我國化工園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律保障機(jī)制困境與對策①
——以規(guī)劃環(huán)評為視角

王庚政

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430060)

我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)起步于生態(tài)工業(yè)園建設(shè)，生態(tài)工業(yè)園是實(shí)踐循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要載體。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種全新的經(jīng)濟(jì)模式，符合可持續(xù)發(fā)展理念，是對“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式的根本變革。在資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)破壞多重壓力的倒逼下，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是必然選擇。法律是行為的導(dǎo)向，如果沒有法律保障，循環(huán)經(jīng)濟(jì)就可能永遠(yuǎn)停留在口號上。2008年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)以法律形式固定下來，對推動我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了統(tǒng)領(lǐng)性作用。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)在具體操作層面上需要與之相配套的制度保障，規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度(以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評”)作為一種源頭控制的法律制度，對化工園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)制化工業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

我國《環(huán)境影響評價(jià)法》將規(guī)劃環(huán)評定義為，對規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出或者減輕不良影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。自1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》以來，我國的環(huán)評制度已實(shí)行了三十多年，在發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境作用的同時，也暴露出很大的缺陷。我國現(xiàn)行的環(huán)評制度重心集中于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評處在決策鏈的底層，難以從全局上評估和預(yù)防決策帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐證明，政策、計(jì)劃、規(guī)劃相比建設(shè)項(xiàng)目可能帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更大，如果不能從決策源頭上進(jìn)行控制，就無法從根本上防治環(huán)境問題。鑒于此，我國2003年頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》使我國的環(huán)境影響評價(jià)制度從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評擴(kuò)展到規(guī)劃環(huán)評層面，實(shí)現(xiàn)了從微觀到宏觀、從末端到源頭的跨越。2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》進(jìn)一步細(xì)化了規(guī)劃環(huán)評的相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)了規(guī)劃環(huán)評的可操作性。

一、規(guī)劃環(huán)評對生態(tài)化工園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要意義

規(guī)劃環(huán)評是實(shí)現(xiàn)化工園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑和有效保障。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于總體規(guī)劃。走循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路是我國化工園區(qū)建設(shè)的必由之路。規(guī)劃環(huán)評和循環(huán)經(jīng)濟(jì)追求的目標(biāo)具有一致性，都體現(xiàn)了預(yù)防為主的理念，都是為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃環(huán)評制度和循環(huán)經(jīng)濟(jì)是相輔相成的，規(guī)劃環(huán)評需要循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的指導(dǎo)，而規(guī)劃環(huán)評則保障了循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的落實(shí)?；I(yè)與環(huán)境聯(lián)系密切，具有產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、行業(yè)聚集效應(yīng)明顯等特點(diǎn)，這就要求實(shí)行規(guī)模效應(yīng)，實(shí)行整體布局，集中治理。生產(chǎn)中既要消耗大量自然資源，同時也產(chǎn)生“三廢”影響環(huán)境，對水、電、汽、氣、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施的要求高，且數(shù)量較大。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式是必然選擇，實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用和清潔生產(chǎn)，能最大限度地增加資源利用率，降低生產(chǎn)成本，使企業(yè)利益最大化，更能在很大程度上規(guī)制企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，降低可能產(chǎn)生的環(huán)境成本，提高企業(yè)競爭力。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式是市場經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)趨利性的必然選擇。

規(guī)劃環(huán)評是規(guī)制化工園區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。化工業(yè)存在很高的固有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，對生態(tài)環(huán)境的影響巨大。規(guī)劃環(huán)評能夠通過早期介入，對可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的評估和預(yù)測，提出預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，特別是避免因規(guī)劃不當(dāng)而產(chǎn)生的布局性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)劃是一個整體系統(tǒng)，政府在規(guī)劃中過于看重經(jīng)濟(jì)效益，而較少考慮環(huán)境承載能力、社會影響，這是導(dǎo)致化工園區(qū)環(huán)境污染產(chǎn)生的重要原因?；ゎ愴?xiàng)目一般只做建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評，并不做規(guī)劃環(huán)評，無法從宏觀和整體上規(guī)制環(huán)境問題。一個當(dāng)初看似布局合理的項(xiàng)目，隨著城市整體規(guī)劃的變化，可能會出現(xiàn)后天性布局不合理，存在很大的隱患。規(guī)劃環(huán)評通過早期介入，對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面系統(tǒng)的評估和預(yù)測，提出預(yù)防不良環(huán)境影響的對策和措施，可以有效避免因布局不當(dāng)而產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

二、化工園區(qū)規(guī)劃環(huán)評法律制度運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)困境

隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，我國出現(xiàn)了大規(guī)模的化工業(yè)“造園運(yùn)動”，已建成和在建的化工園區(qū)數(shù)量和規(guī)模龐大，但參差不齊。規(guī)劃環(huán)評制度在實(shí)際中也暴露出自身的不足，不能有效地從源頭上規(guī)制化工園區(qū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、推動化工園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“先審批后環(huán)評”現(xiàn)象嚴(yán)重。規(guī)劃環(huán)評的根本作用在于源頭預(yù)防。我國《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》第10條規(guī)定：編制專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃草案報(bào)送審批前編制環(huán)境影響報(bào)告書。這就要求工業(yè)園區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)在決策審批前完成，為決策提供依據(jù)。在實(shí)際生活中，“先審批后環(huán)評”現(xiàn)象嚴(yán)重，違背了規(guī)劃環(huán)評的立法初衷，不能發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評在前期介入和預(yù)防的作用。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念并未被納入到規(guī)劃環(huán)評之中。我國現(xiàn)行法律并沒有把循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念納入到規(guī)劃環(huán)評之中，這使得規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施缺乏先進(jìn)的理念指導(dǎo)，難以從根本上規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，缺乏規(guī)劃環(huán)評制度保障的循環(huán)經(jīng)濟(jì)則容易淪為口號。

化工園區(qū)規(guī)劃環(huán)評缺乏替代性方案。我國《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定，化工園區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃需要編制環(huán)境影響報(bào)告書。專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容包括對環(huán)境可能造成影響的預(yù)測、評估以及相應(yīng)的減輕和預(yù)防措施，但并未規(guī)定替代性方案。對于行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)決策而言，最優(yōu)方案的產(chǎn)生一般包括三個環(huán)節(jié)：一是分析和考慮實(shí)現(xiàn)既定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的各種可選方案及相應(yīng)手段；二是評估每種方案實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效程度；三是挑選能最大限度實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案。[1]通過定量分析的方式，將各種方案的風(fēng)險(xiǎn)值計(jì)算出來，在精確計(jì)算和評估的基礎(chǔ)上，分析每種方案實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效程度和成本，然后通過成本收益的方法分析來選擇最優(yōu)方案。沒有選擇就沒有比較，缺乏替代性方案，只能對單一方案進(jìn)行審查，在單一方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行修補(bǔ)，不能保障行動方案的可行性和合理性，審查的效果就會大打折扣，無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)選擇。

規(guī)劃環(huán)評的公眾參與程序缺乏可操作性。我國《環(huán)境影響評價(jià)法》雖然對專項(xiàng)規(guī)劃的公眾參與做了程序要求，要求規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)在規(guī)劃草案報(bào)送審批前，通過舉行論證會、聽證會或者其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見，對公眾意見采納與否的說明也須一起送審批機(jī)關(guān)審查。但對公眾具體怎么參與并沒有明確規(guī)定，例如，報(bào)告書草案如何公布、何時公布，公眾如何查閱報(bào)告書，公眾提出意見的期限，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)如何反饋等并沒有具體規(guī)定。[2]公眾參與程序具體規(guī)定的不足使得其缺乏可操作性，我國規(guī)劃環(huán)評的公眾參與難以真正實(shí)現(xiàn)，公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)成為空談。

環(huán)評報(bào)告書審查過程流于形式?；@區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃在政府正式批準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)由政府指定的環(huán)境行政機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)的代表和專家組成審查小組，對環(huán)境報(bào)告書進(jìn)行審查，并提出書面性審查意見，最終的審查意見將成為決策的重要依據(jù)。審查小組是行政部門主導(dǎo)下的臨時性工作機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立的法律地位。在行政部門的主導(dǎo)下，審查小組難以起到中立審查的作用，審查效果不容樂觀。這就使環(huán)評報(bào)告書的審查缺乏有力的外部監(jiān)督，審查過程難免流于形式，難以起到實(shí)質(zhì)的約束作用。

三、完善化工園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的對策

強(qiáng)化審批機(jī)關(guān)的責(zé)任，保障規(guī)劃環(huán)評的早期介入。規(guī)劃環(huán)評的重要意義在于決策之前的早期介入，對環(huán)境影響進(jìn)行綜合評估，確定最優(yōu)的規(guī)劃方案，為決策提供依據(jù)?，F(xiàn)實(shí)中“先審批后環(huán)評”的做法違反了程序性要求，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化違法審批的責(zé)任。從法治的角度而言，環(huán)評作為一項(xiàng)法律程序，其作用在于規(guī)范人們的行為?！跋葘徟蟓h(huán)評”的做法違反了正當(dāng)法律程序原則，本身就失去了法律意義，因此是無效的。這就迫使行政部門為了順利通過環(huán)評而嚴(yán)格按照法定程序辦事，法定程序并不能保證制定出來的規(guī)劃具有絕對的實(shí)質(zhì)正義性，但在絕大多數(shù)情況下能保障規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評發(fā)揮有效的作用，推動化工園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，達(dá)到預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的目的。

將循環(huán)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)納入到規(guī)劃環(huán)評之中。規(guī)劃環(huán)評和循環(huán)經(jīng)濟(jì)追求的目標(biāo)具有一致性，應(yīng)當(dāng)把循環(huán)經(jīng)濟(jì)的先進(jìn)理念應(yīng)用到規(guī)劃環(huán)評中，建立規(guī)劃環(huán)評的循環(huán)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評價(jià)體系，預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)化工園區(qū)，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建循環(huán)型社會。

在環(huán)境影響報(bào)告書中加入替代性方案。化工園區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評環(huán)境影響報(bào)告書中并未規(guī)定替代性方案，路徑選擇的單一性制約了決策的科學(xué)性和合理性。在環(huán)評報(bào)告書中加入替代性方案，可以為決策者提供多種選擇方案，以進(jìn)行最佳決策，最大限度地降低可能產(chǎn)生的不利環(huán)境影響，防止不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境問題產(chǎn)生。從成本收益的角度來看，決策前制定替代性方案的成本遠(yuǎn)低于環(huán)境問題產(chǎn)生后的補(bǔ)救成本，況且就實(shí)際情況而言，替代方案的制定并不需要增加太大的成本，因此，從總體來說，在環(huán)評報(bào)告書中加入替代性方案是利大于弊的。在規(guī)劃環(huán)評中加入替代性方案，是平衡現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益的理性選擇。

完善公眾參與制度。法律以保障利益為主要目標(biāo)?；@區(qū)的建設(shè)會對周邊居民的環(huán)境和健康產(chǎn)生直接影響，公眾作為利益方當(dāng)然有權(quán)利要求參與到環(huán)評決策中來，以維護(hù)自身利益。環(huán)評決策是一種風(fēng)險(xiǎn)決策，對未來的影響進(jìn)行預(yù)測是相當(dāng)困難的，所以，應(yīng)將規(guī)劃環(huán)評定性為科學(xué)判斷基礎(chǔ)上的價(jià)值判斷，而非單純的科學(xué)事實(shí)判斷。規(guī)劃環(huán)評應(yīng)成為一個風(fēng)險(xiǎn)溝通的平臺，在這個平臺上，公眾的意見得到了表達(dá)，雙方進(jìn)行了溝通，增進(jìn)了對于決策的認(rèn)知和理解。無論公眾意見最后是否被采納，都是經(jīng)過討論的結(jié)果，這就增進(jìn)了公眾對于政府決策的接受度，增強(qiáng)了政府的公信力。在項(xiàng)目前期決策中征求公眾意見，可以相應(yīng)減少后期對抗式參與的數(shù)量，對于預(yù)防環(huán)境群體事件至關(guān)重要。我國現(xiàn)有的環(huán)評公眾參與最大的不足在于缺乏程序性保障。因此，應(yīng)建立信息公開制度，向公眾及時發(fā)布有關(guān)規(guī)劃環(huán)評的信息，拓展信息發(fā)布的渠道，讓公眾及時了解信息。同時，建立信息反饋機(jī)制，及時反饋公眾的環(huán)評意見，搭建風(fēng)險(xiǎn)溝通和決策的平臺。

完善環(huán)評審查機(jī)制?，F(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評審查機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立的法律地位，審查過程受到較多制約，審查的客觀性和公正性受到影響。筆者認(rèn)為，應(yīng)從法律層面賦予審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立的地位，在環(huán)保部下設(shè)一個環(huán)評審查委員會，各省、市建立地方環(huán)評審查委員會，成員由各級環(huán)保專家組成，由其獨(dú)立、統(tǒng)一地行使審查規(guī)劃環(huán)評職權(quán)。中央、地方實(shí)行垂直統(tǒng)一管理，人事、財(cái)政獨(dú)立管理，保證其作為審查機(jī)構(gòu)的中立性。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一個系統(tǒng)工程，關(guān)鍵在于總體規(guī)劃。規(guī)劃環(huán)評制度作為一種具體操作層面的評價(jià)程序，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著整體評價(jià)的作用，對實(shí)現(xiàn)化工園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊雪冬.全球化、風(fēng)險(xiǎn)社會與復(fù)合治理[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2004(4).

[2]王燦發(fā).“戰(zhàn)略環(huán)評”法律問題研究[J].法學(xué)論壇，2004(3).