農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理性及其保障措施

朱凌珂

(西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400715)

中國的居民住房用地分為農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)住宅用地?，F(xiàn)行法律賦予了城鎮(zhèn)住宅用地以完全物權(quán)性質(zhì)，使得地面以上的房屋擁有完整的財產(chǎn)屬性和穩(wěn)固的法律地位，并具有流動功能。但迄今為止，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)仍處于探索或嘗試階段。中國在1962年將農(nóng)村宅基地由農(nóng)民私人所有變?yōu)樯a(chǎn)隊即集體所有，而農(nóng)民只享有使用權(quán)。從此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)被剝奪其財產(chǎn)性，其福利性質(zhì)與“身份”屬性固化，缺失流動功能。這種源于計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。由此，很多學(xué)者主張應(yīng)逐漸放開農(nóng)村宅基地的市場化流轉(zhuǎn)，取消不合理的限制，適度防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險。本文試探討農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理性流轉(zhuǎn)的保障措施。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

中國憲法第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！笨梢哉f，此條對中國農(nóng)村宅基地的立法具有統(tǒng)領(lǐng)作用，有關(guān)農(nóng)村宅基地的一系列立法都以此條文為原則。《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”這里規(guī)定了農(nóng)村宅基地的取得來源?！锻恋毓芾矸ā返?3條以及《中華人民共和國擔(dān)保法》(以下簡稱《擔(dān)保法》)第37條對農(nóng)村宅基地的出讓、轉(zhuǎn)讓以及抵押等行為予以禁止。但是，《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了限制，其第162條規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的房屋轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合農(nóng)村宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶。在此情形下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)伴隨房屋的轉(zhuǎn)讓而呈現(xiàn)一并轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

2004年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其主要目的就在于加強農(nóng)村宅基地的管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。國土資源部也在2010年發(fā)布了《國土資源部關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度 切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》，其中第11條規(guī)定了在留足農(nóng)民必需的居住用地(宅基地)的前提下，其他土地可用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，但不得用于商品住宅開發(fā)。這就完全否定了小產(chǎn)權(quán)房的合法性，而且農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、城鎮(zhèn)居民購置農(nóng)村宅基地的使用權(quán)也都當(dāng)然無效。從以上規(guī)定可以看出，中國嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，完全否定集體成員以外的主體使用宅基地的權(quán)利。

目前，中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有兩種方式：一是由政府征收后變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地再進行開發(fā)；二是在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員之間流轉(zhuǎn)。鑒于國家法律和政策對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，實踐中基本上不存在農(nóng)村宅基地公開流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。但由于轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地具有重大經(jīng)濟利益，而國家限定的轉(zhuǎn)讓方式又使農(nóng)民獲利極小，因此，租賃、抵押、買賣等交易方式在農(nóng)村一直隱蔽地存在著。尤其是在地理位置比較好的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地的價值最先凸顯出來。一方面，地價、房價的不斷攀升同向性地引起了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的社會渴望。根據(jù)山東經(jīng)濟學(xué)院不動產(chǎn)法研究中心2006年的抽樣調(diào)查，全省17個地(市)的42個縣中，51.3%的村莊實際存在著住宅出租的情況，出租數(shù)十戶的村莊占30%?？傆?8.9%的村莊實際發(fā)生過住宅出賣情況，實際出賣住宅10戶以上的村莊占26.5%；其中75%的城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶的村莊，實際發(fā)生過住宅出賣的的情況，實際出賣住宅戶數(shù)在10戶以上的占43%[1]。另一方面，隨著農(nóng)民市民化，農(nóng)民外出務(wù)工、就業(yè)、求學(xué)等的人數(shù)越來越多，造成農(nóng)村宅基地的大量閑置、“空心率”越來越高。有學(xué)者統(tǒng)計，全國2億畝宅基地中，至少有2 000萬畝處于閑置狀態(tài)[2]。這些閑置的土地是城市發(fā)展所急需的重要資源。特別是近幾年，城鎮(zhèn)化進程的推進擴展了土地資源的需求。巨大的市場利益使得農(nóng)民對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)充滿期待。

國家法律嚴(yán)厲禁止與地下交易實際存在之間的矛盾狀況，已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化進程以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重大障礙。具體來說，主要存在以下問題：

第一，現(xiàn)行法律規(guī)定造成農(nóng)村宅基地不可轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村宅基地上建造的房屋可以轉(zhuǎn)讓之間的矛盾。《擔(dān)保法》第34條規(guī)定，農(nóng)村住房被允許作為獲取貸款的抵押物。而《土地管理法》第62條第4款規(guī)定農(nóng)民出賣、出租房屋后再申請宅基地的不予批準(zhǔn)，但該法并未禁止宅基地上房屋的買賣。農(nóng)民對宅基地上的房屋享有處分權(quán)，房屋轉(zhuǎn)讓而房屋占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)卻嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓，矛盾之處不言而喻。

第二，隱蔽而活躍的地下交易缺乏法律保障。宅基地的地下抵押、買賣等交易行為缺乏法律規(guī)制，其登記、公示等不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序缺乏法律保障，這對交易雙方都存在巨大的交易風(fēng)險和權(quán)利合法化的風(fēng)險，當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益無法得到有效保護，其轉(zhuǎn)讓的效力受到懷疑。

第三，農(nóng)村宅基地上所建房屋與城鎮(zhèn)居民房屋產(chǎn)權(quán)不具有平等性。城鎮(zhèn)居民的房屋具有財產(chǎn)性質(zhì)，房屋可以自由流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)房屋實行的是“房隨地走，地隨房走，房地一體”的原則。而在現(xiàn)有的法律規(guī)定以及政策框架下，農(nóng)民只能將其在宅基地上所建房屋出讓給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員。在一般情況下，已經(jīng)分得宅基地的村民不會再購買一處，而有資格分配到的村民也會傾向于申請新的宅基地。實際上，農(nóng)村房屋從理論上來說市場需求量很小，由此造成大量的房屋閑置。另外，城鎮(zhèn)房屋會隨著地價的上漲而上漲，但農(nóng)村因為宅基地的使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，其地面上的房屋價值也會大打折扣。

第四，農(nóng)村宅基地審批制度以及登記制度不合理?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地取得制度實行的是審批制。但有學(xué)者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的產(chǎn)生更多遵循的是非法律化的鄉(xiāng)土規(guī)則[3]。農(nóng)村宅基地的審批權(quán)主要集中在村干部手中，多占、超占情況突出。此外，農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度不完善，不利于解決農(nóng)村宅基地管理和農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓中的糾紛。

二、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的合理性探究

(一)學(xué)界對于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的理論紛爭

對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否可以自由流轉(zhuǎn)的問題，學(xué)界亦有不同的看法。

第一種觀點是自由流轉(zhuǎn)說。此種觀點立足于農(nóng)村宅基地的物權(quán)性質(zhì)。他們認(rèn)為，既然《物權(quán)法》將農(nóng)村宅基地規(guī)定為用益物權(quán)，那么收益權(quán)就應(yīng)該為宅基地使用權(quán)的應(yīng)有之意。況且農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)不會改變其所有權(quán)屬性，農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)也符合中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的大趨勢。此外，允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，也可以解決農(nóng)村宅基地的閑置問題，提高土地的利用效率。

還有學(xué)者從公平的角度分析，認(rèn)為房屋是農(nóng)民的主要資產(chǎn)，禁止農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的漠視。城市居民的房產(chǎn)可以自由進入市場交易，為什么農(nóng)民的房產(chǎn)交易受到限制呢[4]？

第二種觀點是禁止流轉(zhuǎn)論。持此種觀點的學(xué)者從農(nóng)村宅基地的功能以及分配制度出發(fā)，主張禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，是因為農(nóng)村宅基地交易流轉(zhuǎn)與其社會保障功能以及無償分配制度相矛盾。該學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地分配制度有兩層含義：一是農(nóng)民所有權(quán)基于生存的理由，無償取得定量的宅基地；二是農(nóng)村宅基地必須真正起到使農(nóng)民安居樂業(yè)的作用。這種看來，開禁或者變相開禁農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主張，不過是強勢群體的利益訴求。他們甚至斷言，農(nóng)村宅基地交易開禁之日，即是中國社會最后一次大規(guī)模剝奪農(nóng)民之潮興起之時[5]。還有學(xué)者強調(diào)，開放農(nóng)村宅基地的交易會讓更多的農(nóng)民失去土地，從而成為無業(yè)游民，這些人會大量涌入城市，造成社會的不穩(wěn)定。

第三種觀點是有限流轉(zhuǎn)說。這也是中國目前立法采用的方式。持此種觀點的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要受到一定的限制，或只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，或設(shè)定交易條件后可對本集體外成員出售。在中國現(xiàn)有的土地制度下，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的一項社會保障福利，其權(quán)利獲取具有一定的身份性質(zhì)，如果完全放開市場進行流轉(zhuǎn)，有悖于宅基地的固有屬性，政府與各種資本主體的參與很容易造成對農(nóng)民權(quán)益的侵害。同時，在農(nóng)村社會保障制度尚未完善的情況下，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)以保障農(nóng)民基本的生活條件是必要的。所以，在認(rèn)可將來放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場是發(fā)展趨勢的情況下，目前宜謹(jǐn)慎從事、分步驟而行。

筆者認(rèn)為，開放農(nóng)村宅基地交易利大于弊，這已經(jīng)成為不可阻擋的潮流。禁止或過于拖沓地開禁宅基地流轉(zhuǎn)制度仍然是將農(nóng)民固定在土地上，促使農(nóng)民永久性依賴土地，成為土地的附屬主體。我們現(xiàn)在所要探討的，不是應(yīng)否開禁流轉(zhuǎn)，而是設(shè)計、完善與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有關(guān)的社會保障、風(fēng)險防控等制度，真正地做到對農(nóng)民權(quán)益的保護，而不是想當(dāng)然地認(rèn)為農(nóng)民永遠(yuǎn)不能離開土地。

(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性根據(jù)

1.城鄉(xiāng)一體化進程中的宅基地準(zhǔn)城市化標(biāo)準(zhǔn)

有學(xué)者總結(jié)了中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的情況：一是原私房房主對農(nóng)村宅基地享有所有權(quán)，后因憲法規(guī)定土地公有而當(dāng)然地享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)；二是農(nóng)民因住房需要而經(jīng)申請批準(zhǔn)后取得宅基地使用權(quán)；三是因購買商品房而取得農(nóng)村宅基地的使用權(quán)[6]。從城鎮(zhèn)住房政策的演變來看，城鎮(zhèn)住房政策主要經(jīng)歷了3個階段。第一階段是改革開放以前的階段，城鎮(zhèn)住房政策為福利性住房制度，實行的是實物分配和低租金住房政策，住房為計劃經(jīng)濟時期的重大福利。根據(jù)調(diào)查，這種福利政策使得住房成為一種稀缺資源、人均住房面積低、缺房數(shù)量大，“住房難”成為改革開放前的一種普遍現(xiàn)象。第二階段為改革開放以后的商品化探索階段。1980年鄧小平就住房問題作出指示，要考慮城市建筑住宅分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己修建。這樣不但新房子可以出售，而且老房子也可以出售。此后，房改大致經(jīng)歷了優(yōu)惠售房試點、提足增資、優(yōu)惠出售住房以及以售代租等改革階段。第三階段為1998年至今，為全面快速市場化的階段。1998年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布全國城鎮(zhèn)從1998年下半年開始停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化，同時建立和完善以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。該文件的頒布標(biāo)志著福利性分房制度的終結(jié)和新的住房制度的開端。

從以上城鎮(zhèn)住房政策的演變來看，城鎮(zhèn)住房在建國初期與農(nóng)村宅基地一樣，具有強烈的福利性質(zhì)。無論城市還是農(nóng)村，居民分得住房時都是無償?shù)?，可以說其有著共同的歷史淵源。城鎮(zhèn)居民的老房子、新房子都可以在市場中自由流轉(zhuǎn)，那么農(nóng)村居民宅基地及其上的房屋不得市場化流轉(zhuǎn)，就顯得與制度發(fā)展不同步。而且城鎮(zhèn)住房改革以后，城鎮(zhèn)居民不僅取得了其原有私房的所有權(quán)，還取得了其房屋占有范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)，即城鎮(zhèn)國有土地(類似于農(nóng)村宅基地)的使用權(quán)。這就為其流轉(zhuǎn)、抵押等行為掃清了障礙，使得城鎮(zhèn)居民房屋的價值顯著上升。而農(nóng)村居民現(xiàn)在仍只能出讓房屋卻不能出讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)，損害了農(nóng)民的利益。城鎮(zhèn)住房改革可以說由市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)而形成?，F(xiàn)在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在有市場、有交易、有時機時，適時放開交易也應(yīng)該具有合理性。特別在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度借鑒城市住房用地的市場化交易制度，從理論上說應(yīng)可以為農(nóng)民帶來土地的合法利益，所以無償性、福利性等理由不應(yīng)成為禁止農(nóng)村宅基地市場化交易的理由。

2.增強農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)中的期待性收益

反對農(nóng)村宅基地市場化流轉(zhuǎn)的觀點有一定的借鑒價值，特別是農(nóng)村宅基地固化所維護的農(nóng)民生活保障機制。在過去很長一段時間內(nèi)，農(nóng)村的社會保障可以說只有生存保障，而且那時候中國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度很低，農(nóng)民很少有外出務(wù)工的機會，土地當(dāng)然地成為其安身立命之所，宅基地對農(nóng)民的意義就不言而喻了。但我們認(rèn)真分析會發(fā)現(xiàn)其在現(xiàn)代社會已經(jīng)不可能有成立的可能，最重要的理由就是中國社會保障制度的逐漸完善。

隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展，各項社會保障制度開始逐漸完善。第一，農(nóng)村最低生活保障制度快速發(fā)展。農(nóng)村最低生活保障制度自1996年試點，2007年國家明確要求建立農(nóng)村最低生活保障制度，農(nóng)村最低生活保障在全國覆蓋開來。現(xiàn)階段以因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民為保障重點。這對于農(nóng)村困難居民具有重大保障意義。第二，新型農(nóng)村合作醫(yī)療迅速發(fā)展。它是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病救助為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。自2003年開始試點，現(xiàn)在農(nóng)村居民參加的比例已經(jīng)超過90%，農(nóng)民看病的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)大大減輕。第三， 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。在20世紀(jì)90年代，中國建立社會福利性質(zhì)的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險社會保障制度，通過個人、集體、政府多方籌資，以保障農(nóng)村居民年老時基本生活為目的，使農(nóng)民“老有所養(yǎng)”，解決其后顧之憂。

伴隨著社會保障制度體系的完善和制度性強化，農(nóng)民和農(nóng)村的各種社會保障制度仍在不斷完善之中，未來的農(nóng)村社會保障將會更加完善?；诖?，有學(xué)者指出：“中國農(nóng)民未來的保障不在于有了不可流轉(zhuǎn)的宅基地。如果以基本生存權(quán)為由禁止農(nóng)民處置自己的不動產(chǎn)，實際上更不利于保障農(nóng)民的基本生存權(quán)?！盵7]

如前所述，反對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為開禁流轉(zhuǎn)會造成大規(guī)模的土地兼并，失地農(nóng)民將大量涌向城鎮(zhèn)，嚴(yán)重影響社會的穩(wěn)定。此觀點忽略了以下幾個事實：第一，中國古代確實發(fā)生過大規(guī)模的土地兼并，大量的失地農(nóng)民給社會治安帶來了災(zāi)難性的后果。從歷史學(xué)一般觀點來看，中國古代是一個以農(nóng)業(yè)為主的社會，土地在很大程度上說是財富的象征，擁有土地越多所得的利益就越多，所以豪強地主往往趁機兼并土地；從法律的角度來看，就是缺少法律對此種行為的規(guī)制。第二，有學(xué)者認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移應(yīng)該同步，土地兼并只是問題的存在形式，根本原因在于農(nóng)村龐大人口無法轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)[8]。但現(xiàn)今中國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，工業(yè)化程度迅速提高，目前已經(jīng)吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動力，所以開禁宅基地流轉(zhuǎn)不會造成大量勞動力閑置。第三，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的觀點忽略了中國農(nóng)民具有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土情結(jié)以及農(nóng)民的理性選擇。中國農(nóng)民鄉(xiāng)土情結(jié)很深，如果沒有更好的選擇，農(nóng)民不會輕易賣掉自己的土地；而且經(jīng)過多年的市場經(jīng)濟洗禮，農(nóng)民不會輕易賤賣自己的土地。由此看來，土地兼并的風(fēng)險已很難發(fā)生。

就目前的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法律制度規(guī)范效果看，農(nóng)村宅基地唯一市場化的出路是國家征收。從近幾年發(fā)生的國家強制征收農(nóng)村宅基地的案例看，農(nóng)民宅基地由國家征收，很難保障農(nóng)民的土地利益，國家(政府)補償給農(nóng)民的宅基地收益低于市場價值。因此，宅基地市場化流轉(zhuǎn)，可以使農(nóng)民獲得更實在的土地收益，過于保守僵化的土地制度和政策極大地?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。大多數(shù)農(nóng)民最為值錢的財產(chǎn)，就是其宅基地使用權(quán)及其上的不動產(chǎn)，但由于農(nóng)村宅基地限制流轉(zhuǎn)，一般的放貸機構(gòu)不愿意接受其房屋作為抵押或者對其房屋做出較低估價，所以農(nóng)民無法充分利用自己的財產(chǎn)發(fā)展生產(chǎn)。

對于開禁農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)會造成城鎮(zhèn)居民低價購買農(nóng)村宅基地，進而損害農(nóng)民權(quán)益的擔(dān)心是多余的，限制其流轉(zhuǎn)反而損害了農(nóng)民的利益。對重慶市不同區(qū)域農(nóng)戶關(guān)于宅基地利用與抵押進行調(diào)查研究的結(jié)果表明，大部分農(nóng)民對宅基地具有強烈的財產(chǎn)意識，希望國家能夠解除對宅基地流轉(zhuǎn)的各種限制，以實現(xiàn)其經(jīng)濟利益最大化[9]。有學(xué)者以農(nóng)民的地位為視角研究后認(rèn)為，在目前中國的各個利益群體中，農(nóng)民是一個弱勢群體，即使允許他們將無償取得的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)營利，對于法律追求的社會公平正義的最高價值目標(biāo)而言也是十分有利而且是必須的[10]。所以，放開農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)也是農(nóng)民自己的期望。

3.適應(yīng)城鎮(zhèn)化進程及戶籍制度改革需要

2012年8月中國社會科學(xué)院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報告NO.5》顯示，2011年中國的城鎮(zhèn)化率首次超過50%，達到51.27%，城鎮(zhèn)人口為6.91億，城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村人口，表明中國已經(jīng)結(jié)束了以鄉(xiāng)村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新時代。大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)就業(yè)、入學(xué)等，中國城鎮(zhèn)化進程將會越來越高，將農(nóng)民固定在土地上已經(jīng)不符合社會發(fā)展的要求。

城鎮(zhèn)化進程的加快也促使中國戶籍制度產(chǎn)生重大變革。中國現(xiàn)有的戶籍制度產(chǎn)生于1958年，當(dāng)時是為了推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而制定和實施的，目的是把城鄉(xiāng)人口的分布和勞動力配置固定[8]。這種城鄉(xiāng)戶籍的二元制度可以說在之后的時間里將城鎮(zhèn)與農(nóng)村相分割，嚴(yán)重阻礙了中國的城鎮(zhèn)化進程，損害了農(nóng)民的權(quán)益，破壞了實質(zhì)公平。近年來，中國戶籍制度改革明顯加快?！秶抑虚L期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020)》提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。2011年6月，中國首個全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確要求要改革戶籍管理制度，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理制度，并提出按照“屬地管理，市民化服務(wù)”的原則，鼓勵城市化地區(qū)將流動人口納入居住地教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、住房保障等體系，切實保障流動人口與本地人口享有均等的基本公共服務(wù)和同等的權(quán)益。由此可以預(yù)見，農(nóng)民以后進入城市將與城鎮(zhèn)人口享有同等的權(quán)益，并在未來有更好的落戶政策；在不久的將來，城鄉(xiāng)二元壁壘將被打破。農(nóng)村人口的減少使得農(nóng)村宅基地的需求量相應(yīng)減少，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制將會極大地降低土地的利用率，并損害農(nóng)民的權(quán)益。可以說，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與中國城市化目標(biāo)相背離。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的制度改良

(一)正確定位政府公共政策形成功能

當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)大部分都是政府主導(dǎo)，具有強烈的行政色彩[11]。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中由于市場和社會權(quán)利組織體參與的缺失，同時國家征收農(nóng)村土地的行為缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，導(dǎo)致政府濫用權(quán)力、損害農(nóng)民權(quán)益的情況時有發(fā)生。由此，在農(nóng)村宅基地市場化流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)弱化政府的強制征收功能，增強政府在政策制定、宏觀保障方面的公共政策功能，盡可能地引入市場機制，充分尊重農(nóng)民意愿。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中，政府角色的定位應(yīng)當(dāng)有宏觀性，主要有以下3個方面：第一，完善立法，對農(nóng)村宅基地交易進行規(guī)制與引導(dǎo)，運用法律規(guī)范農(nóng)村宅基地市場化的面積、類型以及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人的生活標(biāo)準(zhǔn)、工作狀態(tài)(收入水平)；第二，對農(nóng)村宅基地進行測量登記，并對其價值進行評估，政府可以確定農(nóng)村宅基地最低交易價格；同時，政府必須努力保證農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中不出現(xiàn)投機行為，并確?；巨r(nóng)田不跨越基本保障線，不得侵犯基本農(nóng)田的耕作價值；第三，建立完善的農(nóng)村宅基地交易市場，強化政府指導(dǎo)地位，規(guī)約農(nóng)村宅基地交易的基本平臺，配合全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，實行開放性監(jiān)督。

(二)完善農(nóng)村宅基地登記制度

《物權(quán)法》第10條規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一的登記制度?！钡段餀?quán)法》沒有規(guī)定由哪一些或哪一個行政機關(guān)進行不動產(chǎn)專門登記，行政性法規(guī)也沒有統(tǒng)一規(guī)定，致使農(nóng)村宅基地使用權(quán)并未形成嚴(yán)格、規(guī)范的登記制度?，F(xiàn)實的審批制度造成了農(nóng)村宅基地一戶多處、超面積分得農(nóng)村宅基地等違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定，全國不動產(chǎn)登記機關(guān)是國家國土資源部門，并向社會公眾開放性查詢。這為農(nóng)村宅基地市場化流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了制度性保障。因此，國家國土資源部門參照城鎮(zhèn)房屋、建設(shè)用地使用權(quán)登記制度，對農(nóng)村現(xiàn)有的宅基地進行全面登記，對各戶所占有的宅基地面積重新進行丈量，對違反國家規(guī)定違規(guī)取得的宅基地予以沒收或退宅還耕。重慶市2007年開創(chuàng)的“地票”做法可以在以后的農(nóng)村宅基地市場化流轉(zhuǎn)中予以推廣。我們建議，建立專門的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記管理部門，對農(nóng)戶頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證、集體土地使用權(quán)證，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行專門的管理；條件成熟時，進行城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)登記，為農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)提供技術(shù)支持。

(三)修改現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策

在開放農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中，對受讓人的條件應(yīng)加以限制。是否可以放開城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地的政策，是一個值得關(guān)注的問題?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度和政策禁止城鎮(zhèn)居民和本集體組織外的農(nóng)村居民受讓宅基地使用權(quán)，上文已闡述該種規(guī)定的局限性。在城鄉(xiāng)一體化的進程中，為了促進農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，如果排斥或禁止城鎮(zhèn)居民參與農(nóng)村宅基地市場化流轉(zhuǎn)，則可能無法實現(xiàn)農(nóng)村宅基地價值的增值，危害農(nóng)村宅基地市場價值的實現(xiàn)。為了促進農(nóng)村宅基地市場化流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民獲得農(nóng)村宅基地市場價值，可以在農(nóng)村宅基地市場化流轉(zhuǎn)中，注意保持現(xiàn)行流轉(zhuǎn)制度的合理性，避免農(nóng)村宅基地在市場化流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生過度流轉(zhuǎn)、損害基本耕地的現(xiàn)象發(fā)生，在基本制度方面可做出必要改良：第一，賦予一個集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員在相同條件下對本集體經(jīng)濟組織其他成員欲轉(zhuǎn)讓的農(nóng)村宅基地有優(yōu)先購買權(quán)，這樣在一定條件下保證了農(nóng)村宅基地依然在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且不會損害農(nóng)民的權(quán)益；第二，對進入市場化流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地總量加以控制，即只有本集體組織的農(nóng)民確定有屬于其所有權(quán)的其他永久性居所之后，才允許該宅基地進入市場化流轉(zhuǎn)；第三，對城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地的行為進行受讓人資格限制，城鎮(zhèn)居民在城鎮(zhèn)沒有屬于其所有權(quán)的居所的，才有資格在農(nóng)村購買宅基地，且以戶為單位，一戶只能在農(nóng)村購買一處宅基地。這樣可以防止投機或投資性地轉(zhuǎn)讓、受讓農(nóng)村宅基地行為。

四、結(jié) 語

農(nóng)村宅基地使用權(quán)本質(zhì)上是用益物權(quán)，允許其流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是其性質(zhì)上應(yīng)有之意。由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度建立于計劃經(jīng)濟時代，在當(dāng)時社會政策的考慮下嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)的立法有著巨大意義。但現(xiàn)在中國的國情有了巨大的變化，之前所認(rèn)為的宅基地不能流轉(zhuǎn)的社會基礎(chǔ)正在消失。此外，城鎮(zhèn)化的大規(guī)模發(fā)展、戶籍制度的改革、農(nóng)村社會保障制度的完善、農(nóng)民自己的意愿，都在說明宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度具有一定的可行性。筆者相信，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和中國社會結(jié)構(gòu)的巨大變遷，在制度完善的前提下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度將經(jīng)歷一個從嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)到有條件自由流轉(zhuǎn)的過程。

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