新生代農(nóng)民工市民化的“公共性”缺失

展?fàn)N燦

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢430072）

一、引言

十八大報(bào)告中提出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展[1]。而衡量城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)最主要的標(biāo)志，就是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，即由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊?guī)模。近十年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，城鎮(zhèn)化率每年大約提高1個(gè)百分點(diǎn)，并在2011年首次超過(guò)50%。專(zhuān)家據(jù)此速度預(yù)計(jì)，到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將超過(guò)60%。在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)民工無(wú)疑成為一個(gè)重要推進(jìn)力量。而由于新生代農(nóng)民工相比老一代農(nóng)民工的特殊性，他們有更強(qiáng)的在城市扎根的欲望，知識(shí)技術(shù)水平也更能適應(yīng)城市的需要，因此，他們的市民化必將對(duì)城鎮(zhèn)化率的提高做出很大貢獻(xiàn)。新生代農(nóng)民工在城市像市民一樣為城市做著貢獻(xiàn)，促進(jìn)了國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時(shí)，他們將自己的收入轉(zhuǎn)移到家鄉(xiāng)，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的進(jìn)步和農(nóng)民生活水平的提高，即無(wú)形中為“三農(nóng)”問(wèn)題的解決也做出了突出貢獻(xiàn)。因此，他們理應(yīng)得到國(guó)家的高度重視，得到市民化的平等待遇。但是，在實(shí)際的生活中，他們面臨的卻是子女教育問(wèn)題得不到解決、住房無(wú)地、社保無(wú)門(mén)等問(wèn)題，新生代農(nóng)民工的市民化存在嚴(yán)重的“公共性”缺失問(wèn)題。

二、新生代農(nóng)民工市民化與公共性

（一）新生代農(nóng)民工及其市民化

農(nóng)民工是改革開(kāi)放以來(lái)隨我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的特殊群體,本質(zhì)上是中國(guó)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代化進(jìn)程相沖突的產(chǎn)物。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移,催生了兩代農(nóng)民工。第一代農(nóng)民工是上世紀(jì)80年代農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)以后出來(lái)打工的農(nóng)民，他們?yōu)楫?dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了突出的貢獻(xiàn)。新生代農(nóng)民工則是指1980年之后出生的，在90年代外出到城市打工卻不具有城市戶(hù)口的青年農(nóng)民工，隨著上世紀(jì)90年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)外向度大幅提高而外出打工。他們已逐漸取代第一代農(nóng)民工成為農(nóng)民工的主體,新生代農(nóng)民工作為農(nóng)民工群體中的一個(gè)新的特殊的力量群體,由于他們的自身經(jīng)歷以及所處的時(shí)代環(huán)境的不同,使他們具有了一些不同于第一代農(nóng)民工的特征。概括為“三高一低”：受教育程度高，職業(yè)期望值高，物質(zhì)和精神享受要求高，工作耐受力低。而且新生代農(nóng)民工在農(nóng)民工中的比例正在逐步上升，初步統(tǒng)計(jì)新生代農(nóng)民工有1億左右，占農(nóng)民工總數(shù)的60%，有的地方更是高達(dá)75%，無(wú)疑已成為農(nóng)民工群體的主力軍。隨著第一代農(nóng)民工的漸漸老去，在未來(lái)的社會(huì)發(fā)展中，新生代農(nóng)民工將持續(xù)肩負(fù)提高我國(guó)城鎮(zhèn)化率的重任。

新生代農(nóng)民工市民化就是使新生代農(nóng)民工在身份、職業(yè)、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利以及生產(chǎn)生活方式等方面全面向城市市民轉(zhuǎn)型，以實(shí)現(xiàn)城市文明的社會(huì)化過(guò)程，使他們從各方面融入到城市的大環(huán)境中。這個(gè)過(guò)程重要的不是城市戶(hù)口本身，而是戶(hù)口背后所附加的權(quán)益，比如在就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)以及社會(huì)保障等方面是否能與城市居民享有同等待遇。概而言之，市民化的核心內(nèi)容就是讓具備條件的新生代農(nóng)民工平等地享受城市公共物品，更好地體現(xiàn)公共管理過(guò)程的“公共性”，使新生代農(nóng)民工有更好的認(rèn)同感，更加適應(yīng)城市市民的生活。

（二）公共性

公共管理是為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門(mén)管理活動(dòng)，公共性是其研究的基礎(chǔ)和核心，它主要指公有性而非私有性、共享性而非排他性、共同性而非差異性。公共物品應(yīng)當(dāng)是公平分配給所有做出貢獻(xiàn)的社會(huì)成員的，這樣才是具有公共性的，才沒(méi)有排他性和差異性。但是，實(shí)際生活中，同樣給城市做出貢獻(xiàn)的新生代農(nóng)民工卻并未享受到相應(yīng)的公共物品和服務(wù)，出現(xiàn)了明顯的“公共性”缺失，使得新生代農(nóng)民工市民化的進(jìn)程緩慢。

三、“公共性”缺失的表現(xiàn)

（一）住房的公共性缺失

新生代農(nóng)民工只有在城市擁有穩(wěn)定的住房，長(zhǎng)久地居住和生活在城市，才能有歸屬感，并能真正融入城市。第一代農(nóng)民工最后都退回到了農(nóng)村，沒(méi)有將城市作為最后的歸宿，他們一般都是住工廠宿舍或工棚、租住簡(jiǎn)陋的民房等，他們住房成本低，住房問(wèn)題并不突出。但是新生代的農(nóng)民工，普遍更向往城市生活，回農(nóng)村的意愿較弱，留城意愿較強(qiáng)。而且我們很久以來(lái)形成的安身立命思想，使得我們把某個(gè)地方作為歸宿時(shí)，一般都需要一個(gè)穩(wěn)定的住所。而城市奇高的房?jī)r(jià)，使得城市居民都望而卻步，更不要說(shuō)農(nóng)民工群體。因此，新生代農(nóng)民工便把希望寄托在了國(guó)家的住房?jī)?yōu)惠政策上，但是各城市的“廉租房”、“經(jīng)濟(jì)適用房”等只為城市戶(hù)籍的人口提供，這就將廣大新生代農(nóng)民工排除在外。雖然同等地為城市做出貢獻(xiàn)，卻無(wú)法享受這種優(yōu)惠政策，這體現(xiàn)了一種“公共性”的缺失。農(nóng)民工日夜為城市建設(shè)做著貢獻(xiàn)，卻仍要流離失所，無(wú)法滿(mǎn)足最起碼的“安居”需求。

（二）教育資源的公共性缺失

新生代農(nóng)民工普遍達(dá)到了結(jié)婚生育的年齡，這就又出現(xiàn)了一個(gè)他們不得不面對(duì)的問(wèn)題—子女教育問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題也是自“民工潮”出現(xiàn)以來(lái)備受關(guān)注的問(wèn)題。由于受屬地入學(xué)等政策法規(guī)和當(dāng)?shù)亟逃Y源短缺的影響，農(nóng)民工子女無(wú)法在其工作地接受教育。目前國(guó)家已注意到這個(gè)問(wèn)題并加大了對(duì)這一問(wèn)題的解決力度，但是，不少學(xué)校仍拒絕接納農(nóng)村流動(dòng)人口子女入學(xué),學(xué)校收費(fèi)仍存在客觀上的雙軌制。雖然很多城市設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的農(nóng)民工子女學(xué)校，但是這些學(xué)校在師資、硬件等教學(xué)資源方面與城市的普通學(xué)校存在很大差距，而且學(xué)籍問(wèn)題使很多民工子女的升學(xué)教育受到限制,一些地方還存在著因?yàn)闆](méi)有本地學(xué)籍就不能在城市上高中、不能參加當(dāng)?shù)氐母呖嫉认拗?。這體現(xiàn)的是教育資源的“公共性”缺失。

（三）社會(huì)保障的公共性缺失

隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家不斷加大對(duì)社會(huì)保障的投入力度，我國(guó)的社會(huì)保障水平不斷提高，已成為我國(guó)公民應(yīng)當(dāng)享受的一項(xiàng)基本權(quán)利。國(guó)家也根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)城市和農(nóng)村采取了不同的制度安排。但是，農(nóng)民工作為介于城市和農(nóng)村的一個(gè)特殊群體，他們的社會(huì)保障問(wèn)題一直沒(méi)有明確的制度安排，享受到很少的社會(huì)福利和社會(huì)救助安排，在社會(huì)保險(xiǎn)方面也只是部分人群享受到了工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)，對(duì)于養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民工很少參加。有的農(nóng)民工即使參加了相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)，也因其流動(dòng)性大、保險(xiǎn)知識(shí)匱乏等原因，很少有持續(xù)性的社會(huì)保障項(xiàng)目，從而使農(nóng)民工的利益在經(jīng)常性的參保和退保中受到損害。在社會(huì)保障制度日益完善的情況下，農(nóng)民工卻只享受到很少的保障，而且這種保障相比較城鎮(zhèn)職工來(lái)說(shuō)是很有限的，這體現(xiàn)了社會(huì)保障的“公共性”缺失。

（四）就業(yè)和收入分配的公共性缺失

目前，新生代農(nóng)民工一般從事的是城市職工不愿做的臟、苦、累活，好一些的工作對(duì)農(nóng)民工存在歧視。而且即使農(nóng)民工與正式職工做一樣的工作，也無(wú)法得到同樣的報(bào)酬和待遇，還有普遍存在的拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象。這體現(xiàn)的是就業(yè)和收入分配的“公共性”缺失。

四、“公共性”缺失的原因

（一）戶(hù)籍制度基礎(chǔ)上衍生的各種制度

戶(hù)籍制度，古已有之，這個(gè)制度設(shè)計(jì)曾經(jīng)有利于國(guó)家加強(qiáng)管理。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，這種制度設(shè)計(jì)已成為一種發(fā)展障礙。我國(guó)的戶(hù)籍制度把城市人口和農(nóng)村人口嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，阻礙了人口的合理流動(dòng)。而且現(xiàn)在又在戶(hù)籍制度基礎(chǔ)上衍生出了各種附加制度，如教育制度、社會(huì)保障制度、住房?jī)?yōu)惠政策等。這使得新生代農(nóng)民和第一代農(nóng)民工一樣，在城市的生存和發(fā)展受到各種限制。因此，這種城鄉(xiāng)二元分割的制度安排和嚴(yán)格的戶(hù)籍制度是阻礙新生代農(nóng)民工市民化的最大障礙，也是他們面臨“公共性”缺失的主要原因。

（二）新生代農(nóng)民工自身的原因

雖然新生代農(nóng)民工相比第一代農(nóng)民工，在自身文化知識(shí)等素質(zhì)方面有所提升，但是相比城市居民仍有很大差距，仍不能滿(mǎn)足城市各方面的需要。因此，這種公共性的缺失也是對(duì)于這種差距的一種平衡。

（三）思想觀念的原因

由于歷史原因形成的對(duì)農(nóng)民的看法,以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)二元機(jī)制所規(guī)定的農(nóng)民與市民的身份區(qū)別,造成了城市市民對(duì)農(nóng)民觀念習(xí)慣上的偏見(jiàn)，以及一些既得利益群體為了維護(hù)自己的既得利益，對(duì)農(nóng)民工市民化的阻礙，這些偏見(jiàn)不僅反映在他們對(duì)待新生代農(nóng)民工的態(tài)度上，而且城市政府部門(mén)和城市市民在政策設(shè)計(jì)和具體執(zhí)行過(guò)程中，不可避免地表現(xiàn)出這種偏見(jiàn)，使得新生代農(nóng)民工享受了差異的公共服務(wù)，出現(xiàn)了公共性的缺失。

五、減少“公共性”缺失的對(duì)策建議

（一）改革戶(hù)籍制度

我國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了戶(hù)籍制度對(duì)于社會(huì)發(fā)展的阻礙，也相應(yīng)地采取措施進(jìn)行改革。國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知，強(qiáng)調(diào)要著力解決農(nóng)民工實(shí)際問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村人口已落戶(hù)城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益;對(duì)暫不具備落戶(hù)條件的農(nóng)民工，要有針對(duì)性地完善相關(guān)制度，下大力氣解決他們當(dāng)前在勞動(dòng)報(bào)酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、社會(huì)保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問(wèn)題;今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶(hù)口性質(zhì)掛鉤[2]。這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)這一問(wèn)題的重視和決心，在具體實(shí)施過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)具有這種決心，才能真正改變這種公共性的缺失。應(yīng)當(dāng)將戶(hù)籍制度與城市的各種公共服務(wù)“剝離”，不再按照戶(hù)籍來(lái)提供公共服務(wù)。同時(shí)，適當(dāng)降低城市的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。把更多的新生代農(nóng)民工納入城市，提高城鎮(zhèn)化水平。

（二）發(fā)揮法律的作用，維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益

我國(guó)有明確的法律規(guī)定：用人單位應(yīng)當(dāng)為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)，同工同酬，不能拖欠勞動(dòng)者工資等。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政執(zhí)法的力度，落實(shí)各項(xiàng)規(guī)定，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。企業(yè)應(yīng)當(dāng)提高自覺(jué)性，嚴(yán)格按照制度規(guī)定，為農(nóng)民工繳納相應(yīng)的保險(xiǎn)，并按照《勞動(dòng)法》的規(guī)定給予農(nóng)民工同等待遇。

（三）改善新生代農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，增加其收入

新生代農(nóng)民工普遍有一定的技術(shù)水平，城市在吸納這部分勞動(dòng)力的時(shí)候應(yīng)當(dāng)根據(jù)他們的特點(diǎn)，讓其從事相應(yīng)的工作，而不是僅僅讓他們從事臟亂差的工種。同時(shí)，改善他們的就業(yè)環(huán)境，讓他們可以享受與城市職工一樣的工作條件。按照同工同酬的原則，發(fā)放農(nóng)民工的工資，盡量提高其工資收入的公共性。

（四）完善社會(huì)保障體系

我國(guó)正在建立日趨完善的社會(huì)保障體系，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障系統(tǒng)也開(kāi)始進(jìn)行統(tǒng)籌試點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，建立適合農(nóng)民工的社會(huì)保障體系。新生代農(nóng)民工在市民化過(guò)程中，為城市做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，因此在社會(huì)救助和社會(huì)福利等保障措施的實(shí)施中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到農(nóng)民工，為他們的生活提供最基本的保障。在社會(huì)保險(xiǎn)的建設(shè)過(guò)程中，不應(yīng)僅局限于工傷、醫(yī)療等險(xiǎn)種，應(yīng)當(dāng)像城市職工一樣建立全面的保險(xiǎn)體系。根據(jù)新生代農(nóng)民工的特點(diǎn)，建立養(yǎng)老、失業(yè)和生育保險(xiǎn)。通過(guò)這些辦法，使新生代農(nóng)民工市民化有更多的保障，同時(shí)，提高社會(huì)保障等公共服務(wù)提供的公共性。

（五）改善農(nóng)民工的居住環(huán)境及其子女的教育條件

新生代農(nóng)民工在市民化過(guò)程中，面臨的子女教育問(wèn)題和住房問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起政策制定者的高度重視，因?yàn)檫@兩種公共性的缺失是農(nóng)民工在生活中經(jīng)常遇到也是最關(guān)心的問(wèn)題，這兩個(gè)問(wèn)題的解決有利于穩(wěn)定農(nóng)民工群體。城市應(yīng)當(dāng)加大教育的投入力度，讓農(nóng)民工子女像城市的孩子一樣接受各種教育。同時(shí)，在保障性住房的建設(shè)和分配中，不能僅以戶(hù)籍為標(biāo)準(zhǔn)，提高有條件的農(nóng)民工的入住率。讓農(nóng)民工更多地感受到平等的機(jī)會(huì)和權(quán)利，進(jìn)而為社會(huì)做出更多的貢獻(xiàn)。

（六）進(jìn)一步提高新生代農(nóng)民工的自身素質(zhì)

雖然新生代農(nóng)民工的文化知識(shí)水平較第一代已有明顯提高，但是仍不能滿(mǎn)足城市的需要，而且與城市居民相比仍然有一定差距，因此應(yīng)當(dāng)注重農(nóng)民工各方面素質(zhì)的提高，從而更適應(yīng)城市的工作和生活環(huán)境。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的技術(shù)培訓(xùn)，使得他們有更多的工作選擇機(jī)會(huì)，更好地融入城市生活。

（七）運(yùn)用社會(huì)力量，加強(qiáng)人文關(guān)懷

新生代農(nóng)民工初入城市時(shí)，不可避免地存在不適應(yīng)，他們?cè)谧陨碚{(diào)整的同時(shí)，社會(huì)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人文關(guān)懷，減少市民認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)及對(duì)農(nóng)民工的歧視。培養(yǎng)農(nóng)民工的主人翁意識(shí)，城市為其提供公共服務(wù)，他們也為城市做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。只有各方面共同努力，才能真正提高新生代農(nóng)民工市民化過(guò)程的公共性。

注釋?zhuān)?/p>

[1]摘自《十八大報(bào)告》.

[2]《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》國(guó)辦發(fā)〔2011〕9號(hào).

[1]黎民.公共管理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2007.

[2]黃春華.新生代農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀及對(duì)策 [J].改革論壇，2012,（9）.

[3]宋虎林.新生代農(nóng)民工市民化途徑和策略研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2010,(17).

[4]唐踔.對(duì)我國(guó)新生代農(nóng)民工市民化問(wèn)題的幾點(diǎn)思考[J].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010,（6）.