論住院患者生活性廢棄物的法治化管理＊

徐信貴

（重慶行政學院法學教研部 400041）

住院患者生活性廢棄物具有復雜性的特征，如果處理不當可能會導致嚴重的環(huán)境污染以及疾病傳播，直接危害人體健康。當前，我國住院患者生活性廢棄物的法治化管理仍然存在一些問題。法治理念形塑、立法完善和制度創(chuàng)新是完善住院患者生活性廢棄物法治化管理的基本路徑。

1 住院患者生活性廢棄物的環(huán)境危害與管理現(xiàn)狀

近年來，我國醫(yī)療機構數(shù)量快速增加，醫(yī)療機構規(guī)模也在日益擴大。全國醫(yī)療機構數(shù)量由2005年的882 206所增長到2011年954 389所；實有床位數(shù)由2005年的3 350 810張增長到2011年5 159 889張[1]。許多疾病患者特別是重大疾病患者可以較為容易地接受到醫(yī)院的住院治療服務。統(tǒng)計顯示：2011年全國各地醫(yī)院的病床使用率達到88.48%，其中公立醫(yī)院為92.04%，民營醫(yī)院為62.25%，全國各地醫(yī)院的病床得到了較為充分的利用。醫(yī)院床位等硬件設施改善，一方面提高了疾病的治愈率，提升了人民群眾的健康水平；另一方面住院患者生活性廢棄物大大增加，給醫(yī)院垃圾的處理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。住院患者生活性廢棄物不同于一般的生活垃圾，有些廢棄物屬于醫(yī)療廢物的范疇。住院患者特別是傳染病患的生活性廢物通常含有大量病原微生物，具有極強的傳染性、生物病毒性，其病毒、病菌的危害性是普通生活垃圾的幾十、幾百甚至上千倍。如處置不當，可能醫(yī)院內部交叉?zhèn)魅?，甚至可能會引發(fā)重大傳染病疫情，危害人民群眾的人體健康。

與國外醫(yī)院的廢物處理實踐相比，我國醫(yī)院住院患者的生活性廢棄物管理的現(xiàn)狀令人擔憂。雖然，2003年發(fā)生的“非典”疫情為我國醫(yī)院住院患者的生活性廢棄物管理敲響了警鐘，但近年來，H7N9等新型流感的頻繁爆發(fā)凸現(xiàn)我國醫(yī)院住院患者的生活性廢棄物管理存在的缺陷：（1）有的醫(yī)院不太重視住院患者的生活性廢棄物處置工作，缺乏謹慎處理住院患者生活性廢棄物的主動性，未經過專業(yè)訓練的臨時性清潔工成為處理這類垃圾的主力；（2）住院患者生活性廢棄物的分類工作不足，住院患者生活性廢棄物中的醫(yī)療廢物常常與普通生活垃圾混同存放、混合處理，這種情況在基層醫(yī)療機構尤為突出；有的醫(yī)療機構甚至將“住院患者的生活性廢棄物”作為應對“醫(yī)療廢物處置不合理收費”的“有效手段”，即將醫(yī)療廢物混入生活性廢物中去，然后按照生活性廢棄物處理，以降低處理費用?！?008年4月1日，某醫(yī)院把污染的一次性墊單等醫(yī)療廢物當生活垃圾傾倒”，“有的醫(yī)療機構的醫(yī)務人員甚至將塑料制品類一次性醫(yī)療廢物收集后賣給廢品收購者”[2-4]；（3）拾荒者進入醫(yī)院病區(qū)給生活性廢棄物管理工作增添了新的隱患。通過對重慶市的15家（三級醫(yī)院、二級醫(yī)院、社區(qū)服務站及衛(wèi)生院各5家）醫(yī)療機構的實地調研發(fā)現(xiàn)：15家醫(yī)療機構中的12家都有拾荒者，只有新橋醫(yī)院、西南醫(yī)院、重慶兒童醫(yī)院未發(fā)現(xiàn)拾荒者，社區(qū)的醫(yī)院、社區(qū)服務站的拾荒者數(shù)量通常還不止1人；拾荒者均為老人；在1d的觀察期內醫(yī)療機構工作人員并未對拾荒者在住院病區(qū)拾撿生活垃圾的行為進行及時制止。這些問題的存在，從本質上說是由于我國醫(yī)院住院患者生活性廢棄物管理的法治模式尚未真正確立。

2 住院患者生活性廢棄物管理的法制現(xiàn)狀與法治問題

2.1 住院患者生活性廢棄物管理的法制現(xiàn)狀 住院患者生活性廢物是一種可能危及公共環(huán)境衛(wèi)生和人體健康的特殊的環(huán)境污染物。我國目前還沒有關于住院患者生活性廢物的專門法律，但住院患者生活性廢物的管理工作的體系性法律依據(jù)是存在的。

我國憲法第21、26條分別確立了國家的“發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，保護人民健康”和“防治污染和其他公害，保障人體健康”的職責?！董h(huán)境保護法》和《傳染病防治法》分別對產生環(huán)境污染和其他公害的單位的義務和醫(yī)療機構發(fā)現(xiàn)傳染病時的疫情控制義務做了規(guī)定。但憲法與法律的內容相對原則，住院患者生活性廢棄物管理的直接性法律依據(jù)主要是《醫(yī)療廢物管理條例》、《醫(yī)療衛(wèi)生機構醫(yī)療廢物管理辦法》、《醫(yī)療廢物分類目錄》、《危險廢物經營許可證管理辦法》、《醫(yī)療廢物管理行政處罰辦法》、《危險廢物貯存污染控制標準》、《醫(yī)療廢物集中處置管理暫行辦法》等法規(guī)、規(guī)章。

上述法律規(guī)定標志著我國住院患者生活性廢物治理的法律體系已初步建成。但在一些具體的法律規(guī)定上仍要進一步完善，才能為我國住院患者生活性廢物治理工作提供更為周全的、直接的法律保障。

2.2 住院患者生活性廢棄物的管理的法治問題

2.2.1 住院患者生活性廢棄物的立法問題 《醫(yī)療廢物管理條例》將醫(yī)療廢物明確為“醫(yī)療衛(wèi)生機構在醫(yī)療、預防、保健及其他相關活動中產生的具有直接或者間接感染性、毒性及其他危害性的廢物”，但對住院患者生活性廢棄物問題并無明確規(guī)定，“感染性”、“毒性”和“危害性”屬于“不確定性法律概念”，“包含一個確定的概念核心以及一個多多少少廣泛不清的概念外圍”[5]。醫(yī)療廢物立法界定中的“不確定性法律概念”使得醫(yī)務人員在工作中常常遇到一些難以確定是否為醫(yī)療廢物的廢棄物，例如非傳染病區(qū)住院患者的食品垃圾、產婦的衛(wèi)生巾、偏癱患者的尿不濕。衛(wèi)生部和國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《醫(yī)療廢物分類目錄》將感染性廢物定義為攜帶病原微生物具有引發(fā)感染性疾病傳播危險的醫(yī)療廢物，并將“被患者血液、體液、排泄物污染的物品”和“醫(yī)療機構收治的隔離傳染病患者或者疑似傳染病患者產生的生活垃圾”納入了感染性廢物的范圍。但是《醫(yī)療廢物分類目錄》存在三大“硬傷”。（1）前后矛盾，例如“醫(yī)務人員配藥、加藥使用的棉簽和住院患者手術后擦拭口唇使用的棉簽并不構成感染威脅，因屬于使用后的一次性用物被視為醫(yī)療廢物”[6]；（2）法律位階過低，由于衛(wèi)生部和國家環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布了《醫(yī)療廢物分類目錄》僅是部門規(guī)章，在法律效力上低于國務院制定的行政法規(guī)《醫(yī)療廢物管理條例》，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，醫(yī)務人員可以不遵守《醫(yī)療廢物分類目錄》中的與《醫(yī)療廢物管理條例》相矛盾的法律規(guī)定，因此，實踐《醫(yī)療廢物分類目錄》的執(zhí)行效果并不好；（3）“攜帶病原微生物”是“感染性廢物”的重要特征，但這種特征不具有可操作性，因為是否攜帶病原微生物需要進行檢測，而醫(yī)院一般不太可能會對醫(yī)院中的廢物進行這樣的檢測，“感染性廢物”的標準實際上被“虛化”了，住院患者生活性廢棄物是否屬于“感染性廢物”往往由實際處理這些廢物的醫(yī)務人員自主決定。

2.2.2 住院患者生活性廢棄物管理的法律執(zhí)行問題 法律的作用需要通過具體執(zhí)行情況予以體現(xiàn)，法律如不能被執(zhí)行，將形同虛設。與住院患者生活性廢棄物的立法缺陷相比，當前住院患者生活性廢棄物管理的法律執(zhí)行問題顯然更為突出。住院患者生活性廢棄物管理松弛的首要原因是醫(yī)院領導及其工作人員的理念與意識不到位，住院患者生活性廢棄物仍然是治理的盲區(qū)。許多醫(yī)療機構并沒有確立權責一致的住院患者生活性廢棄物專門管理機制，住院患者生活性廢棄物處置人員非專業(yè)化、醫(yī)療廢物轉運人員防護意識薄弱、從事分類工作時“怕麻煩”、“出不了大事”的態(tài)度和心理等不同程度地存在，與住院患者生活性廢棄物管理相關的法律規(guī)定的實際執(zhí)行程度并不高。

2.2.3 住院患者生活性廢棄物處置的法律監(jiān)督問題 住院患者生活性廢棄物管理的法律監(jiān)督是指對住院患者生活性廢棄物管理中嚴重違反國家法律規(guī)定的情況進行監(jiān)督。雖然我國許多法律有涉及醫(yī)療廢物的規(guī)定，但關于住院患者生活性廢棄物處置仍然是法律監(jiān)督的盲區(qū)。（1）住院患者生活性廢棄物處置不當與傳染病疫情的爆發(fā)之間很難確立一一對應的因果關系，而因果關系的或然性直接影響了責任的認定；（2）衛(wèi)生執(zhí)法部門主要的對象是醫(yī)療廢物，非傳染病區(qū)住院患者生活性廢棄物通常不是監(jiān)控重點；（3）對住院患者生活性廢棄物管理中的違法行為的處罰力度不夠。雖然，《醫(yī)療廢物管理條例》47條對違規(guī)處置傳染病患者或者疑似傳染病患者產生的生活垃圾的作了“給予警告，并處5 000元以上1萬元以下的罰款”、“暫扣或者吊銷執(zhí)業(yè)許可證件或者經營許可證件”、“追究刑事責任”3種懲處措施，但醫(yī)療機構違法處置住院患者生活性廢棄物的行為常見處罰就是5 000元以上1萬元以下的罰款，后兩種懲處情況很少出現(xiàn)；（4）司法機關監(jiān)督介入受限。例如，雖然我國刑法規(guī)定了危害公共安全罪、非法儲存危險物質罪以加強對醫(yī)療機構處置住院患者生活性廢棄物行為的法律控制，但由于非法儲存危險物質罪（《刑法》第125條）中的“毒害性、放射性、傳染病病原體等物質”與住院患者生活性廢棄物是兩個不同的概念，住院患者生活性廢棄物是具有傳染可能性的物質，不同于“毒害性、放射性、傳染病病原體等物質”本身。

3 住院患者生活性廢棄物法治化管理的實現(xiàn)路徑

3.1 住院患者生活性廢棄物管理的法治理念形塑 法治作為人類文明的一項重要成果已內化入生活的方方面面，成為人們共同的生活方式。實現(xiàn)對住院患者生活性廢棄物法治化管理是時代的必然選擇，醫(yī)療機構及其工作人員要按法治的邏輯與精神來認識、分析和解決住院患者生活性廢棄物的管理問題。住院患者生活性廢棄物處置涉及醫(yī)療機構的單位利益、社會公共利益和公民的生命健康權益，而平衡3種利益惟有通過公正的、具有普遍適用效力的法律才能實現(xiàn)。“醫(yī)院管理人員、環(huán)境執(zhí)法部門、衛(wèi)生執(zhí)法部門等都需要嚴格依法辦事，以法治的理念導引行為的路徑”，確保住院患者生活性廢棄物得到合理有效處理[7]。

3.2 住院患者生活性廢棄物的立法完善 雖然，我國已形成了關于住院患者生活性廢棄物處置的法律體系，但是這并不表明我國住院患者生活性廢棄物處置的立法已經盡善盡美。要實現(xiàn)住院患者生活性廢棄物法治化管理，還必須做好以下幾個方面立法工作：（1）住院患者生活性廢棄物專門法的制定。目前我國在住院患者生活性廢棄物管理方面尚不存在一部專門性的法律。雖然我國已于2003年出臺了《醫(yī)療廢物管理條例》，但該條例對住院患者生活性廢棄物的規(guī)定非常少，不足以支撐住院患者生活性廢棄物的法治化管理工作。而且住院患者生活性廢棄物具有復雜、難監(jiān)管的特征，社會危害性大，制定一部能在全國通行的、高位階的、專門性法律很必要。（2）擴大醫(yī)療廢物的范圍，將住院患者生活性廢棄物全部納入醫(yī)療廢物進行管理。住院患者生活性廢棄物的“半醫(yī)療廢物性半一般廢物性”既增加了醫(yī)療機構及其工作人員的廢物處置難度，也給了醫(yī)療機構及其工作人員提供了謀取不法利益的可乘之機。實際上，住院患者生活性廢棄物與一般居民的生活垃圾有著本質的區(qū)別，不能等同對待。對于有“疾病傳播危險”的住院患者生活性廢棄物應當堅持將其全部納入醫(yī)療廢物的范疇。同時，出臺配套法律法規(guī)，將醫(yī)療廢物的處置費納入醫(yī)療成本，禁止拾荒者進入醫(yī)療機構拾撿垃圾，從而確保所有的醫(yī)療廢物都能夠得到妥善地處置。（3）加強法律監(jiān)督，加大處罰力度。引入公益訴訟制度，擴大社會公眾對住院患者生活性廢棄物監(jiān)督與參與。另外，“我國違法現(xiàn)象易發(fā)、多發(fā)，違法成本低是重要原因。對違法行為的處罰標準和查處概率都對違法成本產生重要影響”[8]。因此，有必要提高罰款的上限，改變住院患者生活性廢棄物管理法律的“軟法”形象；完善刑事懲處機制，加強刑法的適用率，提高刑罰威懾力。

3.3 住院患者生活性廢棄物法治化管理的機制創(chuàng)新

3.3.1 住院患者生活性廢棄物管理的主體責任機制 權責不清是影響住院患者生活性廢棄物管理工作成效最主要因素。責任具有主體性的特征，法律責任是指“因損害法律上義務關系所產生的對于相關主體所應當承擔的法定強制的不利不后果”，如果責任承擔無法落實到具體的對應人，那么任何管理都不可避免的陷入混亂狀態(tài)[9]。因此，住院患者生活性廢棄物法治化管理，必須建立健全主體責任機制。一方面，確立直屬領導負責制。住院患者生活性廢棄物處置成效在一定程度上取決于領導重視不重視。建立直接領導負責制，將責任直接落實到直屬領導上，可以化解集體責任制下的“有權無責”情況，從而促使醫(yī)院領導及相關部門的工作人員認真履行法律規(guī)定，加強對住院患者生活性廢棄物的合理、合法管理。另一方面明晰和落實主體責任。加強對制定住院患者生活性廢棄物處置的規(guī)章制度、院內操作規(guī)范、工作流程，明確各管理部門職責，將住院患者生活性廢棄物的環(huán)節(jié)管理與責任管理具體落實到科、到人，并計入各科室年終考核，與獎懲掛鉤。

3.3.2 住院患者生活性廢棄物處置的跟蹤機制 加強對住院患者生活性廢棄物處置工作的監(jiān)督，必須建立全方位的跟蹤機制，對住院患者生活性廢棄物處置工作進行全程監(jiān)控。通過跟蹤機制，可以實現(xiàn)對住院患者生活性廢棄物動態(tài)的實時管理，不僅可以監(jiān)測整個住院患者生活性廢棄物的流程，還可以防止整袋垃圾的丟失。建立健全住院患者生活性廢棄物處置的跟蹤機制應該：（1）嚴格執(zhí)行分類標志制度，對住院患者生活性廢棄物進行分類收集和包裝，要求用統(tǒng)一的隔離包裝、條形碼標簽、分類標志確保住院患者生活性廢棄物可追蹤；（2）在廢棄物清運器械上裝置即時追蹤系統(tǒng)并維持正常運作；（3）建立和完善住院患者生活性廢棄物運輸貨單制度和貯存管理制度，對于廢棄物的處置及時做好記錄并保存，以備主管機關檢查。

3.3.3 住院患者生活性廢棄物的數(shù)字化處理機制 目前，我國醫(yī)療廢物集中處置中心已由北京、上海、廣州等中心城市向中型城市擴展。但總體而言，醫(yī)療廢物集中處置設施仍然不能滿足現(xiàn)實需求。小城市和廣大農村地區(qū)的醫(yī)療廢物處置設施和場所仍較為缺乏。由于建設醫(yī)療廢物集中處置中心的投入較大，醫(yī)療廢物處置設施和中心在短期內的不可能覆蓋至廣大的農村地區(qū)。因此，應“強化政府責任，加快區(qū)城市醫(yī)療廢物集中處置工程建設”[10]。當前，有必要建數(shù)字化處理以整合社會資源，從而確保住院患者生活性廢棄物得到快速、有效、合法地處置。住院患者生活性廢棄物的數(shù)字化處理包括3個方面的內容：（1）綜合醫(yī)院內部數(shù)字化處理，通過內部網絡建設，增進醫(yī)院各部門之間的信息溝通和協(xié)作，加強對住院患者生活性廢棄物的源頭控制，減少廢物產生量，提高住院患者生活性廢棄物分類、收集、運輸?shù)裙ぷ鞯男?；?）醫(yī)院之間的數(shù)字化處理，加強各醫(yī)療機構之間的信息互享和資源共用，提高住院患者生活性廢棄物處置的片區(qū)效率。（3）醫(yī)院與醫(yī)療廢物處置機構之間的數(shù)字化處理。通過云計算技術，實現(xiàn)住院患者生活性廢棄物在醫(yī)療廢物處置機構的合理分配，緩解醫(yī)療機構住院患者生活性廢棄物處理需要與醫(yī)療廢物處置中心廢棄物處置能力之間的矛盾。

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