對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理的研究

○肖竹

（四川廣播電視大學(xué)雅安分校 四川 雅安 625000）

一、引言

從金融學(xué)上講，高負(fù)債經(jīng)營(yíng)的行業(yè)特點(diǎn)決定了金融業(yè)具有更容易失敗的本性，金融學(xué)稱之為“金融脆弱性”，即泛指一切融資領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)累積，包括信貸融資和金融市場(chǎng)融資風(fēng)險(xiǎn)。目前，由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的市場(chǎng)約束模式管理仍處于初步階段，我國(guó)正在進(jìn)行和完善經(jīng)濟(jì)體制改革，地方政府為了滿足地方經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展的需要，或多或少會(huì)通過(guò)使用政府行政權(quán)力、利用政府信用進(jìn)行融資以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金缺口，我國(guó)地方政府債務(wù)的問(wèn)題正產(chǎn)生于此。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)、日本等國(guó)家的某些地方曾因地方政府性債務(wù)而引發(fā)過(guò)嚴(yán)重的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，探討我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)地方債務(wù)的分類

按照地方債務(wù)的形成時(shí)間來(lái)分類，地方債務(wù)可以分為以下幾點(diǎn)。

1、過(guò)去一味追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而產(chǎn)生欠款的地方債務(wù)

由于我國(guó)過(guò)去的很多體制都在完善和建設(shè)中，地方政府為了滿足短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的快速跨越式發(fā)展，大規(guī)模利用政府信用進(jìn)行融資舉債，大搞形象工程和政績(jī)工程建設(shè)。從短期看，地方經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但是，這部分由于過(guò)去建設(shè)而累積下來(lái)的債務(wù)往往成為目前政府債務(wù)的主要方面。

2、因目前地方政府投融資體系缺陷產(chǎn)生的地方債務(wù)

這類地方債務(wù)主要產(chǎn)生于以下幾點(diǎn)。

（1）部分地方債務(wù)的形成是來(lái)自于政府重復(fù)建設(shè)。由于地方政府缺乏舉借債務(wù)的整體規(guī)劃和科學(xué)論證，很多的地方債務(wù)累積于因重復(fù)建設(shè)而產(chǎn)生的融資項(xiàng)目。為滿足現(xiàn)行體制對(duì)地方政績(jī)的考核需要而進(jìn)行低水平的重復(fù)建設(shè)，為滿足建設(shè)資金的缺口而無(wú)論以后地方財(cái)政的實(shí)際償債能力擴(kuò)大地方融資，使地方債務(wù)融資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)地方政府財(cái)力的實(shí)際承受能力。

（2）由于對(duì)地方政府非法融資的處罰力度偏小，不足以控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，致使各級(jí)地方政府和地方政府部門舉債欲望不斷膨脹，舉債形式不斷翻新，債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。

（3）由于地方政府擔(dān)保而產(chǎn)生的隱性債務(wù)。按照正常融資渠道，地方政府直接融資渠道非常有限，為達(dá)到融資開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的目的，部分地方政府通過(guò)一些變通政策違規(guī)操作模式將債務(wù)分散到相關(guān)融資機(jī)構(gòu)或部門，采取為相關(guān)單位或項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的方式籌集資金，這一種變通的融資方式增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的系列問(wèn)題

地方政府債務(wù)的加大會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大貧富差距，貨幣持有者在當(dāng)?shù)刭Y本市場(chǎng)中的套利行為會(huì)造成實(shí)體經(jīng)濟(jì)由于融資成本高而影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從風(fēng)險(xiǎn)控制上來(lái)分析，地方政府擔(dān)負(fù)過(guò)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的危害表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1、過(guò)重的地方政府債務(wù)會(huì)弱化政府公信力，損害地方經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境。

其具體表現(xiàn)在由于政府債務(wù)問(wèn)題而導(dǎo)致財(cái)政該支未支、該補(bǔ)未補(bǔ)的情況，會(huì)直接傷害地方納稅人的利益和影響地方政府公信力。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)到期不能如約清償時(shí)會(huì)影響投資者信心及對(duì)民眾產(chǎn)生不良影響。在實(shí)行“分稅制”改革后，部分地方政府財(cái)政收入較差、政府債務(wù)陳舊積累較多，財(cái)政收入首要所支付的已經(jīng)不是保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，而是清償過(guò)去的累積性到期債務(wù)。一些基層政府由于疲于應(yīng)付債務(wù)、籌措資金還債，頻頻當(dāng)被告、打債務(wù)官司，已出現(xiàn)某些地方政府財(cái)政帳戶被查封等情況。這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

2、地方債務(wù)累積到一定程度時(shí)會(huì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府通過(guò)對(duì)控股或全資的地方金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，借款墊付地方債務(wù)是轉(zhuǎn)軌時(shí)期各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務(wù)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況惡化。金融風(fēng)險(xiǎn)累積、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)為是社會(huì)穩(wěn)定埋下諸多隱患。

四、對(duì)防范和控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)有利于我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理。例如，澳大利亞政府通過(guò)幾十年的不斷探索與創(chuàng)新，政府性債務(wù)得到了有效的控制，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)出一種逐年下降的態(tài)勢(shì)，在借款融資、資金使用、項(xiàng)目管理、債務(wù)償還及對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)方而都取得了良性健康的發(fā)展，其在監(jiān)管地方政府性債務(wù)上有比較成功的方法和模式值得我國(guó)政府借鑒。

就我國(guó)地方政府性債務(wù)治理而言，其防范和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最終目的應(yīng)是通過(guò)有效控制債務(wù)的規(guī)模、規(guī)范資金使用、加強(qiáng)項(xiàng)目管理、控制債務(wù)償還而達(dá)到防范和控制由于政府性債務(wù)管理不規(guī)范而帶來(lái)的融資性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，將地方政府債務(wù)引入地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的軌道之中，而不是要完全消除地方政府性債務(wù)。要防范和控制我國(guó)現(xiàn)階段的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從完善體制，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和對(duì)地方政府性投融資進(jìn)行評(píng)級(jí)管理、創(chuàng)新地方政府投融資機(jī)制三個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1、完善體制，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)各地方各級(jí)政府債務(wù)進(jìn)行有效統(tǒng)籌

應(yīng)設(shè)立專業(yè)職能部門對(duì)各級(jí)地方政府性融資、債務(wù)、資金使用等方面進(jìn)行統(tǒng)籌。例如，澳大利亞政府通過(guò)設(shè)立全國(guó)性的政府債務(wù)管理專業(yè)機(jī)構(gòu)職能部門——澳大利亞借款委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家債務(wù)（包括中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)）進(jìn)行整體監(jiān)管和內(nèi)部協(xié)調(diào)。地方政府如果有融資計(jì)劃需提前向借款委員會(huì)申報(bào)，借款委員會(huì)在綜合分析金融資本市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)條件的基礎(chǔ)上，對(duì)借款計(jì)劃進(jìn)行審查，并通過(guò)協(xié)調(diào)和確定各級(jí)政府的具體借款融資計(jì)劃；借款委員會(huì)通過(guò)審查絡(luò)級(jí)政府呈報(bào)的季報(bào)和年報(bào)，支持金融資本市場(chǎng)對(duì)政府借款融資的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，從而杜絕了地方政府運(yùn)用行政能力融資的風(fēng)險(xiǎn)。由于借款委員會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)管和透明度高，這種管理模式加強(qiáng)和各級(jí)地方政府之間的對(duì)話與交流，起到了很好的統(tǒng)籌作用。

2、強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)地方政府性融資進(jìn)行信用評(píng)級(jí)管理

在設(shè)立專業(yè)職能機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)上還應(yīng)為各級(jí)地方政府提供客觀、公政、公平、公開(kāi)的信用評(píng)級(jí)評(píng)價(jià)體系，這樣，有利于確定各級(jí)政府融資規(guī)模及融資利率水平，從而防范地方政府性債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。按照國(guó)際慣例，一般情況下，債務(wù)少者信用等級(jí)高；信用等級(jí)高者可以享受用比較低的融資成本籌集到較多的資金；相反，信用等級(jí)低者，則只能在其信用額度內(nèi)用較高的融資成本獲取較少的資金使用量。這是一種符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的設(shè)計(jì)，較好的激勵(lì)和導(dǎo)向了政府的融資目的、規(guī)范了各級(jí)地方政府的融資行為，迫使地方政府重視并追求理想的地方政府信用等級(jí)，為地方政府融資市場(chǎng)起到一種良好的監(jiān)督與保護(hù)。

3、應(yīng)創(chuàng)新地方政府投融資機(jī)制

創(chuàng)新地方政府投融資機(jī)制是一種對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行有效管理和預(yù)警的手段，能較強(qiáng)地約束由其產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，可通過(guò)以下幾方面實(shí)施。

（1）實(shí)行地方債務(wù)統(tǒng)一管理。各自為政、多頭管理，是造成債務(wù)存量不清、權(quán)責(zé)不明、規(guī)模失控的主要原因。從債務(wù)管理的實(shí)際出發(fā)，應(yīng)按照責(zé)任與權(quán)利對(duì)等、融資與還款相統(tǒng)一的原則進(jìn)行，從而建立和完善適合于地方政府債務(wù)歸口的管理制度，徹底扭轉(zhuǎn)由于權(quán)責(zé)不明、多頭舉債、分散使用、調(diào)控不力、財(cái)政兜底而產(chǎn)生地方性政府債務(wù)的局面。還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)投融資統(tǒng)策和財(cái)政收支管理，健全監(jiān)督管理制度、加強(qiáng)債務(wù)預(yù)算管理。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)研究制訂地方政府債務(wù)管理的具體措施，明確界定政府舉債范圍，全面編制政府債務(wù)收支計(jì)劃、建立政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、對(duì)公共項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行審核，特別是對(duì)政府及所屬部門舉債的審核，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)起本地區(qū)政府債務(wù)監(jiān)督管理的具體責(zé)任，上級(jí)政府特別是中央政府要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)控和干預(yù)。

（2）實(shí)行地方債務(wù)信息公開(kāi)披露制度。地方政府債務(wù)信息的充分披露是建立合理有效的債務(wù)融資監(jiān)控制度的重要前提。實(shí)踐證明，信息披露越薄弱，其造成的損失會(huì)越大。地方政府債務(wù)信息的披露是各項(xiàng)債務(wù)管理工作的基礎(chǔ)。雖然，信息公開(kāi)披露制度可能會(huì)給目前的地方政府造成一定的外在壓力，但從長(zhǎng)期來(lái)看，它卻可以幫助地方政府的決策者避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，促進(jìn)地方財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，扼制不良地方性債務(wù)的滋生。因此，應(yīng)建立健全和完善地方政府債務(wù)信息的公開(kāi)披露制度。就其具體內(nèi)容也就明確注明：信息披露的內(nèi)容不僅包括地方政府的直接債務(wù)還應(yīng)或有債務(wù)；不僅包括顯性債務(wù)而且包括隱性債務(wù)。

（3）實(shí)行地方政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，防范地方債務(wù)隱形風(fēng)險(xiǎn)。目前，在我國(guó)地方政府的債務(wù)中，由于地方政府擔(dān)保而產(chǎn)生的隱性債務(wù)占據(jù)地方債務(wù)中相當(dāng)?shù)姆蓊~，由于其是因擔(dān)保而產(chǎn)生的債務(wù)，這部份債務(wù)不具備顯性特征，這也在一定程度上增加了我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。對(duì)于這種隱性債務(wù)，地方政府應(yīng)提早加強(qiáng)對(duì)地方政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的擔(dān)保應(yīng)設(shè)立壞帳準(zhǔn)備；對(duì)于還未進(jìn)行的擔(dān)保，應(yīng)制定科學(xué)規(guī)范的擔(dān)保原則。按照國(guó)際慣例，地方政府很少進(jìn)行融資擔(dān)保，嚴(yán)格限制對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的擔(dān)保，其目的是為了防范地方債務(wù)的隱性風(fēng)險(xiǎn)，所以，為了減輕地方擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于必需進(jìn)行財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)級(jí)機(jī)制，建立健全分級(jí)擔(dān)保制度。國(guó)外的實(shí)踐證明，對(duì)于那些融資受限、風(fēng)險(xiǎn)控制能力有限、風(fēng)險(xiǎn)承受能力相對(duì)薄弱的地方政府來(lái)說(shuō)，政府采用直接提供財(cái)政和稅收優(yōu)惠的政策支持比直接由政府進(jìn)行融資擔(dān)保更能有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）實(shí)行地方債務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。地方政府債務(wù)還債能力是建立在地方財(cái)政的經(jīng)濟(jì)實(shí)力基礎(chǔ)之上的，因此應(yīng)創(chuàng)新地方政府債務(wù)的還債機(jī)制，確保地方財(cái)政的安全。地方財(cái)政的來(lái)源主要依托于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要從根本上解決地方政府的債務(wù)問(wèn)題還是應(yīng)通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制來(lái)大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，從而拓寬財(cái)政收入來(lái)源、提升地方財(cái)源建設(shè)力、壯大地方財(cái)力、抵制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于陳舊性地方債務(wù)，相關(guān)部門應(yīng)將政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理，按政府債務(wù)類型、還款期限、利息進(jìn)行分類列表，再交由政府進(jìn)行有關(guān)債務(wù)單獨(dú)預(yù)算以確保政府按時(shí)償還本付息，從而提升政府信用。對(duì)于正在發(fā)生的地方債務(wù)，政府可以考慮通過(guò)按一定比率提取政府債務(wù)準(zhǔn)備金，即建立地方政府債務(wù)準(zhǔn)備金制度，從而分解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、化解地方政府償債壓力。

（5）實(shí)行政府債務(wù)資金的管理監(jiān)督機(jī)制。首先，應(yīng)加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督。例如，對(duì)于已經(jīng)利用政府融資而進(jìn)行的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，應(yīng)繼續(xù)完善項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目資本金制、項(xiàng)目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制和合同管理制，通過(guò)切實(shí)規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為從而有效加強(qiáng)資金的使用管理。另外，還將規(guī)范資金的使用。應(yīng)將行政管理費(fèi)用和項(xiàng)目投資支出相分離，從而規(guī)范資金使用；應(yīng)嚴(yán)格審核項(xiàng)目工程預(yù)決算，嚴(yán)防工程項(xiàng)目中的“三超”現(xiàn)象。最后，應(yīng)加強(qiáng)資金的使用的問(wèn)責(zé)機(jī)制。通過(guò)建立政府投融資資金的追蹤問(wèn)效機(jī)制，確保資金落實(shí)到項(xiàng)目建設(shè)上，確保資金的使用安全。如有相當(dāng)?shù)谋匾?，可通過(guò)創(chuàng)新建立相關(guān)投融資效用考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)以地方政府名義進(jìn)行投融資的資金使用專門管理，做到?？顚Ｓ?、明確責(zé)任，以確保資金的有效運(yùn)用、切實(shí)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，投入產(chǎn)出能獲得高效利潤(rùn)、減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

五、結(jié)語(yǔ)

以上，對(duì)我國(guó)的地方債務(wù)進(jìn)行了一些粗淺的理論上的梳理與探討，如何在具體實(shí)踐在中對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行切實(shí)有效的治理還需要在實(shí)踐在具體問(wèn)題具體分析?？傊胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)的最終管理目的是通過(guò)建立健全有效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制來(lái)有效控制債務(wù)的規(guī)模，防范和控制地方政府因經(jīng)濟(jì)發(fā)展投融資可能帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)切實(shí)有效的監(jiān)管體制將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在地方政府可承受的范圍之內(nèi)，確保地方財(cái)政的可持續(xù)性增長(zhǎng)，從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

[1]詹夢(mèng)皎、詹正華：我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2012（13）.

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