù)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2014（1）.

〔5〕馬駿，趙早早.公共預(yù)算：比較研究[M].北京：中央編譯出版社，2010.

〔6〕Caiden，Naomi.1989.A new perspective on budgetary reform. Australia Journal of Public Administration Vol.48，No.1：51-58.

〔7〕高培勇主編.中國財政政策報告2013/2014：將全面深化財稅體制改革落到實處[C].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2014.

〔8〕張斌，趙早早.主要經(jīng)濟體預(yù)算體制比較研究綜述[R]. 2013年度財政部委托課題結(jié)項報告，2013.

【責(zé)任編輯 陸成林】

F812.3

A

1672-9544（2014）08-0017-06

2014-06-16

趙早早，財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員，管理學(xué)博士，研究方向為公共預(yù)算與財政管理。

中國社會科學(xué)院“2014年創(chuàng)新工程項目：深化財政體制改革研究”、中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院“2013年青年研究項目：中央政府決算審計與公共預(yù)算改革的實證研究”階段性成果。