略論中國食品安全及其法律規(guī)制

莫小春

近幾年來，我國通過出臺《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》），修改《刑法》相關(guān)規(guī)定，整合食品安全監(jiān)管部門等做法嚴厲打擊食品安全領(lǐng)域的違法犯罪行為，使食品安全的總體形勢有所改善，但形勢依然嚴峻?！缎】怠冯s志社和清華大學媒介調(diào)查實驗室對“中國全面小康進程中最受公眾關(guān)注十大焦點問題”的調(diào)查結(jié)果顯示，食品安全問題自2010年后排名不斷上升，2010年位居第四，2011年位居第三，而2012年和2013年均位居第一，在對食品安全狀況滿意度調(diào)查時，公眾選擇非常滿意和比較滿意的投票率分別是2.6%、21.5%，而選擇不太滿意、很不滿意的投票率分別為27.7%、23.5%。[1]

一、我國食品安全問題現(xiàn)狀

（一）食品安全事件涉及領(lǐng)域不斷擴大

近年來，我國食品安全事件由傳統(tǒng)的“地溝油”、“瘦肉精”擴大到米、瓜子、酒、零食、快餐、魚、蔬菜等更多的食品領(lǐng)域，如2012年的“速生雞事件”“藍礬韭菜事件”，2013年的“人造魚翅事件”“含鋁炒瓜子事件”“狐貍?cè)饷俺潴H肉事件”等。食品安全犯罪案件也不斷增多，“2011年至2013年，全國檢察機關(guān)共批捕、起訴生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品刑事案件1203件2638人、1502件3490人，批捕、起訴生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品刑事案件2975件4344人、4323件6631人”。[2]

（二）食品安全事件重復(fù)發(fā)生

近幾年來，“毒奶粉”“瘦肉精”“地溝油”等同類食品安全事件屢禁不止，甚至還在短時間內(nèi)換個地方照樣上演。據(jù)全國食品安全辦報道，2009年以來，我國不少地方陸續(xù)查處了多起使用2008年未被銷毀的問題奶粉作原料的各種食品，如上海的熊貓煉乳、陜西的金橋乳粉、山東的綠賽爾純牛奶、遼寧的五洲大冰棍雪糕、河北的香蕉果園棒冰等。[3]

（三）食品安全事件人為因素較多

我國食品安全事件有的屬于藥物殘留超標，有的屬于摻假制假，有的屬于不符合食品安全標準，有的屬于濫用食品添加劑，大多數(shù)由人源性因素所致，甚至有68.2%屬于“明知故犯”。[4]

二、我國食品安全事件屢發(fā)的原因

（一）食品生產(chǎn)者生產(chǎn)條件簡陋，從業(yè)者素質(zhì)低

我國約45萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè)中，10人以上規(guī)模的企業(yè)僅7萬多家，有證經(jīng)營的企業(yè)約12萬家，因此，84%左右的食品生產(chǎn)企業(yè)屬于小作坊式企業(yè)，74%的生產(chǎn)者屬于無證經(jīng)營。這種生產(chǎn)者很多連生產(chǎn)合格食品的基本條件都不具備，更別說達到食品標準要求，2012年全國工商機關(guān)就查處了生產(chǎn)不符合食品安全標準案件的無照經(jīng)營戶4.1萬戶。此外，黑作坊、黒工廠的雇主及雇工大多文化程度較低，凡事以利為先。據(jù)《光明日報》報道，從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的3.4億人中有40%的人屬于文盲和小學文化程度者，從事食品生產(chǎn)和經(jīng)營的1600萬人中有85%以上是文化較低的農(nóng)民工。[5]食品安全事件中不少有黑作坊、黑工廠的參與。

（二）《刑法》與《食品安全法》的銜接機制不暢

《刑法》與《食品安全法》的銜接不暢體現(xiàn)在調(diào)整對象和調(diào)整范圍兩個方面。首先，在調(diào)整范圍方面，《食品安全法》規(guī)定食品安全的調(diào)整范圍包括食品的生產(chǎn)、銷售、采購、加工、包裝、儲存、運輸?shù)冗^程和環(huán)節(jié)。而《刑法》的調(diào)整范圍僅限于生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)。其次，在調(diào)整對象方面，現(xiàn)行《刑法》僅規(guī)定了食品作為食品安全犯罪的對象，而《食品安全法》則對食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品等作了明確規(guī)定。[6]因此，當行為人生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品原料、食品添加劑或者與食品相關(guān)的產(chǎn)品時，導(dǎo)致食品安全犯罪行為發(fā)生后無法在《刑法》中找到與之對應(yīng)的罪名及法條來追究行為人的刑事責任，這不僅給犯罪分子鉆法律空子提供了很大的便利，更大大削弱了刑法預(yù)防犯罪的作用。正是由于《食品安全法》和《刑法》的“融合”并不順利，食品安全犯罪事件發(fā)生后，相關(guān)監(jiān)管部門僅能以一般的行政處罰代替刑罰處罰。

（三）食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管缺位甚至瀆職

食品安全事件的屢發(fā)說明不是偶然的，深究近年來暴露出的食品安全事件的原因可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門的監(jiān)管不力甚至縱容已經(jīng)成為了食品生產(chǎn)者及其經(jīng)營者的“保護傘”。

1.監(jiān)管部門監(jiān)管缺位及其監(jiān)管不力

由于食品從農(nóng)田到餐桌要經(jīng)過加工、包裝、銷售等若干環(huán)節(jié)，因此，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、檢驗檢疫、公安等部門都有可能成為監(jiān)管部門，這種格局有可能因職能交叉而造成“三不管”的真空“缺位”或監(jiān)管不力。盡管我國對食品安全已經(jīng)有了不少監(jiān)管的法規(guī)，然而，由于監(jiān)管部門實際中的監(jiān)管不力，無形中縱容了不法商人的不法行為。

2.食品安全監(jiān)管人員瀆職情況嚴重

2011～2012年，最高人民檢察院查辦食品安全領(lǐng)域瀆職犯罪共計311件465人，全國檢察機關(guān)2013年立案查辦食品藥品安全領(lǐng)域瀆職犯罪共計362件531人。[2]從瀆職犯罪案件來看，發(fā)案部門基本集中于食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗部門、工商管理部門、農(nóng)業(yè)管理部門、商務(wù)部門。[7]有的徇私情私利，發(fā)現(xiàn)食品安全問題不依法處理；有的玩忽職守，對所轄地區(qū)食品行業(yè)“潛規(guī)則”不聞不問；有的以罰代管，對應(yīng)立案移交的食品安全犯罪案件不立案移交，甚至充當“保護傘”；有的只是走過場，對生產(chǎn)、銷售偽劣食品的行為視為不見。[8]如工商系統(tǒng)在2008～2012年間查處不符合食品安全標準案件47.3萬件，但真正移送司法機關(guān)的僅有684件。[9]而最高人民檢察院在2013年度開展危害民生刑事犯罪專項立案監(jiān)督活動以來，全國檢察機關(guān)監(jiān)督相關(guān)監(jiān)管部門移送了1633件2158人，監(jiān)督公安機關(guān)立案了1061件1423人。[10]這充分說明，監(jiān)管部門有案不立，有案不移的現(xiàn)象非常嚴重。

3.監(jiān)管部門的工作方式易助長僥幸心理

當前不少地方的食品安全監(jiān)管部門普遍注重突襲檢查，從這幾年爆發(fā)的食品安全大事件來看，監(jiān)管部門基本都是“查處比曝光慢半拍”的“事后”的監(jiān)管，這種平時不作為，突擊檢查的工作方式易讓一些生產(chǎn)者和經(jīng)營者存有僥幸心，“打一槍換一個地方”繼續(xù)從事食品安全違法犯罪活動。

（四）食品安全違法犯罪處罰威懾力不夠

食品安全問題已成為國人心中的“痛”，如何讓改革紅利惠及食品領(lǐng)域，讓人們吃得放心？除了加強食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的道德自律教育外，還應(yīng)重法懲治。之所以在《食品安全法》出臺后，我國還屢屢發(fā)生食品安全事件，主要在于我國目前關(guān)于食品安全違法犯罪的處罰威懾力不夠，具體體現(xiàn)在以下方面：

1.食品安全違法成本低

根據(jù)《食品安全法》第85條和第86條之規(guī)定，我國對于食品安全犯罪違法者的處罰金額不重，最高僅為貨值金額的5倍。上述規(guī)定的處罰力度明顯不夠。因此，2011年的《刑法修正案（八）》加大了處罰力度，規(guī)定罰金為單處或并處銷售金額的50%至2倍或沒收財產(chǎn)。但是，國內(nèi)學者普遍認為，我國食品安全違法犯罪所得與罰金或罰款相比對于違法犯罪分子的威懾力不大。為響應(yīng)民意，確保刑法對食品安全犯罪分子的震懾力，最高人民法院和最高人民檢察院在2013年5月4日頒布了《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，該解釋第17條規(guī)定：“犯生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪，生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪，一般應(yīng)當依法判處生產(chǎn)、銷售金額2倍以上的罰金?！钡@些處罰給予法官的自由裁量權(quán)太大，加之銷售金額難以認定，因此，對違法犯罪者的打擊力度和國外相比，還是過程。國外發(fā)達國家對于觸犯食品安全法但沒有構(gòu)成犯罪的違法商家在責令停業(yè)的同時，還處以高額罰款，使那些違法者得不償失。

2.沒有設(shè)定剝奪違法犯罪單位的資格刑

我國《刑法》附加刑中的資格刑設(shè)置中僅僅規(guī)定了剝奪政治權(quán)利和驅(qū)逐出境兩種，其中驅(qū)逐出境還只能針對外國人使用，沒有涉及剝奪行業(yè)資格刑。我國《食品安全法》第92條只規(guī)定了直接負責的主管人員自處罰決定作出之日起5年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，并沒有對違法生產(chǎn)企業(yè)實施行業(yè)資格刑處罰，而且對于主管人員的5年資格處罰僅限于不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，對從事非管理工作沒有限制。因此，對于企業(yè)來說，只要重新更換主管人員就可以再次進行違規(guī)操作。對于大多數(shù)食品安全違法犯罪者來說，他所接受的只是人身自由的短暫剝奪，較少的罰金，[11]他還可以“哪里跌倒哪里再爬起”。

三、健全我國食品安全法律規(guī)制的對策

食品安全問題不僅僅是我國的關(guān)注點，它已成為世界共同的關(guān)注問題?！懊褚允碁樘臁保瑸榱吮ＷC人們的食品安全，國外同樣對食品安全犯罪問題嚴懲不貸。美國食品和藥物管理局在2013年1月4日發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品安全標準條例》和《食品預(yù)防控制措施條例》甚至把食品安全的監(jiān)管觸角延伸到田間和生產(chǎn)商。韓國規(guī)定對故意制造、銷售劣質(zhì)食品的“保健犯罪”人員處以1年以上有期徒刑，對國民健康產(chǎn)生嚴重影響的有關(guān)責任人處以3年以上有期徒刑。對因制造或銷售有害食品被判刑者，除被處以高額罰款外，10年內(nèi)不得在《食品衛(wèi)生法》所管轄的領(lǐng)域從事經(jīng)營活動。英國的《食品安全法》則更加嚴厲，餐館一道菜出問題就有可能被罰倒閉。一般違法行為根據(jù)具體情節(jié)處以5000英鎊的罰款或3個月以內(nèi)的監(jiān)禁。法國商店賣過期食品就得關(guān)門。[12]我國最高檢公訴廳副廳長聶建華指出：“危害食品安全犯罪危害嚴重，影響惡劣，必須從嚴懲處?！盵13]2014年“兩會”的《政府工作報告》也提出，要用最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，堅決治理餐桌上的污染，切實保障“舌尖上的安全”。因此，借鑒國外食品安全法律治理規(guī)定，我國應(yīng)用法律嚴厲打擊食品安全違法犯罪行為。

（一）嚴懲食品監(jiān)管部門的瀆職行為

雖然2010年我國《食品安全法》的出臺和2011年的《刑法修正案（八）》單獨規(guī)定食品監(jiān)管瀆職罪的做法在一定程度上對打擊食品安全事件及其犯罪起到一定的成效，但食品安全犯罪還是處于高發(fā)狀態(tài)，食品安全問題仍層出不窮，這說明法律對這些人員的威懾力還不夠，監(jiān)管部門和監(jiān)管人員為了利益，還是會瀆職乃至與食品安全違法犯罪分子狼狽為奸，而且食品監(jiān)管瀆職罪屬于結(jié)果犯，只有瀆職行為造成重大食品安全事故或者其他嚴重后果的才被追究刑事責任。因此，我國還應(yīng)加大打擊力度，對于故意行為的瀆職犯罪，不論結(jié)果如何都應(yīng)追究刑事責任，只是刑罰年限不應(yīng)過長。

（二）擴大食品安全犯罪的犯罪主體和犯罪對象范圍

為了讓《刑法》與《食品安全法》無縫對接，防止監(jiān)管機關(guān)以罰代刑，建議以刑法修訂本的形式擴大食品安全犯罪的調(diào)整對象和調(diào)整范圍。

1.擴大犯罪主體的范圍

將食品安全犯罪的犯罪主體覆蓋至食品的生產(chǎn)至銷售中的所有環(huán)節(jié)的相關(guān)人員，包括加工者、包裝者、運輸者和貯藏者。[14]這樣有利于全方位“圍剿”食品安全領(lǐng)域的違法犯罪，不給犯罪分子死角活動的機會。

2.擴大犯罪對象的范圍

為了更好地打擊食品安全領(lǐng)域的犯罪，切實保障消費者的身體健康和生命安全，建議擴大食品安全的內(nèi)涵，增加“生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品原料、食品添加劑或者與食品相關(guān)的產(chǎn)品”內(nèi)容。如此一來，既囊括了目前各種不規(guī)范添加食品添加劑的行為，又和《食品安全法》對接，便于司法機關(guān)的實踐操作。

（三）增設(shè)非刑罰處罰方式的資格刑

《刑法》附加刑中的剝奪政治權(quán)利和驅(qū)逐出境兩種刑種對于食品安全犯罪分子來說，并不影響其經(jīng)濟權(quán)利的受損，他們可以重新從事食品行業(yè)，并有可能再次犯罪。因此，借鑒國外做法，可以在刑法中增加限制或者剝奪從業(yè)資格刑，以徹底消除制假、售假分子重新犯罪的機會。

（四）修訂罰金的認定方式和數(shù)額

《刑法修正案（八）》取消罰金數(shù)額限制的做法一方面有助于嚴厲打擊食品安全犯罪，另一方面沒有下限規(guī)定的做法給予法官較大的自由裁量權(quán)，又無法威懾違法者，造成“法不足畏”的現(xiàn)狀。因此，應(yīng)設(shè)有不低于違法者的非法所得的下限。由于《刑法修正案（八）》規(guī)定的罰金參照的貨值金額標準在實踐中比較容易認定，所以建議在計算生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪罰金刑的標準時，借鑒《食品安全法》第84條關(guān)于行政處罰的規(guī)定，將“銷售金額”改為“貨值金額”[15]。同時借鑒英國做法，只要故意造成食品安全事件發(fā)生，處以重罰甚至罰至其破產(chǎn)。