全球環(huán)境治理機制的特點

葉三梅

（池州學院 思政部，安徽 池州 247000）

全球環(huán)境治理機制的特點

葉三梅

（池州學院 思政部，安徽 池州 247000）

全球環(huán)境治理機制是當今國際治理機制的一部分，主要內容包括：制定指導原則和法律規(guī)范，推動環(huán)境治理的制度化；發(fā)揮聯合國的作用，促進國際社會的合作；建立履約機制，加強履約能力建設；加強項目管理，重視示范引導作用；建立信息公開制度，強調公眾參與。

全球環(huán)境治理機制；聯合國；履約機制；項目管理；信息公開制度

全球環(huán)境治理機制是國際社會行為體 (主要指主權國家和國際組織)在解決全球環(huán)境危機過程中建立起來的一系列制度化(包括正式和非正式)的組織機構、規(guī)范、公約、原則和程序，是當今國際治理機制的一部分。在實踐中，全球環(huán)境治理機制主要由結構主體、議題領域、作用渠道、原則規(guī)范、操控方式來構成和運作[1]，大體具有以下五個方面的特點。

1 制定指導原則和法律規(guī)范，推動環(huán)境治理的制度化

1.1 環(huán)境法規(guī)中的區(qū)域性和全球性問題

就環(huán)境法規(guī)來說，既有全球性的環(huán)境法規(guī)，也有區(qū)域性的環(huán)境法規(guī)，而且這兩者共同構成國際環(huán)境法規(guī)整體。因為環(huán)境問題既有全球的共性，也有區(qū)域的個性。具體來說，各區(qū)域環(huán)境問題的特點有所不同，人類活動對其影響又有深有淺，造成各區(qū)域環(huán)境保護的目標、要求、措施自然有差別。同時，來自同一區(qū)域的各國面對大體相似的環(huán)境問題，加上各國在地理、歷史、經濟、文化等方面的相互聯系使得在對該區(qū)域環(huán)境采取保護措施方面更容易找到共同的語言、達成協(xié)調的意向。自然，采取區(qū)域性合作的方式簽訂國際公約便成為環(huán)境法規(guī)產生的重要途徑，區(qū)域性多邊的或雙邊的環(huán)境公約也就成為國際環(huán)境法的重要部分。而且，相比較全球性的環(huán)境公約，這樣的公約往往更易于有效地執(zhí)行[2]。因此，今后既要注重全球性環(huán)境法規(guī)的制定，也不能忽視區(qū)域性環(huán)境法規(guī)的簽署。

1.2 環(huán)境法規(guī)中的“硬法”和“軟法”問題

國際環(huán)境法規(guī)中“軟法”居多。因為環(huán)境問題比較復雜，環(huán)境法規(guī)不可能一次就能?對所調整對象的權利和義務規(guī)定得全面而又具體；并且，出于對經濟、政治等諸種因素的綜合考慮，各國在應對國際環(huán)境問題時都希望保留自己的環(huán)境自主權，加上各國對環(huán)境問題的認識不同步，在全球環(huán)境治理上一開始就制定有約束力的國際環(huán)境法規(guī)即 “硬法”比較困難，因此一般先以《框架公約》的形式對環(huán)保措施和各國的權利義務形成一些原則性的規(guī)定，留待有關各方對相關環(huán)境問題有了更明確的認識后，再由締約國將各方具體的權利與義務及其他具體的事項以議定書和附件的形式加以規(guī)定。這種“框架公約+議定書+附件”的形式在國際環(huán)境治理領域得到了普遍的運用[2]?！败浄ā彪m不具有法律約束力和強制力，但往往有益于國際慣例和國際條約的產生，對各國的行為也具有一定的影響力[3]。但是，“軟法”也有其致命的弱點，突出表現為缺乏具體明確的實施機構、實施程序，更缺乏對國家不履約行為的處罰和監(jiān)督機制，從而對國際環(huán)境法規(guī)自身的尊嚴和嚴肅性造成傷害，刺激成員國的不履約心理，極大地削弱了國際環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行力[4]。因此，在今后的國際環(huán)境立法活動中要盡可能制定更多的“硬法”，逐步減少“軟法”的比重。

1.3 環(huán)境法規(guī)中的獨立性和整體性問題

受環(huán)境問題的全球性、整體性所決定，對全球環(huán)境的治理和保護應該是統(tǒng)一而完整的。但現行的國際環(huán)境法規(guī)主要是通過不同主題的條約體系來解決國際環(huán)境問題，而且同一主題內的條約都以特定的環(huán)境問題為調整對象。這種“分而治之”的立法方法優(yōu)勢在于規(guī)則的制定明確具體，直指被調整對象，成員國之間易于達成共識，便于國際環(huán)境法規(guī)快速施行。然而，這種各個擊破的立法方法也造成國際環(huán)境法規(guī)的部門分割問題，導致各個環(huán)境條約之間可能存在真空地帶，從而很難形成一個統(tǒng)一協(xié)調的國際環(huán)境法規(guī)體系。而且由于各個環(huán)境條約的締約方、法律義務及責任均不同，相互之間缺乏有機聯系，甚至出現諸多矛盾和交叉。并且，由于有的條約沒有固定的執(zhí)行機構，各條約的監(jiān)督機構又各自獨立，這就給條約的統(tǒng)一實施帶來很大障礙。另外，國際社會要就這些零星分散的、條塊分割的環(huán)境條約分別進行談判和管理，會做大量的重復工作，從而浪費人力、財力和時間[4]。因此，在保障各環(huán)境法規(guī)的獨立性同時，更要注重國際環(huán)境法規(guī)的統(tǒng)一性，發(fā)揮整體合力。當然，完善全球環(huán)境法規(guī)是個長期的過程，需要國際社會的共同努力。

2 發(fā)揮聯合國的作用，促進國際社會的合作

2.1 聯合國發(fā)揮作用的途徑

現如今，在城市交通密集地區(qū)，人行天橋、立交橋建設數量逐漸增加。鋼結構橋梁工程重量輕，強度高，跨越能夠大，被廣泛應用于城市橋梁工程建設中。

目前，聯合國已經形成以聯合國大會和經濟與社會理事會為最高決策機構，以聯合國環(huán)境規(guī)劃署為核心工作機構，以聯合國各專門機構及其他機構為主體的多層次、跨領域的國際環(huán)境治理系統(tǒng)。例如，聯大通過決議召開了迄今最重要的三次全球環(huán)境峰會，世界上最重要的環(huán)保機構聯合國環(huán)境規(guī)劃署及可持續(xù)發(fā)展委員會都是經聯大批準建立的[5]。作為聯大和經社理事會的附屬機構的聯合國環(huán)境規(guī)劃署在國際環(huán)境領域主要執(zhí)行三項核心功能：環(huán)境知識的獲取與評估、環(huán)境質量的管理、國際支持行動等。聯合國開發(fā)計劃署幫助成員國推動和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。同時，聯合國的專門機構大都也肩負著環(huán)境使命：世界氣象組織關注大氣污染和氣候變化，聯合國糧農組織關心與農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)有關的環(huán)境事務，世界衛(wèi)生組織注視著環(huán)境對人類健康的影響，國際原子能機構則在控制放射性污染方面扮演著重要角色[6]。

2.2 聯合國發(fā)揮作用的內容

2.2.1 聚焦環(huán)境問題，提高國際社會的關注程度舉辦各種高層、大型的國際環(huán)境會議，將環(huán)境問題列入國際政治議程，使國際社會越來越關注環(huán)境問題；向世界提供環(huán)境信息，提高世界各國的環(huán)保意識；提出和傳播新觀念、新思想，引導世界環(huán)保的發(fā)展方向。

2.2.2 促進國際環(huán)境談判，加強國際環(huán)境合作 提出環(huán)境談判的議題，創(chuàng)設談判模式，倡議發(fā)起環(huán)境條約的談判；提供國際環(huán)境談判的場所，搭建各國環(huán)境交流的平臺；通過發(fā)展和完善履約機制，促進國際環(huán)境條約的執(zhí)行。

2.2.3 借助績效評估，推動環(huán)境政策的協(xié)調 利用聯合國自身的信息和技術優(yōu)勢，評價各國環(huán)境政策績效。促使各國政府在發(fā)現本國環(huán)境治理成績與不足的同時，更加有效地修正自身的環(huán)境政策，提高環(huán)境治理和保護實效。

2.2.4 對國家履行國際環(huán)境條約施加影響，提供幫助 一方面，通過聯合國自身的影響力或鼓勵環(huán)境非政府組織對一些國家特別是某些發(fā)達國家施壓，提高他們履約的政治意愿；另一方面，通過聯合國的一些專門機構幫助發(fā)展中國家建立和完善環(huán)境機構、環(huán)境法規(guī)以及培養(yǎng)環(huán)境人才，向發(fā)展中國家提供資金和技術支持，協(xié)助發(fā)展中國家的能力建設，來提高發(fā)展中國家的履約能力[5]。

2.3 聯合國發(fā)揮作用的局限

當然，聯合國在國際環(huán)境治理領域作用的發(fā)揮也存在一些局限，主要包括：“獨立性”不足，易受大國控制；國際制度安排不夠，存在制度缺失；聯合國系統(tǒng)的各類環(huán)保活動和政策缺乏協(xié)調，現存制度安排缺少外部監(jiān)管；利益相關者的參與受到很大局限，存在民主缺失；環(huán)境規(guī)劃署的權威性不夠等。這些意味著聯合國在國際環(huán)境治理領域的工作任重道遠，需要不斷完善和創(chuàng)新。

3 建立履約機制，加強履約能力建設

國際環(huán)境法規(guī)制定后，如何履行就顯得至關重要。履行就是“意旨轉化為行動的過程”，國際環(huán)境法規(guī)的履行具體分為國際層面的履約和國家層面的履約兩個層面。

3.1 完善國際履約機制

在國際履約層次上，一些環(huán)境法規(guī)已形成由締約方大會、特設工作組會議以及技術專家組會議等構成的會議制度與履約機制。國際履約過程體現了四個特點：(1)利用多種反饋機制保證國際環(huán)境法規(guī)的公平性和活力，以全方位解決全球環(huán)境這一綜合性問題；(2)注重由專家提供科學和技術方面的決策信息，保證談判在科學和技術上的可行性；(3)注重國家層面的履約，保證國際環(huán)境法律規(guī)范落到實處，并通過高級別會議保證締約國最大程度地達成一致，提高決議的可行性；(4)通過締約國大會的談判和議題將國際層面和國家層面的履約聯系起來，充分反映國際環(huán)境治理的發(fā)展動向。

3.2 提高國家履約能力

全球環(huán)境治理上的法律規(guī)范能否發(fā)揮作用，關鍵在于各簽約國能否履行。國家履行國際環(huán)境法規(guī)就是指國家在簽署和批準國際環(huán)境法規(guī)之后，針對所做的承諾而采取的措施和行動。以中國為例，一國履約過程大致包括：（1）制定和執(zhí)行履約方案和政策。中國政府在政策層面上發(fā)布與應對氣候變化相關的政策文件，《氣候變化國家評估報告》、《中國應對氣候變化國家方案》、《中國應對氣候變化的政策與行動》等。在經濟社會發(fā)展上實施經濟增長方式的轉變，提出建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。（2）完善國內相關立法。中國廢、改、立了諸多與國際環(huán)境制度相關的法律、法規(guī)，以解決國際環(huán)境條約向國內法轉換的問題。（3）設立履約機構。中國在簽署國際環(huán)境條約后，設立或委派相應的履約機構，如設立“中國履行《生物多樣性公約》工作協(xié)調組”、國家氣候變化對策協(xié)調小組、國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組等。（4）加強履約宣傳和人員培訓。加強宣傳，提高人們對環(huán)境保護問題的認知，營造遵守和履行國際環(huán)境條約的良好氛圍；加強培訓，不僅高度注重參加談判的高級行政官員的培訓，還有針對性地加強對有關部門和地方政企的相關人員的培訓。（5）建立國家聯絡點，提交履約報告。比如中國為履行《生物多樣性公約》建立了《公約》國家聯絡點，并向《公約》秘書處提交國家履約報告和有關專題報告[7]。

總體來說，履約是一個動態(tài)的、反饋的、注重實效和可行性的過程。其中，提高國家履約能力至關重要。

4 加強項目管理，重視示范引導作用

4.1 加強項目管理，利用經濟和市場的手段解決環(huán)境問題

環(huán)境問題是一個需要龐大的資源投入的問題，而在一定時間內全球資源是有限的，這就決定了在全球環(huán)境治理過程中要提高資源投入的效率。因此，遵循通過市場機制、利用經濟和市場的手段的原則，通過市場實現資源優(yōu)化配置就成為全球環(huán)境治理的必然選擇。項目機制和資金機制是全球環(huán)境治理中最為典型的兩種市場手段。其中，清潔發(fā)展機制(CDM)就是典型的發(fā)達國家與發(fā)展中國家在實施溫室氣體減排方面達成合作的項目機制，CDM項目的設計、開發(fā)、實施和融資都以企業(yè)和市場為導向。申報CDM項目需要通過一系列嚴格的程序。CDM項目為幫助發(fā)達國家實現其溫室氣體減排義務、解決發(fā)展中國家在應對氣候變化上所需的資金和技術，實現各國合作共贏，解決氣候變暖問題發(fā)揮著積極作用。但是有時一國投入了大量的開發(fā)費用卻難以成功注冊CDM項目，從而造成了極大的資源浪費。至于資金機制，最為典型的是《聯合國氣候變化框架公約》下的資金機制，它是發(fā)達締約方根據《公約》向發(fā)展中締約方提供履約資金的組織和運作規(guī)則。這種資金機制有審議機構和運作實體，自1991年至今，它在氣候變化領域發(fā)揮了積極的作用，但也存在運作效率不高，資金提供不足、分配不公，資金的申請、審批程序復雜，操作不透明等諸多問題?？梢?，改革和完善全球環(huán)境治理中的項目機制和資金機制十分必要。

4.2 重視示范引導作用，影響各國的環(huán)境政策和措施

環(huán)境問題是一個復雜的綜合性問題，僅憑一國的力量難以解決，需要國際社會的共同努力，特別需要國際組織的示范引導作用。國際組織通過提供項目示范和政策示范等方式和渠道，對各國環(huán)境政策產生影響。如聯合國環(huán)境規(guī)劃署等機構通過設立一系列示范區(qū)、評選示范獎（如環(huán)境規(guī)劃優(yōu)秀示范城市、生態(tài)城示范城市等）等，加強對各國環(huán)境保護的引導；世界銀行定期發(fā)布工作手冊，提供政策工具，并附有說明政策工具優(yōu)點和不足、適用條件和實際案例的簡要指南，鼓勵各國參與國際環(huán)境治理項目合作。

5 建立信息公開制度，加強公眾參與

5.1 加強公眾參與

公眾參與是全球環(huán)境治理過程中的一項重要原則，是環(huán)境民主原則的重要體現。早在1972年，《人類環(huán)境宣言》就強調了公眾參與環(huán)境保護的重要性，此后許多國際環(huán)境立法文件中都開始重視公眾參與環(huán)境保護問題。1992年聯合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約宣言》和《21世紀議程》都把公眾參與作為重要的原則予以確定。國際環(huán)境法規(guī)實施的關鍵在于各國國內法規(guī)的實施，因此加強各國公眾參與度將有助于國際環(huán)境法規(guī)的有力實施。

5.2 重視非政府組織的監(jiān)督作用

非政府組織在全球環(huán)境治理體系中的相對獨立與自治的地位，決定了它們在參與全球環(huán)境治理的過程中擁有著“特殊的權威”：它們可以通過合乎國際法則的手段對國家、政府間國際組織制造輿論、施加壓力，以期政策向有利于自己的方向轉變[8]；它們日益成為國際法的主體和制訂者，在國際環(huán)境領域發(fā)揮著創(chuàng)制作用；它們對一些國際制度的形成發(fā)揮著重要作用，一些政府間國際組織就是在它們的推動下建立起來的。不過，非政府組織在全球環(huán)境治理體系中也有其局限性。其一，權限的合法性問題。非政府組織與聯合國的關系有待進一步厘清。非政府組織與主權國家的關系發(fā)展也不充分，主權國家依然是制約非政府組織發(fā)揮更大作用的巨大障礙。其二，管理與執(zhí)行問題。在管理方面，非政府組織日益面臨著機構龐雜、制度混亂等問題，造成了其治理效率的下降，也影響了其在成員中的公信力。同時，非政府組織為解決全球環(huán)境問題而出臺的一系列決議、宣言等在具體執(zhí)行時卻面臨重重困難。其三，規(guī)模問題。非政府組織的規(guī)模總體上相對較小，其中絕大多數掌握的資源比最弱小的國家還要貧乏，影響非政府組織作用的發(fā)揮[9]。

5.3 建立信息公開制度

要確保公眾的真實有效參與，必須做到信息公開。全球環(huán)境信息公開制度包括兩部分。一方面是國際組織或國際公約的信息披露機制和信息交換平臺。由于環(huán)境問題的跨國界性，單個國家的信息搜集能力就顯得力不從心。由高度專業(yè)化的技術專家組成的國際組織擁有豐富的信息處理和分析經驗，能夠提供豐富的信息。這些國際組織通過定期的、制度化的信息發(fā)布機制和平臺將一些隱匿于公眾視野之外的足以威脅全球環(huán)境的信息公之于眾，或使以往局限于較小范圍的信息得到廣泛的傳播，使一國政府在即將來臨的環(huán)境危機面前做好充分的準備[10]。同時通過信息交換平臺，能夠加強各國間的環(huán)境信息交流，實現資源共享，減少環(huán)境保護和治理的成本。另一方面是國家層面的信息公開制度。根據《聯合國氣候變化框架公約》（簡稱FCCC）的相關文件，國家信息通報和國家政策協(xié)調等是履行FCCC的重要指標。為此，中國出臺了《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》，建立了聯合國環(huán)境規(guī)劃署全球環(huán)境信息交流網絡中國國家聯絡點。在國內，2006年推出了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》；2007年出臺了 《環(huán)境信息公開辦法(試行)》。

[1]藺雪春.全球環(huán)境治理機制與中國的參與[J].國際論壇，2006(2)：39-43.

[2]秦天寶.國際環(huán)境法的特點初探[J].中國地質大學學報：社會科學版,2008(3)：16-19.

[3]王曦.國際環(huán)境法的特點[M].北京：法律出版社,1998.

[4]王超鋒.論國際環(huán)境法存在的問題及解決對策[J].重慶交通大學學報：社科版,2011(4)：28-30.

[5]張海濱.聯合國與國際環(huán)境治理[J].國際論壇，2007(5)：42-80.

[6]檀躍宇.藍星守護者——細說聯合國環(huán)境規(guī)劃署[J].環(huán)境保護,2011（15）：67-69.

[7]季柳陰來.國際環(huán)境條約在中國的履行——以《生物多樣性公約》為例[J].法制與社會:下旬刊,2011(6)：5-7.

[8]宋渭澄.聯合國體系下的非政府組織及其國際政治效應[J],國際論壇,2003(2)：7-13.

[9]張驥，王宏斌.全球環(huán)境治理中的非政府組織[J].社會主義研究，2005(6)：107-109.

[10]李斐，祝耀偵.全球環(huán)境問題與國際組織的治理[J].文教資料，2007(1)：200-201.

[責任編輯：余義兵]

On Characteristics of Global Environmental Management Mechanism

Ye Sanmei
（Ideological and Political Department,Chizhou University,Chizhou,Anhui 247000）

Global environment management mechanism is a part of international management mechanism,mainly including:making guiding principles and laws and regulations,promoting the systematism of environment management;bringing the United Nations into play and promoting international cooperation;establishing implementation mechanism and intensifying the construction of implementing capacity;enhancing the management of the projects and attaching importance to the model guidance;establishing information disclosure system and improving public participation.

Global Environment Management Mechanism;UN;Implementation Mechanism;Project Management;Information Disclosure System

DF969

A

1674-1104(2014)05-0028-04

10.13420/j.cnki.jczu.2014.05.006

2014-02-17

安徽省廳級人文社科重點課題（SK2012A085）。

葉三梅（1968-），女，安徽桐城人，池州學院思政部副教授，法學碩士，主要從事馬克思主義政治理論課教學與研究。