縣級財政監(jiān)管的有益嘗試
——以湖南省衡陽市為例

●鄒祥利 許小保 茹偉雄

省直管縣財政體制改革以后，如何發(fā)揮市級財政部門對縣級財政部門的監(jiān)管職能，提升財政管理水平，一直是省市財政部門需要面對并解決的重要課題。2013年以來，湖南省衡陽市首次嘗試以市財政牽頭，組織縣級財政部門以交叉檢查方式作為開展縣級財政監(jiān)管的突破口，取得了一定成效，探索出了一條新的路子。

一、監(jiān)管依據(jù)

（一）法規(guī)制度有規(guī)定

根據(jù) 《財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》、《財政部門監(jiān)督辦法》、《湖南省財政監(jiān)督條例》、2010年 《湖南省財政廳關(guān)于加強(qiáng)財政監(jiān)督的意見》等條例辦法的相關(guān)規(guī)定，實(shí)施本次監(jiān)管。

（二）省級財政有要求

近幾年，湖南省財政廳在歷次全省財政監(jiān)督檢查工作會議上和印發(fā)規(guī)范性文件中，都反復(fù)強(qiáng)調(diào)在省直管縣財政體制改革后，市級財政對縣級財政監(jiān)管只能加強(qiáng)，不能削弱。同時在每年公布實(shí)施的財政監(jiān)督工作考核評比辦法中都有明確的內(nèi)容與要求。

（三）工作實(shí)際有必要

少數(shù)縣級財政部門由于內(nèi)控機(jī)制不健全，內(nèi)部監(jiān)督工作不到位，以致于違紀(jì)違規(guī)違法案件時有發(fā)生，給國家財政造成損失，損害了黨和政府的形象，后果十分嚴(yán)重。由于省級財政管理范圍寬，監(jiān)督難以全面到位，因此，充分發(fā)揮市級財政對縣級財政的監(jiān)管職能顯得十分必要。

二、具體做法

為了使檢查順利開展，確保所提供的信息真實(shí)、準(zhǔn)確，重點(diǎn)把好“四關(guān)”：

（一）方案關(guān)

2013年8月初方案初稿出來后，為了增強(qiáng)方案執(zhí)行過程中的針對性、有效性，一方面通過網(wǎng)絡(luò)征求各縣市區(qū)財政監(jiān)督部門的意見，另一方面派專人到省市財政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新聯(lián)系點(diǎn)的縣市財政局和局機(jī)關(guān)相關(guān)科室，實(shí)地聽取對方案的意見和建議，使方案更加完備。9月9日，正式下發(fā)了檢查通知，就檢查對象、檢查內(nèi)容、檢查方式、檢查范圍、工作步驟、人員組成、工作要求等作出安排部署。

（二）隊(duì)伍關(guān)

這次專項(xiàng)檢查共組織30人，分10個組。其中：檢查組8個，人員從8個縣市區(qū)分別抽調(diào)人員組成，對12個縣級財政局、19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所（縣級隨機(jī)抽查2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，城區(qū)和南岳區(qū)分別抽查1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道財政所）進(jìn)行檢查或抽查，實(shí)行組長負(fù)責(zé)制；巡視組2個，由市局監(jiān)督檢查局局長、副局長分別帶隊(duì)到各檢查組工作現(xiàn)場進(jìn)行不定期地巡視，指導(dǎo)工作。

（三）培訓(xùn)關(guān)

檢查工作質(zhì)量如何，查前培訓(xùn)至關(guān)重要。第一，編好培訓(xùn)資料。重點(diǎn)突出了財政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的檢查評價、預(yù)算編制業(yè)務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督檢查和預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督檢查等三個內(nèi)容；設(shè)置相關(guān)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制檢查評估表、重點(diǎn)檢查程序表等各類表格，據(jù)以記載檢查情況。第二，邀請專家講解。根據(jù)財政檢查業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，為幫助檢查人員掌握有關(guān)業(yè)務(wù)的基本知識，提高工作效率，專門舉辦查前培訓(xùn)班，請預(yù)算科、國庫科、經(jīng)濟(jì)建設(shè)科安排專人就有關(guān)知識點(diǎn)進(jìn)行輔導(dǎo)。第三，規(guī)范資料填報。下發(fā)說明，專門就資料填報工作進(jìn)行規(guī)范。

（四）程序關(guān)

針對各地平時在內(nèi)部監(jiān)督檢查中出現(xiàn)走馬觀花、流于形式的現(xiàn)象，要求做到“五統(tǒng)一”：即統(tǒng)一進(jìn)點(diǎn)見面會和意見交流會的形式、統(tǒng)一工作程序、統(tǒng)一填報財政檢查報告、統(tǒng)一資料清單目錄和統(tǒng)一工作要求與紀(jì)律。

三、主要收獲

（一）真實(shí)地揭示了縣級財政管理中的問題

由于財政內(nèi)部監(jiān)督工作的特殊性，檢查人員與被檢查對象同在一個單位，低頭不見抬頭見，有的即使發(fā)現(xiàn)問題，也視而不見，很難把問題真實(shí)地反映出來。通過交叉檢查的方式，較好地克服了這一難題。在意見交換會上，檢查組如實(shí)地指出財政監(jiān)管中存在的問題，確實(shí)讓不少縣級的財政局長、業(yè)務(wù)主管人員面紅耳赤，震動不小。從目前反饋的情況看，不少縣級財政局對存在的問題已在著手整改。

（二）落實(shí)市級財政對縣級財政的監(jiān)管職能

一段時間以來，由于認(rèn)識和客觀工作上的原因，市級財政對縣級財政監(jiān)督明顯弱化，多數(shù)情況下，文件上講得多，實(shí)際工作落實(shí)少。這次檢查后，多數(shù)財政局的同志反映，通過這種檢查方式，夯實(shí)上級財政對下級財政部門的監(jiān)督基礎(chǔ)，從真正意義上落實(shí)了市級財政的監(jiān)管職能。

（三）促進(jìn)縣級財政部門間的橫向交流

省直管縣改革后，市級財政監(jiān)督部門組織縣級財政監(jiān)督部門開展監(jiān)督活動的次數(shù)明顯減少，同時縣級財政部門間橫向交流也隨之減少。通過這次交叉檢查活動后，再次搭起了縣級財政部門之間橫向交流的橋梁。大家通過這種檢查方式，開闊了眼界，尤其是對一些帶共性問題，相互學(xué)習(xí)、探討和交流，取長補(bǔ)短。

四、存在問題

（一）預(yù)算編制不完整

一是財政總預(yù)算編制不完善，不準(zhǔn)確，不符合政策目標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率低。有的未將上級財政部門對本地區(qū)的返還性收入、財力轉(zhuǎn)移性支付收入和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移性支付收入按規(guī)定列入本級預(yù)算；有的未編制社保基金預(yù)算和政府性基金預(yù)算。二是部門預(yù)算編制不完整，審核不嚴(yán)格。有的未把非稅收入全部納入部門預(yù)算；有的將不符合國家政策法規(guī)的事項(xiàng)納入年初預(yù)算。

（二）預(yù)算執(zhí)行有偏差

一是追加預(yù)算超過規(guī)定時間。有的追加預(yù)算支出不符合《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算執(zhí)行工作的指導(dǎo)意見》（財預(yù)【2010】11號）的時間規(guī)定。二是財政專戶清理不徹底。有的對不符合條件的銀行賬戶未按規(guī)定撤銷；有的縣區(qū)經(jīng)建股開設(shè)的銀行賬戶仍然沒有歸并到國庫管理。三是財政資金的撥付不符合規(guī)定。有的沒有按規(guī)定的用款申請及批復(fù)撥款、擅自改變撥款單位；有的資金撥付不及時；有的撥付資金手續(xù)不健全；有的預(yù)算執(zhí)行不到位。四是隨意調(diào)整預(yù)算、違規(guī)追加預(yù)算。有的追加經(jīng)費(fèi)審批手續(xù)不健全；有的違規(guī)追加預(yù)算。

（三）資金管理有漏洞

一是資金借款手續(xù)不全。有的借款沒有借款單位申請報告和領(lǐng)導(dǎo)書面批示文件。二是財政借出資金沒有及時收回。

（四）內(nèi)控機(jī)制不到位

一是不相容崗位人員沒有分設(shè)。二是城區(qū)財政監(jiān)督人員多數(shù)沒有到位。除個別城區(qū)外，多數(shù)城區(qū)財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)從事財政監(jiān)督工作的人員嚴(yán)重不足，有的甚至不到1人。三是內(nèi)部監(jiān)督開展不力。除個別縣市區(qū)，絕大多數(shù)財政部門內(nèi)部監(jiān)督未真正落到實(shí)處。四是財政監(jiān)督處理處罰難以落實(shí)。由于行政干預(yù)嚴(yán)重，多數(shù)縣級財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對監(jiān)督事項(xiàng)開展檢查后，難以依法作出行政處理處罰決定，更談不上監(jiān)督檢查成果運(yùn)用。五是財政監(jiān)督手段嚴(yán)重滯后。六是監(jiān)督人員老化，素質(zhì)亟待提高。

（五）鄉(xiāng)財管理待加強(qiáng)

一是涉農(nóng)資金發(fā)放不及時。二是會計核算不規(guī)范，有的未按國家規(guī)定組織會計核算，賬表不符、賬實(shí)不符現(xiàn)象仍時有發(fā)生。

五、對策建議

（一）認(rèn)真整改

根據(jù)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，市局要下達(dá)整改通知，責(zé)成縣級財政部門針對存在的問題舉一反三，采取措施，認(rèn)真整改到位。

（二）形成制度

在省直管縣財政體制下，大量財政資金的安排向縣級財政傾斜，管理風(fēng)險也隨之增大。因此，建立省、市級財政對縣級財政監(jiān)督制度十分必要。根據(jù)實(shí)際情況，每年由省局或市局牽頭，組織所轄縣級財政部門至少開展一次以上的專項(xiàng)交叉檢查。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)

財政部門業(yè)務(wù)多，涉及面廣，業(yè)務(wù)操作流程常常更新，財政監(jiān)督人員必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，熟悉各種國家的政策和法律法規(guī)，才能真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。每年由省或市財政局組織，至少舉辦一次以上財政監(jiān)督骨干業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，提高財政監(jiān)督檢查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（四）完善手段

以省財政廳牽頭，列出財政監(jiān)督信息化建設(shè)時間表，加快財政監(jiān)督信息化建設(shè)步伐，為財政監(jiān)督提供技術(shù)支撐。

（五）適度授權(quán)

省直管縣財政體制下，市級財政對縣級監(jiān)管處境十分尷尬，雖然相關(guān)文件規(guī)定了市級財政對縣級財政的監(jiān)管職能，但是市級財政對縣級財政監(jiān)管的手段在弱化，已經(jīng)無法對縣級財政進(jìn)行制約，使得監(jiān)管效能大打折扣。解決這一問題，省財政可在過去聘任特約財政監(jiān)督員的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展，即在市州級財政監(jiān)督檢查局基礎(chǔ)上，加掛省財政監(jiān)督檢查局某市分局的牌子，并賦予相應(yīng)的職能，除重大財政違規(guī)違法事件需經(jīng)過省財政處理處罰外，其他一般問題由市州財政監(jiān)督檢查局直接處理或處罰，結(jié)果報省局備案。

（六）加強(qiáng)指導(dǎo)

省、市兩級財政要通過建立市級財政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新聯(lián)系點(diǎn)等方式，引導(dǎo)縣級財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督、規(guī)范財政監(jiān)督等方面取得新的突破，充分發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)的示范效應(yīng)，全面提升全市縣級財政監(jiān)督工作水平。