新預(yù)算法提升預(yù)算公開真善美

●劉金石

新預(yù)算法提升預(yù)算公開真善美

●劉金石

編者按：近年來，預(yù)算公開逐漸步入公眾視野。新修訂的《預(yù)算法》首次將“預(yù)算公開”入法，將預(yù)算公開工作提上新的高度。在《預(yù)算法》修訂表決通過后的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理進(jìn)一步指出：“全面規(guī)范、公開透明的財(cái)政制度，不僅能保證財(cái)政資金安全、提高資金使用效率，在提升政府公信力、推進(jìn)‘制度反腐’方面，也具有不可替代的作用?！彼瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)，“所有使用財(cái)政資金的部門都要公開預(yù)算”。日前出臺的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》為實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度作出了進(jìn)一步指導(dǎo)和規(guī)范。

在全面深化改革背景下，預(yù)算公開不僅是深化財(cái)稅改革的重要內(nèi)容，更是政府重塑公信力、建設(shè)廉潔政府的重要舉措。置身于改革浪潮中，我國預(yù)算公開工作還存在著哪些不足？新《預(yù)算法》對預(yù)算公開有何指導(dǎo)意義？新形勢下如何進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作？本期專題“關(guān)注新形勢下預(yù)算公開改革”，特邀相關(guān)研究者圍繞以上論題展開探討，為大家做深入解讀。

■事實(shí)上，預(yù)算公開意義不是為了“公開”而公開，而是通過以預(yù)算公開為突破口，在政府與公眾之間架起一座溝通的橋梁，將各級公共收入和支出清楚透明地呈現(xiàn)在公眾面前，接受公眾的檢查與監(jiān)督，以規(guī)范政府的公共收支行為，營造清明的政治環(huán)境，打造陽光透明政府，提高政府國家治理能力。

■如果說，公開的時(shí)間和文本格式是預(yù)算公開的外在形式，公開的具體項(xiàng)目和主體范圍是預(yù)算公開的本質(zhì)內(nèi)容的話，那么，預(yù)算公開的根本目的就是監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，或者說通過監(jiān)督，來規(guī)范政府執(zhí)政和國家治理行為，也就是“政府是否合法合理用錢”或者“是否按照人大同意的財(cái)務(wù)計(jì)劃來執(zhí)政和治理”。

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改預(yù)算法的決定，宣告二十年來首次大修、歷經(jīng)四審、長達(dá)十年的預(yù)算法修訂終于塵埃落定?！邦A(yù)算公開”首次入法，是本次預(yù)算法修改的最大亮點(diǎn)之一。

新預(yù)算法高票獲得通過，是我國財(cái)政預(yù)算制度改革進(jìn)程中取得的重大進(jìn)步。查看修改前1995年1月開始執(zhí)行的預(yù)算法，全文并無一處使用“公開”的文字，對于預(yù)算公開并沒有做出具體和明晰的法律規(guī)定。而修改后的預(yù)算法“公開”一詞出現(xiàn)8次，第一條即指出“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！惫_透明是新預(yù)算法的基本原則之一。從原預(yù)算法的“強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督”到新預(yù)算法的“規(guī)范政府收支行為”，預(yù)算立法宗旨的轉(zhuǎn)變，使我國預(yù)算公開取得了歷史性突破。

一、新預(yù)算法將全面提升我國預(yù)算公開“真、善、美”

長期以來，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失和不健全，導(dǎo)致我國的預(yù)算公開情況，無論是和其他國家的情況相比，還是在實(shí)際運(yùn)行過程中達(dá)到的效果，以及從人民群眾的滿意度來看，在諸多方面仍不夠完善。一是不夠規(guī)范，如格式不統(tǒng)一、不便比較，內(nèi)容粗泛、不夠細(xì)化，公開渠道單一、公眾覆蓋面小，公開時(shí)間隨意、比較滯后等。二是缺乏有效的問責(zé)與監(jiān)督，受到各種因素的限制，各級人大作為對政府財(cái)政預(yù)決算行使審查、監(jiān)督和問責(zé)的權(quán)力主體的作用還沒有得到充分的發(fā)揮?？傊瑹o論從預(yù)算公開的形式上、內(nèi)容上，還是預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督上，都沒有從法律的嚴(yán)肅性上得到保障。

新預(yù)算法不但在原則上規(guī)定預(yù)算公開透明，還在預(yù)算公開的形式上、內(nèi)容上和監(jiān)督上都規(guī)定了具體的辦法。

（一）從預(yù)算公開的時(shí)間來看

新預(yù)算法第十四條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財(cái)政部門向社會公開，并對本級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明?！薄敖?jīng)本級政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說明。”此前，財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》也提出要及時(shí)向社會公開預(yù)算收支和預(yù)算報(bào)告，但“及時(shí)”是一個(gè)彈性很大且內(nèi)容并不確定的模糊字眼，修改后的預(yù)算法給出20天的時(shí)間限制，使公開的時(shí)間具有了確定性。

（二）從預(yù)算公開的文本格式來看

新預(yù)算法第四十六條規(guī)定：“報(bào)送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)?！贝饲半m然也要求預(yù)算公開，公開到什么程度、什么范圍并沒有統(tǒng)一要求，人們多批評政府公開的預(yù)算案不夠細(xì)致，某一項(xiàng)資金的具體用途很難在預(yù)算上得到充分的體現(xiàn)，錢具體花到哪里、花得合不合理，老百姓看不出來。新預(yù)算法通過法律的形式明確提出預(yù)算公開要逐步達(dá)到最末的科目。新預(yù)算法詳細(xì)規(guī)定了資金收入包括6大類，51個(gè)條款，345個(gè)項(xiàng)，504個(gè)目；支出203款以及1313項(xiàng)，讓公眾知道“政府錢袋”里的錢往哪里花，也要求政府提高細(xì)目公開程度，控制了亂花錢、亂報(bào)賬的空間。

（三）從預(yù)算公開的具體內(nèi)容范圍上看

新預(yù)算法第四條規(guī)定：“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算?！钡谖鍡l規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算?！痹谠A(yù)算法框架下，規(guī)定 “預(yù)算外資金管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定”，默認(rèn)了預(yù)算外資金存在的合法性，政府的收支只有一部分在法律的籠子里，存在大量游離于監(jiān)管外的各級政府的 “第二財(cái)政”，成為眾所周知的“小金庫”和“私房錢”。為了解決“財(cái)政收支”不等于“政府收支”的問題，2003年十六屆三中全會正式提出了 “實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)。此后逐步形成了公共財(cái)政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實(shí)格局，2011年正式對外宣布，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理”的目標(biāo)。有學(xué)者測算，2013年以收入而論，在包括上述所有四類預(yù)算收入的盤子中，公共財(cái)政預(yù)算收入所占比重為61.8%，其余三類預(yù)算收入占比數(shù)字加總高居38.2%左右；公共財(cái)政預(yù)算收支所占的比重僅為65%左右，其余的三類預(yù)算收支所占比重?cái)?shù)字加總有35%左右。這意味著當(dāng)前我國的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑預(yù)算管理”的比重不足七成。全口徑預(yù)算和預(yù)算全公開，將把長期以來游離于監(jiān)管外的收支納入監(jiān)管范圍，所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開部門預(yù)算，尤其是財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)要全部公開，讓財(cái)政資金難有“體外循環(huán)”的可乘之機(jī)，將有效堵住地方政府的“小金庫”與年底“突擊花錢”問題。

此外，新預(yù)算法第十四條還規(guī)定“對本級政府舉借債務(wù)的情況作出說明”和 “各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時(shí)向社會公開?！钡谑鶙l規(guī)定“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開。”第八十九條規(guī)定“縣級以上政府審計(jì)部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會公開?！边@樣，新預(yù)算法對政府轉(zhuǎn)移支付、舉債、預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整的公開都做出了明確的規(guī)定。特別值得一提的是，允許地方政府舉債也是預(yù)算法調(diào)整的一大亮點(diǎn)。新預(yù)算法規(guī)定要建立以責(zé)權(quán)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府的資產(chǎn)負(fù)債表要向社會公開，把地方債納入規(guī)范管理，讓地方政府舉債合法化、規(guī)范化、有限化、陽光化，有利于處理好當(dāng)前地方政府債務(wù)中“黑箱”和“黑洞”的問題。

（四）從預(yù)算公開的主體上看

新預(yù)算法將舊預(yù)算法中“政府預(yù)算”改為“公共預(yù)算”。目前預(yù)算公開僅僅在政府系統(tǒng)進(jìn)行，而黨派、人大、政協(xié)、社會團(tuán)體和群眾團(tuán)體等由財(cái)政供養(yǎng)的單位和組織的預(yù)算并無一家公開的先例。新預(yù)算法表明預(yù)算是為了滿足社會公共需要，是為社會公共需要籌集和分配資金，這些單位和組織的預(yù)算既然列入公共預(yù)算，這些預(yù)算當(dāng)然也應(yīng)該向社會公開。2008年國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)，并非國家法律，其效力也僅僅能夠覆蓋政府部門，而列入國家預(yù)算的非政府部門并未受此條例約束?，F(xiàn)在，作為國家大法的新預(yù)算法明確規(guī)定預(yù)算要公開透明，也是所有使用公共預(yù)算經(jīng)費(fèi)的單位的義務(wù)。

（五）從對預(yù)算公開的監(jiān)督來看

新預(yù)算法第三十四條規(guī)定：“中央預(yù)算由全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)。地方各級預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。”一方面，新預(yù)算法加強(qiáng)了人大對預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，修改后的預(yù)算法第四十五條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見?！绷硪环矫妫骂A(yù)算法明確處罰力度，第九十二條指出“未依照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明的”，對“各級政府及有關(guān)部門責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任”。以往對于違反預(yù)算法，僅僅是處以警告、記過，新預(yù)算法對于違反預(yù)算法加大了處罰力度，分別是降級、撤職、開除以及刑事處分。為研究完善預(yù)算管理、促進(jìn)財(cái)政收支規(guī)范透明，在9月2日國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理提醒與會部門負(fù)責(zé)人“要做好準(zhǔn)備，預(yù)算不僅要全面公開，還要經(jīng)得起人民的質(zhì)詢，回答得了群眾的疑問。對預(yù)決算公開過程中社會關(guān)切的問題，要規(guī)范整改、完善制度?！?/p>

按照新預(yù)算法要求，除了依照國家保密法規(guī)定屬于國家秘密的事項(xiàng)，其他預(yù)算活動的全部內(nèi)容都要向社會公開。新預(yù)算法對公開的具體內(nèi)容的內(nèi)涵和外延做出了明晰的界定，被廣泛贊譽(yù)為 “全口徑預(yù)算和預(yù)算全公開”，這是新預(yù)算法的一大看點(diǎn)。公共預(yù)算是公共部門行政或者國家執(zhí)政治理的財(cái)務(wù)計(jì)劃。如果說，公開的時(shí)間和文本格式是預(yù)算公開的外在形式，公開的具體項(xiàng)目和主體范圍是預(yù)算公開的本質(zhì)內(nèi)容的話，那么，預(yù)算公開的根本目的就是監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，或者說通過監(jiān)督，來規(guī)范政府執(zhí)政和國家治理行為，也就是“政府是否合法合理用錢”或者“是否按照人大同意的財(cái)務(wù)計(jì)劃來執(zhí)政和治理”。如果說，預(yù)算公開的外在形式告訴公眾的是“什么時(shí)候公開”和“怎樣公開”，預(yù)算公開的本質(zhì)內(nèi)容告訴公眾的是“誰來公開”和“公開什么”，那么，對預(yù)算及其執(zhí)行的公開的監(jiān)督告訴公眾的是“為什么公開”。無疑，新預(yù)算法將我國的預(yù)算公開推進(jìn)到一個(gè)新的歷史階段，使預(yù)算公開在形式上更美——更規(guī)范、更透明；在內(nèi)容上更真——更全面、更完整，在執(zhí)行上更善——更科學(xué)、更高效，可謂全面提升預(yù)算公開的“真、善、美”。

二、良法促善政的關(guān)鍵是加強(qiáng)人大對預(yù)算公開的監(jiān)督和問責(zé)

作為安排國家財(cái)政收支的法律，預(yù)算法是財(cái)稅領(lǐng)域的“龍頭法”，常常被稱為“亞憲法”、“經(jīng)濟(jì)憲法”。預(yù)算法治化，也是全面落實(shí)依法治國的突破口。習(xí)近平總書記于2013年初指出，要“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐敗的懲戒機(jī)制，不能腐的防范機(jī)制，不易腐的保障機(jī)制”。習(xí)近平總書記的講話突顯法治的重要性，當(dāng)前預(yù)算公開中存在諸多問題的根本原因也正是我國財(cái)政預(yù)算制度建設(shè)滯后和國家治理體制機(jī)制中尚存諸多缺陷。預(yù)算公開是現(xiàn)代預(yù)算制度的本質(zhì)特征，現(xiàn)代預(yù)算制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度組成。必須將政府的一切收支納入公開、透明、可監(jiān)督的預(yù)算體系中，公開是監(jiān)督的基礎(chǔ)，通過預(yù)算公開制度保障人民群眾對于財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)，強(qiáng)化公眾對預(yù)算活動的監(jiān)督，才能“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。事實(shí)上，預(yù)算公開意義不是為了“公開”而公開，而是通過以預(yù)算公開為突破口，在政府與公眾之間架起一座溝通的橋梁，將各級公共收入和支出清楚透明地呈現(xiàn)在公眾面前，接受公眾的檢查與監(jiān)督，以規(guī)范政府的公共收支行為，營造清明的政治環(huán)境，打造陽光透明政府，提高政府國家治理能力。

政府預(yù)算的公開透明不可一蹴而就。也有學(xué)者在寄予厚望的同時(shí)保持審慎樂觀，認(rèn)為規(guī)范性、完整性和真實(shí)性都需要在新預(yù)算法執(zhí)行時(shí)加以注意。一是從形式上看，有專家認(rèn)為離公眾“細(xì)化預(yù)算”的要求尚有距離。如新預(yù)算法中規(guī)定預(yù)算報(bào)告、預(yù)算表格都要向社會公開，但這本身就有很大彈性，在“類、款、項(xiàng)、目”中“目”是最細(xì)的，新預(yù)算法指出“編列到款”和“編列到項(xiàng)”的限制使得細(xì)化已經(jīng)打了折扣，其結(jié)果必然使預(yù)算非常粗糙簡單。二是從內(nèi)容上看，有專家指出“政府的全部收入和支出”的法律定義尚不夠明確，不足以在法律上保證預(yù)算的完整性。如政府性基金并沒有包含全部，有很多屬于社會公眾委托政府管理的收支和資產(chǎn)負(fù)債都沒有納入，有行政事業(yè)單位自收自支的納入財(cái)政專戶存儲的收支，經(jīng)營性國有資產(chǎn)所產(chǎn)生的利潤只有小部分納入預(yù)算。三是從監(jiān)督上看，有專家認(rèn)為新預(yù)算法在保障人大審查監(jiān)督的權(quán)力方面仍有待明確和細(xì)化。如在預(yù)算審批方面，盡管在某些條款中規(guī)定未經(jīng)人大批準(zhǔn)，錢不能用，但由于在預(yù)算年度的設(shè)置上，用錢的時(shí)間早于審批的時(shí)間，造成沒有批就用的情況；在預(yù)算調(diào)整方面，行政部門可以自行調(diào)整的權(quán)力過大，除了總收入、總支出和總收支差額以及某些類級科目的減少需要人大來批，其他的行政部門都可以自行調(diào)整，這意味著人大審批的預(yù)算在很大程度上可以由行政部門改變。

良法促善政，新預(yù)算法要真正全面提升我國預(yù)算公開的真、善、美，關(guān)鍵是如何落實(shí)。就當(dāng)前來說，關(guān)鍵是要加強(qiáng)人大制度建設(shè)，保障人大有效行使監(jiān)督權(quán)力，加強(qiáng)人大對預(yù)算公開的監(jiān)督和問責(zé)的能力，完善人大相關(guān)制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)我國政府財(cái)政支出預(yù)算制度民主化的必由之路。一是我國憲法應(yīng)明確指出各級人大對政府財(cái)政支出預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性，增強(qiáng)預(yù)算法案的強(qiáng)制性。二是健全預(yù)算審議制。45天內(nèi)完成中央60多個(gè)部委、四級政府的預(yù)算審查，時(shí)間上相當(dāng)緊張，應(yīng)將政府向各級人大提交財(cái)政預(yù)算報(bào)告的時(shí)間盡量提前，確保各級人大有足夠的時(shí)間完成財(cái)政支出預(yù)算報(bào)告的初審工作；并要分次表決，可按照主要的功能模塊進(jìn)行表決，如果所有預(yù)算一下全部通過，這個(gè)過程中行政裁量的機(jī)會就很大。三是加快人大對預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)對有預(yù)算分配權(quán)單位的監(jiān)督，并授權(quán)這些單位負(fù)責(zé)對用款單位的監(jiān)督，要真正實(shí)現(xiàn)行政部門對人大的責(zé)任，還要實(shí)現(xiàn)人大對公款的全程、逐筆、實(shí)時(shí)監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為“公款不是收入，不是支出，而是現(xiàn)金流入、流出，是現(xiàn)金余額，相關(guān)政府部門、央行包括商業(yè)銀行，要有一種至少每個(gè)月向人大進(jìn)行現(xiàn)金流報(bào)告的機(jī)制”。四是完善預(yù)算監(jiān)督處罰的相關(guān)細(xì)則。對預(yù)算過程中的違法行為及其他不當(dāng)行為的法律責(zé)任作出嚴(yán)格規(guī)定，并加大對違法者行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任上的懲罰力度。五是實(shí)行專業(yè)委員會審查。預(yù)算的公共模塊要求專業(yè)能力差別很大，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對人大代表相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)知識的普及和相關(guān)財(cái)務(wù)知識的培訓(xùn)，提升人大代表審查和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和公開的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)）