城市居民社區(qū)參與問題探析

馬海燕

(北京政法職業(yè)學(xué)院 社會(huì)法律工作系，北京 100160；北京科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100083)

一、社區(qū)參與的含義與功能

社區(qū)參與是指社區(qū)居民和組織以各種方式或手段直接或間接介入社區(qū)治理或社區(qū)發(fā)展的行為和過程。社區(qū)參與的實(shí)質(zhì)是以民主的方式?jīng)Q定資源和權(quán)力的分配，其目的是讓居民左右社區(qū)政策和社區(qū)發(fā)展。居民的社區(qū)參與和城市社區(qū)的發(fā)展密切相關(guān)，是城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

社區(qū)參與是公民參與的一種基本形式，是民主政治的重要組成部分，是社區(qū)發(fā)展的基本立足點(diǎn)，對(duì)個(gè)人、政府、社區(qū)都具有重要的意義。首先，社區(qū)參與有利于促進(jìn)個(gè)人公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)和公民意識(shí)的覺醒。居民參與社區(qū)事務(wù)的過程也是實(shí)現(xiàn)個(gè)人公民權(quán)的過程，同時(shí)在參與社區(qū)具體事務(wù)的過程中習(xí)得作為公民在民主生活中所應(yīng)具備的態(tài)度、心理素質(zhì)與實(shí)際參與的技巧和知識(shí)，并自覺履行自己的公民責(zé)任。居民在參與社區(qū)事務(wù)的過程中逐漸對(duì)自身的主人翁地位有所體認(rèn)，自身的社區(qū)參與和治理能力也得到了鍛煉，由此可見，參與社區(qū)事務(wù)的過程也是居民的公民意識(shí)被喚醒的過程。其次，社區(qū)參與有利于社區(qū)的發(fā)展和居民生活質(zhì)量的提高。居民參與社區(qū)活動(dòng)，關(guān)注并影響涉及自己切身利益的具體事務(wù)的決策與執(zhí)行，既可以有效監(jiān)督基層政權(quán)組織以及社區(qū)群眾自治組織，確保其向正確的方向發(fā)展，又可以使社區(qū)居民的訴求得到表達(dá)，需求得到滿足，利益得到維護(hù)，從而提高城市社區(qū)居民的生活質(zhì)量。最后，社區(qū)參與有利于社會(huì)的穩(wěn)定和政府善治的實(shí)現(xiàn)[1](P172)。新公共行政理論強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代政府在治理過程中應(yīng)具有充分的代表性和回應(yīng)性，居民的社區(qū)參與程度則是一個(gè)政府系統(tǒng)代表性和回應(yīng)性的深刻體現(xiàn)。居民在社區(qū)參與的過程中逐漸形成道德責(zé)任感，增進(jìn)了對(duì)政府運(yùn)作功能的了解，拉近了自身與政府的距離，減少了彼此間的疏離感，從而有效地促進(jìn)了政治團(tuán)結(jié)和社區(qū)整合，有利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和政府善治的實(shí)現(xiàn)。

二、城市居民社區(qū)參與的現(xiàn)狀分析

(一)被動(dòng)參與多，主動(dòng)參與少

當(dāng)前，大多數(shù)城市居民對(duì)參與社區(qū)事務(wù)和活動(dòng)缺乏興趣，即使是參與社區(qū)活動(dòng)的居民多數(shù)也是基于對(duì)社區(qū)居委會(huì)號(hào)召的響應(yīng)和對(duì)居委會(huì)決定的執(zhí)行，是被動(dòng)員而去參加社區(qū)活動(dòng)的，只有少部分居民是主動(dòng)參與社區(qū)活動(dòng)的。從主動(dòng)參與社區(qū)活動(dòng)的居民構(gòu)成中可以看出，低保居民和部分受益于社區(qū)的居民是其主要組成部分。由于社區(qū)掌握著這兩類人員需要的資源，因此，他們往往被要求配合社區(qū)開展某些活動(dòng)。這種參與方式參與度雖高，但是并不具有實(shí)質(zhì)上的社區(qū)參與的內(nèi)核和意義，沒有培育公民意識(shí)的作用。由此可以看出，真正出于個(gè)人意愿、興趣而主動(dòng)參與社區(qū)活動(dòng)的居民只占社區(qū)居民總數(shù)的很少一部分。

(二)利益參與多，公益參與少

居民參與社區(qū)事務(wù)、活動(dòng)的根本動(dòng)力源于自身利益、訴求的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)活動(dòng)中，凡是涉及諸如房屋拆遷、水暖氣電費(fèi)用收取等與自身利益密切相關(guān)的社區(qū)事務(wù)，居民往往表現(xiàn)出濃厚的參與興趣，盡力維護(hù)自己的利益；而在涉及社區(qū)衛(wèi)生、環(huán)境、綠化等公共事務(wù)或其他公益活動(dòng)方面，居民的參與興趣則比較淡薄或者呈現(xiàn)相互觀望的狀態(tài)，這在一定程度上也反映出當(dāng)前我國城市居民的公民素養(yǎng)還有待提高。

(三)社區(qū)參與主體的結(jié)構(gòu)不合理，總體參與率低

社區(qū)參與的主體由居民、駐區(qū)單位、社會(huì)團(tuán)體等組成，由于駐區(qū)單位、社會(huì)團(tuán)體也是由自然人組成，因此，社區(qū)參與的主體歸根到底是社區(qū)居民。在具體社區(qū)事務(wù)和活動(dòng)的參與者中，從年齡結(jié)構(gòu)來看，老年人、青少年往往比中青年人更熱衷于社區(qū)活動(dòng)；從受教育程度來看，文化程度高的居民參與率較低；從經(jīng)濟(jì)狀況來看，經(jīng)濟(jì)收入高的居民參與率較低；從性別來看，女性的社區(qū)參與率高于男性?？傮w來看，目前，我國社區(qū)參與人群分布集中體現(xiàn)出如下特征：經(jīng)濟(jì)收入高者、文化程度高者、中青年人、男性等社會(huì)強(qiáng)勢群體的社區(qū)參與率普遍低于經(jīng)濟(jì)收入低者、文化程度低者、老年人和婦女，社區(qū)居民的整體參與率較低[2]。

(四)城市居民社區(qū)參與的內(nèi)容有限

當(dāng)前城市居民的社區(qū)參與活動(dòng)多集中于社區(qū)事務(wù)的運(yùn)作，而非社區(qū)事務(wù)的決策和管理，因而也無法對(duì)社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。具體來看，居民投身的社區(qū)事務(wù)基本上都是非政治性的社區(qū)事務(wù)，如衛(wèi)生清掃、文體健身、為民服務(wù)、捐款捐物等。涉及社區(qū)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、公共權(quán)力的運(yùn)作、社區(qū)資源的調(diào)配與整合等方面的決策時(shí)，居民則無權(quán)參與，即使有幸能夠參與其中，其對(duì)最終決策的影響也是微乎其微，這在一定程度上造成了居民社區(qū)參與的政治效能感低。從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四個(gè)方面的參與情況來分析，居民政治參與最少，經(jīng)濟(jì)參與次之，文化和社會(huì)方面的參與則比較多。

通過分析城市居民的社區(qū)參與現(xiàn)狀可以看出，當(dāng)前我國城市居民的社區(qū)參與普遍不足。社區(qū)參與不足對(duì)城市居民利益和訴求的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)不利，對(duì)我國城市社區(qū)的民主化建設(shè)也極為不利，亟待改進(jìn)。

三、城市居民社區(qū)參與問題成因剖析

(一)居民的社區(qū)意識(shí)淡薄，缺乏社區(qū)認(rèn)同感與歸屬感

隨著單位福利分房制度的改革和城市住宅商品化的推行，城市社區(qū)居民的來源日益復(fù)雜，人口流動(dòng)性和異質(zhì)性增強(qiáng)，人際關(guān)系變得疏離。加之家庭結(jié)構(gòu)的小型化和家庭功能的弱化，城市社區(qū)居民日益呈現(xiàn)原子化的生存狀態(tài)。社區(qū)居民彼此之間關(guān)系疏離，缺乏基本的信任，對(duì)自己所居住的社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬感，社區(qū)意識(shí)普遍比較淡薄，因而，城市居民對(duì)參與本社區(qū)組織的活動(dòng)存在抵觸情緒或者參與興趣淡薄。

(二)居民的社區(qū)參與效能感較低，缺乏參與熱情

居民參與社區(qū)事務(wù)可以分為決策參與、實(shí)施參與、監(jiān)督和評(píng)估參與。當(dāng)前，我國城市社區(qū)居民的參與主要以實(shí)施參與為主，如參與社區(qū)居委會(huì)組織的環(huán)境整治、捐款捐物等活動(dòng)，而制定社區(qū)整體規(guī)劃、決定群體居民利益的重大問題、行使民主監(jiān)督等決策參與以及監(jiān)督和評(píng)估方面的參與則很少。在這種情況下，居民的參與活動(dòng)對(duì)社區(qū)活動(dòng)的影響程度和持續(xù)性以及對(duì)整個(gè)社區(qū)事務(wù)運(yùn)作過程的重要程度都非常低，參與預(yù)期與參與現(xiàn)實(shí)之間的較大反差使居民對(duì)參與的價(jià)值和作用產(chǎn)生懷疑，居民參與的效能感較低，缺乏參與熱情。

(三)居民的社區(qū)參與渠道不夠暢通，缺乏參與途徑

當(dāng)前，我國城市居民的社區(qū)參與主要集中在社區(qū)的文化參與和社會(huì)參與方面，經(jīng)濟(jì)參與和政治參與很少。具體來看，居民參與普遍集中于社區(qū)的文化康樂活動(dòng)，如舞蹈隊(duì)、書畫社、合唱團(tuán)等，以及社區(qū)公共事務(wù)和公益活動(dòng)方面，如社區(qū)環(huán)境保潔、社區(qū)愛心捐助活動(dòng)等。涉及社區(qū)共同經(jīng)濟(jì)利益的事務(wù)，如物業(yè)公司的招聘與解雇，以及社區(qū)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的組建，如社區(qū)居委會(huì)及其成員的組成等，居民則較少有發(fā)言權(quán)或決定權(quán)。換言之，居民在社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)參與方面缺乏渠道和途徑。

(四)社區(qū)居委會(huì)的行政化傾向影響了居民參與的積極性

社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)居民的自治組織，理應(yīng)是居民的代言人，應(yīng)該時(shí)刻維護(hù)居民的利益，為居民辦事。但在現(xiàn)實(shí)的社區(qū)運(yùn)作過程中，街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)通常是社區(qū)居委會(huì)及其成員業(yè)績的考核者，這就造成了社區(qū)居委會(huì)一切向街道辦事處看齊，按照街道辦事處的旨意行事，有時(shí)還會(huì)為了街道辦事處的利益做一些有損社區(qū)居民利益的事情，這都極大地影響了居民參與的積極性。由于居委會(huì)失去了居民訴求和利益的表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的自治功能，甚至走向了反面，因而居民很少利用居委會(huì)來維護(hù)自身的利益，也不相信自己的參與能夠影響居委會(huì)的決策，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和公益活動(dòng)很少關(guān)心。

四、提升城市居民社區(qū)參與水平的對(duì)策

(一)培育社區(qū)共同利益

人們參與社區(qū)活動(dòng)在很大程度上受自身利益驅(qū)動(dòng)，目的是為了維護(hù)或促進(jìn)自身的利益。所以，營造社區(qū)共同利益是培育居民參與的直接動(dòng)力。社區(qū)共同利益不僅包括居民在社區(qū)中獲得的物質(zhì)產(chǎn)品和生活服務(wù)，而且也包括居民在社區(qū)中獲得的精神享受，前者的形態(tài)是公共物品和公共服務(wù)，后者的形態(tài)是社區(qū)意識(shí)、社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。居民對(duì)社區(qū)的滿意度與社區(qū)是否擁有優(yōu)美的環(huán)境、良好的服務(wù)、和諧的人際關(guān)系、健康向上的文化密切相關(guān)，也即與社區(qū)公共物品和公共服務(wù)的提供程度密切相關(guān)[3]。通常，社區(qū)公共物品和公共服務(wù)供給狀況良好，居民對(duì)社區(qū)的滿意度就高，因此也會(huì)對(duì)自己所生活的社區(qū)產(chǎn)生以喜愛和依戀為特征的社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)歸屬心理。同理，居民對(duì)社區(qū)有認(rèn)同感和歸屬感，有較強(qiáng)的社區(qū)意識(shí)，就會(huì)對(duì)社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益活動(dòng)產(chǎn)生關(guān)注，自覺投入到社區(qū)公共事務(wù)與活動(dòng)中來。因此，培育社區(qū)共同利益是激發(fā)社區(qū)居民參與動(dòng)力的根本舉措。

(二)發(fā)展社區(qū)民間組織

社區(qū)民間組織是指以社區(qū)居民為成員，以社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)范圍，以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的，由居民自主成立或參加，介于社區(qū)主體組織(社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì))和居民個(gè)體之間的組織。公益性和地域性是社區(qū)民間組織的主要特征，為他人和社會(huì)做貢獻(xiàn)、謀福利的公益性為民間組織在居民心目中贏得了良好的印象和地位，而地域性又為民間組織在居民中開展活動(dòng)贏得了空間和便利。居民參與社區(qū)民間組織的活動(dòng)，一方面，可以認(rèn)識(shí)社區(qū)中的其他人，結(jié)交朋友，從而增進(jìn)鄰里團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力；另一方面，可以使居民在參與活動(dòng)的過程中鍛煉和提升自己的社區(qū)參與能力，獲得社區(qū)參與的體驗(yàn)和技巧。社區(qū)民間組織的存在使居民有組織地參與社區(qū)活動(dòng)成為可能，而有組織的參與對(duì)社區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展非常重要。

發(fā)展社區(qū)民間組織，可以從兩方面著手：一是降低民間組織的準(zhǔn)入門檻，取消對(duì)民間組織的雙重管理。具體來說，就是簡化申請(qǐng)手續(xù)，放寬審批條件，尤其是降低對(duì)民間組織在場地、資金和人數(shù)上的要求，民間組織只需在民政部門登記即可，無需去找業(yè)務(wù)主管部門，這樣可以有效避免有些民間組織因找不到合適的業(yè)務(wù)主管單位而無法成立的情況。二是加大對(duì)民間組織的扶持力度。第一，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，對(duì)社區(qū)民間組織的非營利性收入應(yīng)給予稅收減免；第二，增加政府資助性投入，繼續(xù)積極探索并逐步擴(kuò)大政府購買服務(wù)的實(shí)現(xiàn)模式，對(duì)一部分社會(huì)急需發(fā)展但投入有限的社會(huì)公益事業(yè)，根據(jù)居民需要、提供服務(wù)的質(zhì)量等，通過政府購買社區(qū)民間組織提供的服務(wù)，引導(dǎo)社區(qū)民間組織朝公益性方向發(fā)展；第三，出臺(tái)評(píng)估指標(biāo)體系，積極探索建立一套科學(xué)的社區(qū)民間組織績效評(píng)估指標(biāo)體系，根據(jù)社區(qū)民間組織提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量等，給予相應(yīng)的財(cái)政資助或補(bǔ)貼，促進(jìn)社區(qū)民間組織健康發(fā)展。

(三)完善城市居民社區(qū)參與的制度供給

當(dāng)前，社區(qū)為居民參與提供的制度化渠道非常有限。社區(qū)中存在的合法的對(duì)社區(qū)公共事務(wù)負(fù)責(zé)的正式機(jī)構(gòu)主要有居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司[4]?！吨腥A人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》將社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)界定為城市居民的自治組織，但在實(shí)際運(yùn)作過程中，社區(qū)居委會(huì)往往被當(dāng)作城市基層政權(quán)組織的組成部分，它們主要受所屬街道的街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)和考核，同時(shí)，社區(qū)居民也習(xí)慣將居委會(huì)看作是政府部門。由于受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)和考核，社區(qū)居委會(huì)往往將更多精力投入到完成街道辦事處布置的各項(xiàng)任務(wù)中，為居民服務(wù)的功能被削弱。同時(shí)，在居民參與方面，主要采取傳統(tǒng)的動(dòng)員模式，這種動(dòng)員模式主要體現(xiàn)在居民的政治參與和社會(huì)參與活動(dòng)中，如居委會(huì)及其成員的選舉等，而在關(guān)系居民切身利益的經(jīng)濟(jì)參與方面，居民的參與渠道基本上處于真空狀態(tài)。業(yè)主委員會(huì)本應(yīng)是居民利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的重要平臺(tái)，但目前大多數(shù)社區(qū)存在業(yè)主大會(huì)召開難，業(yè)主委員會(huì)成立難、運(yùn)行難的問題。一方面，政府對(duì)業(yè)主委員會(huì)成立的條件、程序等都有嚴(yán)格規(guī)定，不符合規(guī)定則不能成立；另一方面，在成立業(yè)主委員會(huì)的過程中，得不到開發(fā)商和物業(yè)公司的配合以及政府有關(guān)部門強(qiáng)有力的支持，造成業(yè)主委員會(huì)這一居民參與的重要途徑不夠暢通甚至是堵塞。物業(yè)公司作為社區(qū)道路、供水、供電、供氣、排污、環(huán)衛(wèi)、綠化等公共產(chǎn)品的提供者，也是居民維護(hù)自身權(quán)益的重要渠道。但目前多數(shù)物業(yè)公司是由開發(fā)商在居民收房之前選定，而且物業(yè)公司的去留也不由居民決定，居民對(duì)物業(yè)公司的行為不能進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，這也在一定程度上限制了城市居民社區(qū)參與的空間和渠道。

完善城市居民社區(qū)參與的制度供給，應(yīng)從社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司三個(gè)方面入手。第一，改革社區(qū)居委會(huì)管理體制，恢復(fù)社區(qū)居委會(huì)居民自治組織的性質(zhì)，還權(quán)于民。居民在涉及切身利益的公共事務(wù)中有發(fā)言權(quán)，并且自己的行動(dòng)能影響社區(qū)公共決策，只有這樣，社區(qū)參與的效能感才會(huì)提高，未來繼續(xù)參與社區(qū)事務(wù)的動(dòng)力才能持續(xù)。第二，簡化業(yè)主委員會(huì)成立的相關(guān)程序，加大政府相關(guān)部門對(duì)業(yè)主委員會(huì)工作的支持力度。業(yè)主委員會(huì)作為社區(qū)居民公共利益特別是經(jīng)濟(jì)利益的重要代表，在調(diào)動(dòng)居民社區(qū)參與的積極性方面起著至關(guān)重要的作用，同時(shí)，參與業(yè)主委員會(huì)活動(dòng)的過程也是培養(yǎng)居民社區(qū)參與能力的重要途徑。政府應(yīng)在業(yè)主委員會(huì)成立與運(yùn)作過程中給予充分的支持和配合。第三，厘清物業(yè)公司與開發(fā)商之間的關(guān)系，提高物業(yè)公司的準(zhǔn)入門檻。在業(yè)主委員會(huì)得以正常成立的情況下，應(yīng)由業(yè)主委員會(huì)根據(jù)業(yè)主即居民的要求在市場中選聘合格的物業(yè)公司，而非由開發(fā)商決定物業(yè)公司的選用。提高物業(yè)公司的準(zhǔn)入門檻，淘汰那些不符合規(guī)定的物業(yè)公司，讓那些資質(zhì)優(yōu)良、管理科學(xué)、服務(wù)到位的物業(yè)公司進(jìn)入社區(qū)，確保居民能夠?qū)ξ飿I(yè)實(shí)施有效的監(jiān)督和制約，從而實(shí)現(xiàn)鍛煉自己的維權(quán)能力，保障切身利益的目的。

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