對(duì)清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)的思考

●李 博

對(duì)清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)的思考

●李 博

中共中央政治局會(huì)議審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，吹響了新一輪財(cái)稅體制改革的進(jìn)軍號(hào)?！犊傮w方案》對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理制度方面，提出要“研究清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)”。本文試就重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的原因、引致的問題，對(duì)清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)的益處，以及如何清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)提出筆者的思考。

一、重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的原因

重點(diǎn)支出掛鉤，是指重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅掛鉤或生產(chǎn)總值掛鉤，即某項(xiàng)重點(diǎn)支出要達(dá)到財(cái)政支出或GDP的百分比。之所以將重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅掛鉤或生產(chǎn)總值掛鉤有以下原因：

（一）地方政府的生產(chǎn)性投資偏好導(dǎo)致教育等重點(diǎn)支出不被優(yōu)先考慮

根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫和羅斯托提出的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府投資在社會(huì)總投資中占有較高的比重，公共部門為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供道路、交通等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，這些投資，對(duì)于處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展早期階段的國(guó)家經(jīng)濟(jì)“起飛”，以至進(jìn)入發(fā)展的中期階段是必不可少的。地方政府由于任期制的政績(jī)壓力，有短期內(nèi)通過大量生產(chǎn)性投資來獲得當(dāng)?shù)馗逩DP增長(zhǎng)率的動(dòng)機(jī)，有持續(xù)擴(kuò)大生產(chǎn)性投資與持續(xù)縮小公共性投資的激勵(lì)。地方政府這種獨(dú)立的市場(chǎng)化利益取向，加之公共服務(wù)需求無限性與財(cái)政資源有限性之間的矛盾，導(dǎo)致部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育支出等重點(diǎn)項(xiàng)目投入長(zhǎng)期不足，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)擠占個(gè)別亟需的公共事業(yè)資金等情況。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，為了教育、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)支出得到保障，將重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤政策的出臺(tái)有其客觀必然性和合理性。

（二）掛鉤事項(xiàng)的公共品屬性及其外溢性

公共品的外溢性，即是指轄區(qū)之外的居民也能從公共品中受益，但成本則由轄區(qū)政府或居民承擔(dān)，這就導(dǎo)致“搭便車（free-rider problem）”問題的出現(xiàn)，直接投資者享有的收益小，自然降低了轄區(qū)政府投資公共品的積極性，導(dǎo)致其投資動(dòng)力不足，進(jìn)而縮減此類公共服務(wù)開支。由于公共產(chǎn)品的供給不能通過價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)自行實(shí)現(xiàn)，需要政府參與協(xié)調(diào)與管理。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，糾正市場(chǎng)失靈，政府應(yīng)當(dāng)履行公共品提供者的職能，但因公共品的供給缺乏有效的利潤(rùn)考核機(jī)制和社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，最終將導(dǎo)致教育等準(zhǔn)公共品提供的低效率，因此將教育等重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤作為公共品提供的保障性條款就應(yīng)運(yùn)而生。

二、重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)引致的問題

（一）肢解了預(yù)算分配權(quán)，不利用財(cái)政宏觀統(tǒng)籌

目前與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點(diǎn)支出，涉及農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育等7類、15項(xiàng)規(guī)定，2013年該類資金占到了全國(guó)財(cái)政支出的47.4%。重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)追求的是部門利益最大化，與現(xiàn)代財(cái)政體制的內(nèi)在要求相背離。政府的預(yù)算分配權(quán)受到極大限制，既不能充分發(fā)揮預(yù)算的調(diào)控功能，也無法突出當(dāng)年政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策重點(diǎn)，特別是部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的可支配財(cái)力原本即已捉襟見肘，若再有項(xiàng)目要求地方配套，就更加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度。

（二）預(yù)算支出結(jié)構(gòu)僵化，不利于提高資金績(jī)效

每項(xiàng)重點(diǎn)支出都很重要，既不能顧此失彼，同時(shí)也應(yīng)體現(xiàn)不同時(shí)期的支出重點(diǎn)，若某項(xiàng)重點(diǎn)支出僅依據(jù)一個(gè)固定比例執(zhí)行下去，就不能很好兼顧各個(gè)時(shí)期的需要。某項(xiàng)重點(diǎn)支出應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么水平，并不依賴于當(dāng)?shù)谿DP有多大的量，而應(yīng)當(dāng)取決于該地區(qū)對(duì)該項(xiàng)重點(diǎn)支出的實(shí)際需求?！耙坏肚小笔浇y(tǒng)一將某項(xiàng)重點(diǎn)支出掛鉤比例，可能脫離地方實(shí)際，為了達(dá)到指標(biāo)，反而會(huì)造成巨大的資源浪費(fèi)。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)增速與財(cái)政收入增速雙換擋，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，地方政府不但需要厲行節(jié)約，嚴(yán)格控制一般支出，還應(yīng)將每一分錢都用到刀刃上，清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，壓縮并非亟需的重點(diǎn)支出，騰出資金用于未掛鉤的民生項(xiàng)目就勢(shì)在必行了。

三、清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)帶來的益處

（一）使政府預(yù)算更好地切實(shí)當(dāng)?shù)貙?shí)際，服務(wù)地方發(fā)展

以往重點(diǎn)支出之所以與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，目的是保障當(dāng)時(shí)階段性重大問題的解決，確保重點(diǎn)支出。修訂前的《預(yù)算法》第三十條“各級(jí)預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)，在保證政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各類預(yù)算支出”，明確規(guī)定要“確保重點(diǎn)”，這就是剛性指標(biāo)、硬性任務(wù)，而全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》已將其修改為“各級(jí)一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國(guó)家確定的重點(diǎn)支出”，不再硬性規(guī)定“確保重點(diǎn)”，而是“優(yōu)先安排國(guó)家確定的重點(diǎn)支出”，即是要求今后預(yù)算支出要更加公平規(guī)范，使預(yù)算安排能更好地服務(wù)于地方實(shí)際，突出當(dāng)年經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策重點(diǎn)。

（二）順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更好地發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”

“經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論”提出，經(jīng)濟(jì)達(dá)到成熟階段后，公共支出將從基礎(chǔ)設(shè)施支出轉(zhuǎn)向不斷增加的教育、醫(yī)療和福利服務(wù)方面支出，同時(shí)其支出增長(zhǎng)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他支出增長(zhǎng)，也會(huì)快于GDP的增長(zhǎng)速度。目前我國(guó)已進(jìn)入中高收入國(guó)家的行列，根據(jù)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論”，政府公共支出會(huì)轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療和福利服務(wù)方面，其中自然而然會(huì)包括教育等重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)，這種公共支出方向轉(zhuǎn)變有其內(nèi)在動(dòng)因，清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)，對(duì)發(fā)揮 “中央和地方兩個(gè)積極性”，增強(qiáng)地方自主權(quán)、靈活性都有重要意義，地方政府保障民生類重點(diǎn)支出的執(zhí)行力會(huì)更高，同時(shí)也破解了錢由誰來花更合理的問題。

四、如何清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)

（一）明確預(yù)算法在預(yù)算分配方面的主導(dǎo)地位，理順預(yù)算法與部門法的關(guān)系

全國(guó)人大常委會(huì) 《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》新增條款“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行”，體現(xiàn)了修訂后的預(yù)算法是規(guī)范預(yù)算全過程的一般法。教育、農(nóng)業(yè)、科技、文化等其他部門法中涉及的重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)屬于預(yù)算分配范疇，其效力應(yīng)當(dāng)?shù)陀陬A(yù)算法、服從于預(yù)算法。建議人大釋法時(shí)明確預(yù)算法在預(yù)算分配方面的主導(dǎo)地位，同時(shí)完善相關(guān)法律、法規(guī)，使之與預(yù)算法銜接配套。

（二）明確事權(quán)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

合理調(diào)整并明確中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，既要橫向解決預(yù)算管理問題，又要縱向解決事權(quán)、財(cái)力問題。當(dāng)前，中央和地方政府財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)“倒掛”的形態(tài)還未得到緩解和改善。有數(shù)據(jù)顯示，地方政府以45%的財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)。不同政府層級(jí)間的事權(quán)劃分，要充分考慮公共品屬性及其外溢性等因素。屬于全國(guó)性的公共品，理應(yīng)由中央政府牽頭提供；區(qū)域性公共品，由地方政府牽頭提供效率更高。支出責(zé)任宜與之對(duì)應(yīng)，分別劃歸中央與地方。由于地方政府更加了解當(dāng)?shù)鼐用裥枰枨笮畔@取上優(yōu)勢(shì)更大，所以在中央和地方均能提供某種公共服務(wù)的情況下，基于供給效率的考慮，更傾向于由地方政府提供。

（三）將預(yù)算控制的重點(diǎn)由控制投入向控制產(chǎn)出轉(zhuǎn)變

《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》明確要求各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)“講求績(jī)效”。重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)有相關(guān)法律、法規(guī)保障，一些有重點(diǎn)支出項(xiàng)目的部門在編制部門預(yù)算時(shí)，對(duì)項(xiàng)目可行性研究不足，預(yù)算編制不細(xì)化，致使預(yù)算執(zhí)行過程中不得不頻繁調(diào)整，造成相當(dāng)多的重點(diǎn)支出掛鉤項(xiàng)目要跨年完成。這屬于“投入預(yù)算”，以投入為導(dǎo)向，重點(diǎn)是如何控制資源的投入和使用，而不考慮其支出的經(jīng)濟(jì)效果。然而在產(chǎn)出控制的模式下，資金投入必須保證有績(jī)效，從而將財(cái)政資金投入成本與績(jī)效結(jié)合在一起，用錢必問效，無效必問責(zé)，從而提升財(cái)政資金使用效益，從制度上杜絕部門單位只爭(zhēng)取財(cái)政資金而不考慮績(jī)效的情況。這也要求政府進(jìn)行細(xì)致的預(yù)算分析，大力推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理，要求相關(guān)部門根據(jù)年度計(jì)劃編制項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，并將項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)細(xì)化，同時(shí)項(xiàng)目實(shí)施過程中，財(cái)政部門將進(jìn)行全程監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算編制掛鉤，從而切實(shí)提升重點(diǎn)支出資金使用效益，增強(qiáng)財(cái)政投入的針對(duì)性、有效性和可持續(xù)性。

（作者單位：四川省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局）