加強非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部隊伍管理問題探討——以湖北鄖西縣為例

○ 湯 宏

黨的十八大報告指出：“要深化干部人事制度改革，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)、各盡其能、才盡其用?！苯陙?，隨著干部人事制度改革不斷深化，干部年輕化進程加快，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部越來越多，已成為黨政干部隊伍的一個重要組成部分。加強對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的管理，有效發(fā)揮他們的作用，是貫徹《國家公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和加強干部隊伍管理的必然要求，也是擺在各級黨委及其組織部門面前的一個重要現(xiàn)實課題。本文以湖北鄖西縣為例，就如何加強非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部管理進行探析。

一、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部隊伍現(xiàn)狀

目前，鄖西縣在職科級干部1466人，其中非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部629人，占44.2%。隨著一批領(lǐng)導(dǎo)干部“改非”，這類群體隊伍越來越龐大。他們中或是下級提任，或是同級改任，構(gòu)成和來源比較復(fù)雜，崗位職務(wù)不明確，導(dǎo)致管理松散，現(xiàn)狀各異。

（一）構(gòu)成來源

1．機構(gòu)整合產(chǎn)生的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部

《鄖西縣人民政府機構(gòu)改革實施意見》明確規(guī)定：“因整合機構(gòu)，正副科級領(lǐng)導(dǎo)干部不能按原職務(wù)安排的，可酌情分別改任正科級副職或主任科員、副科級中層領(lǐng)導(dǎo)或副主任科員。其提拔任用、工資調(diào)整等政治生活待遇不變?！苯陙恚跈C構(gòu)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革過程中，受職數(shù)限制等原因，一批正副科級領(lǐng)導(dǎo)干部改為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部。這一部分約占全縣非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的40%。

2．干部年輕化產(chǎn)生的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部

隨著干部人事制度改革的深化，一大批優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生、年輕干部進入領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，這對優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)起到了積極作用。與此同時，為推進干部年輕化，一批年紀(jì)偏大的領(lǐng)導(dǎo)干部必然退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，為年輕干部騰“位子”，改為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部。這一部分約占全縣非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的10%。

3．其他政策允許配備的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部

按照中央政策，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部職數(shù)可按不超過科級領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)50%的比例設(shè)置。中共鄖西縣委《關(guān)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部配備的有關(guān)意見》、《關(guān)于進一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)職位設(shè)置和職數(shù)管理的意見》對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的配備條件作了硬性規(guī)定，即：任副科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)滿15年、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)滿20年的經(jīng)考察合格的可明確為正科級；男滿58周歲、女滿53周歲，且擔(dān)任正股級職務(wù)15年以上的，單位有非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、經(jīng)考核表現(xiàn)優(yōu)秀的可落實副科級待遇。這一部分約占全縣非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的40%。

4．職務(wù)職級雙軌制因素下產(chǎn)生的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部

鄖西縣為提高公務(wù)員工作積極性，部分單位試行職務(wù)職級雙軌制。如，為落實從優(yōu)待警政策，提高政法干部的政治待遇，根據(jù)中辦發(fā)[1987]47號、[2003]13號，鄂組[1988]14號、[1997]87號等文件精神，對公檢法等單位干部實行低職高配、總量控制、資格嚴(yán)審，一批干部享受正、副科級干部待遇。這一部分約占全縣非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的10%。

（二）現(xiàn)實狀態(tài)

1．退休或半退休的“閑賦”狀態(tài)

這類干部有75人，占非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的12%。他們大部分人認(rèn)為退出領(lǐng)導(dǎo)崗位就是退休，存在“不在其位不謀其政”的思想。“改非”后或隨子女長居異地，或長期在外地養(yǎng)病，有的甚至去向不明，只要工資按時到賬，與原單位基本“互不干涉”。有的偶爾去一下單位，或者做一些臨時性的工作，但思想松懈，工作熱情不高。

2．無所適從的“兩難”狀態(tài)

這類干部有113人，占非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的18%。他們中有的能力強、身體好、想干事，但單位不通知學(xué)習(xí)、不召集開會、不分配工作，致使無事可干。有的安排了工作，但權(quán)力移交后協(xié)調(diào)能力下降，并擔(dān)心越職越位，放不開手腳，也放不下當(dāng)普通干部的身段，致使工作不能按期保質(zhì)完成。

3．管理缺位的“空檔”狀態(tài)

這類干部有125人，占非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的20%。部分單位不便管，認(rèn)為這些人都是老領(lǐng)導(dǎo)、老同志，不好管，管緊了有傷情面，管松了不利于制度的執(zhí)行；部分單位不想管，怕他們因為資歷老，爭權(quán)奪利，出難題，影響工作和班子團結(jié)，難以駕馭；部分單位不愿管，擔(dān)心他們身體狀況不好，如果按在崗干部同等管理，影響其身體健康，而無法向其家屬交待。

4．離崗創(chuàng)業(yè)的“游離”狀態(tài)

這類干部有57人，占非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的9%。他們有技術(shù)，身體好，愿意干事創(chuàng)業(yè)，在原單位獲得工資福利的同時，再兼職獲得另一份收益。他們在思想上認(rèn)為自己還是單位的干部，時常與單位聯(lián)系，但同時又游離在組織之外，缺乏有效管理與監(jiān)督。

5．在崗履職的“敬業(yè)”狀態(tài)

這類人群有257人，占非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的41%。他們想干事、體質(zhì)好、有激情。有的職務(wù)退二線，崗位上一線，憑著黨性，任勞任怨，默默奉獻；有的利用過硬的技術(shù)和豐富的經(jīng)驗，從事技術(shù)指導(dǎo)；有的擔(dān)任行評代表、政協(xié)專委會委員、人大工委委員等職務(wù)，發(fā)揮行風(fēng)監(jiān)督、參政議政的作用。

二、影響非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部作用發(fā)揮的因素

（一）個人因素制約——缺乏發(fā)揮作用的主觀愿望

一是“改非”領(lǐng)導(dǎo)干部心理調(diào)整不到位，心態(tài)上失衡，進取心減退，要求上放松，產(chǎn)生了“船到碼頭車到站”、“無官一身輕”、“不在其位不謀其政”的想法，導(dǎo)致他們對單位的工作敷衍了事，不愿繼續(xù)獻計出力。二是體質(zhì)較差，安心養(yǎng)病。部分領(lǐng)導(dǎo)干部在崗時身體較差，一旦退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，就有離崗靜養(yǎng)的想法。三是打政策擦邊球，另謀職業(yè)。他們或是利用自己的人脈關(guān)系，在企業(yè)中謀求第二職業(yè)，參與企業(yè)管理，或是自己創(chuàng)業(yè)，在按時領(lǐng)取單位發(fā)放的工資福利的基礎(chǔ)上，獲取第二份收益。四是缺少學(xué)習(xí)，適應(yīng)不了新階段的工作需要。

（二）政策因素制約——缺乏發(fā)揮作用的法理依據(jù)

《公務(wù)員法》、《國家非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置辦法》等對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工作職責(zé)和任務(wù)目標(biāo)沒有作出明確規(guī)定，省、市對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置范圍、工作職責(zé)也沒有出臺相關(guān)規(guī)定，單位沒有明確的管理依據(jù)和管理辦法。2006年國家下發(fā)的《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》中第三條也只是規(guī)定：“擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員接受所在同級機構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)或者委托可負(fù)責(zé)某一方面的工作。”如何對待非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部，發(fā)揮非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的作用，沒有明確的要求。各地對這批干部的管理、使用也各有千秋、標(biāo)準(zhǔn)不一，從而導(dǎo)致部分干部“改非”后成為在職“社會人”，既占單位編制，又享受“退休待遇”。

（三）機制因素制約——缺乏發(fā)揮作用的平臺

一是缺乏有效的管理和監(jiān)督機制。管理上沒有在職干部那么嚴(yán)格，甚至是放任自流。監(jiān)督上失之于寬，甚至是缺乏監(jiān)督，成為特殊的公務(wù)員群體。二是缺乏有效激勵機制。由于對“改非”干部的激勵懲罰措施相對較少，工作完成與否、完成質(zhì)量好壞，在年度考核、工資待遇、獎金福利等方面，與本單位其他干部沒有區(qū)別，使他們在心理上產(chǎn)生了“干與不干一個樣”、“干好干壞一個樣”的想法。三是缺乏必要的平臺。有的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為給前任領(lǐng)導(dǎo)安排工作，拉不下面子；有的擔(dān)心前任領(lǐng)導(dǎo)越位越權(quán)，影響自己獨立開展工作；有的憂慮非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部之間搞攀比和爭權(quán)，不好平衡，因此大部分單位對“改非”領(lǐng)導(dǎo)不管不理，不聞不問，不給平臺，任其自然。

（四）環(huán)境因素制約——缺乏發(fā)揮作用的氛圍

一是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部資源浪費現(xiàn)象比較普遍。各級各部門都有大批的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部，他們大多過著“退隱”生活，導(dǎo)致大部分人認(rèn)為，這些干部“改非即退休”的做法無可厚非。加之各級各部門沒有研究、重視、管理、監(jiān)督好這類群體，使他們沒有發(fā)揮作用的氛圍。二是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部地位尷尬?！胺穷I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”就是職務(wù)上不是領(lǐng)導(dǎo)，但是又區(qū)別于普通的工作人員，如何擺正自己的地位，處理好上下、同事之間的關(guān)系，是他們不得不面對的難題，讓他們非常“糾結(jié)”。三是現(xiàn)階段大力提拔使用年輕干部導(dǎo)向的影響。部分干群認(rèn)為，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部年紀(jì)大、思想不解放、干勁不足、闖勁不夠等，適應(yīng)不了新形勢下的工作需要。加之，各級各部門大力提拔年輕干部，領(lǐng)導(dǎo)干部的年齡越來越小，這種大氣候也影響非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的作用發(fā)揮。

三、發(fā)揮非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部作用的對策和措施

（一）加強引導(dǎo)，營造非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部主動發(fā)揮作用的良好氛圍

1．加強非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的思想教育引導(dǎo)，消除認(rèn)識誤區(qū)

通過召開座談會、學(xué)習(xí)會、報告會，建立談心談話制度等，加強對“改非”領(lǐng)導(dǎo)干部的教育引導(dǎo)和思想政治工作，傾聽其意見和想法，了解其思想動向、內(nèi)心需求，并做好思想工作，讓其糾正錯誤想法，認(rèn)識到領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“是”與“非”都是干部隊伍建設(shè)的需要，不論何種職務(wù)都是為人民當(dāng)好公仆，從而放下包袱，調(diào)適好心態(tài)，消除心理落差，擺正位置，在新的崗位做出新業(yè)績。

2．強化先進典型宣傳，端正對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的認(rèn)識和態(tài)度

多途徑、多渠道的開展宣傳工作，引導(dǎo)廣大干部、群眾認(rèn)識到領(lǐng)導(dǎo)干部改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)只是崗位職務(wù)上的變化，并沒有退休，仍然是黨的干部和國家公務(wù)員，從而為加強對“改非”領(lǐng)導(dǎo)干部的管理營造良好的社會輿論氛圍。同時，對非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部發(fā)揮作用的典型人物、先進事跡要大力宣傳，在干部隊伍中形成非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部也可以大有所為的濃郁氛圍，以激勵非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部干事創(chuàng)業(yè)，再創(chuàng)輝煌。

（二）建章立制，構(gòu)建非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部作用發(fā)揮的運行機制

1．建立層級管理機制

按非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的類型進行分層分類管理，明確管理責(zé)任主體。對新提拔的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部實行“硬性”管理?？紤]到這部分干部專業(yè)技術(shù)水平高，表現(xiàn)優(yōu)秀，上進心強，由原單位等同實職領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格管理，繼續(xù)壓擔(dān)子、交任務(wù)，創(chuàng)造條件讓他們施展才華；對到齡改任的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一般干部（非領(lǐng)導(dǎo)班子成員）實行“彈性”管理。他們中大多數(shù)是單位的業(yè)務(wù)骨干，具有豐富的工作經(jīng)驗和一技之長，組織上出于關(guān)心而任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這部分同志由原單位直接管理，用其所長，激勵他們發(fā)揮作用；對年齡偏大，從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退出“改非”的實行“柔性”管理。這部分同志工作經(jīng)驗豐富、有一定的領(lǐng)導(dǎo)能力，是寶貴的人才資源，但因“身份”特殊，原單位不便管理，由縣委組織部成立專門的辦公室統(tǒng)一提供工作崗位，統(tǒng)一調(diào)度、考核與管理。

2．建立日常監(jiān)管機制

根據(jù)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的特點，制定一套日常監(jiān)督管理辦法和制度。如，制定《日常工作制度》，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，加強日常管理；《教育培訓(xùn)制度》，將非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部培訓(xùn)納入干部培訓(xùn)計劃加強培訓(xùn)；《考核評價制度》，科學(xué)設(shè)置考核目標(biāo)，加強考核管理；《聯(lián)系溝通制度》，定期與“改非”干部交心談心；《關(guān)愛幫扶制度》，積極解決實際困難，等等。通過建立務(wù)實管用的辦法制度，促進非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部管理規(guī)范、監(jiān)督有力、作用明顯。

3．建立激勵獎懲機制

重點完善兩個方面的政策措施，解決“干好干壞一個樣”的問題。一是組織部門和相關(guān)單位根據(jù)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的不同工作崗位、工作任務(wù)，科學(xué)設(shè)置目標(biāo)考核內(nèi)容，定期對他們工作任務(wù)完成情況進行考核。堅持平時考核和年度考核相結(jié)合，論績評價，獎優(yōu)罰劣。二是對優(yōu)秀非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部提拔使用。對德才兼?zhèn)?、成績突出、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部根據(jù)單位工作需要，可以按程序由非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)轉(zhuǎn)任同級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在政策允許下還可以提任上一級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

4．建立職數(shù)管理機制

本著“嚴(yán)格規(guī)范、切實可行”的原則設(shè)置職數(shù)。采取組織考察、競爭上崗等方式，打破非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升論資排輩的做法，確保非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置的質(zhì)量。不搞“改非”年限層層遞減，既要發(fā)揮非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在調(diào)動干部積極性方面的作用，又要留有余地，寧缺勿濫，不搞平衡照顧。建立科學(xué)的擇優(yōu)選拔機制和競爭淘汰機制，合理開發(fā)和優(yōu)化配置非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)資源，真正讓非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部上得來、下得去、干得好。

5．建立“提前退出”機制

一是研究非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部提前退休的鼓勵性政策措施。對年齡大、身體差，無法正常履行崗位職責(zé)的，在本人自愿的條件下，建立“離崗?fù)损B(yǎng)”制度。對符合提前退休條件的，經(jīng)本人申請，任免機關(guān)批準(zhǔn)，可提前退休。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部辦理“離崗?fù)损B(yǎng)”或提前退休時，可按提前退休年限上調(diào)相應(yīng)檔次的職務(wù)工資或適當(dāng)予以一些經(jīng)濟補助。二是實行非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部自愿辭職制度。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部要求離開國家機關(guān)的，可以向任免機關(guān)申請辭去公職，一次性發(fā)給相應(yīng)的辭職補償金。

（三）因人制宜，提供非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部隊伍作用發(fā)揮的合適崗位

1．崗位設(shè)置原則

一是堅持服務(wù)中心。所設(shè)崗位要緊緊圍繞地方黨委、政府的中心工作，能為地方的經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻獨特的力量。二是堅持因需設(shè)崗。崗位設(shè)置以事為中心，充分考慮實際工作的需要以及崗位的延續(xù)性，防止因人設(shè)崗。三是堅持協(xié)調(diào)配合。所設(shè)置崗位與現(xiàn)崗形成相互補充、配合，不重復(fù)設(shè)崗。

2．崗位分配原則

一是堅持以人為本。做到因人施任，在尊重個人意愿的前提下，充分考慮個人年齡、能力特長、身體狀況等，為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部安排適當(dāng)工作，提供最大限度發(fā)揮作用的平臺。二是堅持雙向選擇。按照“組織部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，單位積極推薦，個人和崗位雙向選擇”的原則，合理分配工作崗位，實現(xiàn)人崗匹配。三是堅持勞酬結(jié)合。對每一個崗位，依據(jù)其作用的大小、任務(wù)的輕重、工作的難易等因素，核定薪酬標(biāo)準(zhǔn)，按勞計酬，不搞平均主義，以調(diào)動工作積極性。

3．崗位設(shè)置分類

按照分層分類管理辦法，由各單位直接管理的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部，單位黨組織為他們提供合適的工作崗位，并報組織部門備案。由組織部門管理的“改非”領(lǐng)導(dǎo)干部，由縣委統(tǒng)一提供工作崗位，由縣委組織部統(tǒng)一組織開展工作。具體而言，鄖西縣非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部設(shè)置有如下崗位：“巡視督導(dǎo)”崗、“調(diào)查研究”崗、“參政議政”崗、“行風(fēng)評議”崗、“招商引資”崗、“重點項目”崗、“社團組織”崗、“黨建指導(dǎo)”崗、“信訪維穩(wěn)”崗以及“本單位工作”崗，等等。