我國養(yǎng)老保險雙軌制問題及對策

韓鑫彤

摘要：我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險雙規(guī)制的問題近年來已經(jīng)成為人們普遍關注的熱點問題。而與此同時我國正逐步走向老齡化社會，這使得完善我國養(yǎng)老保險體系變得尤為迫切和重要。養(yǎng)老保險雙軌制暴露出諸如社會不公平、財政壓力過大以及阻礙人員的合理流動等等問題，改善我國養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀的建議：采取相同的養(yǎng)老金調(diào)整方式；推進事業(yè)單位人事制度分類改革；企業(yè)與機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的合理銜接；完善相關法律法規(guī)的建設。

關鍵詞：雙軌制；機關事業(yè)單位；養(yǎng)老保險制度；企業(yè)

中圖分類號：F840 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）02-0010-01

一、引言

我國養(yǎng)老保險制度的雙軌制是由于我國特殊國情而形成的，是我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉型時期的特殊產(chǎn)物。是企業(yè)與機關，事業(yè)單位采取兩種不同的養(yǎng)老保險制度體系，主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌辦法，支付渠道，享受標準三個方面的不同。目前，我國機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險通常有國家財政負擔或單位自理，退休工資依據(jù)工作年限和職工退休前最后一個月工資按比例發(fā)放。職工個人不承擔相應責任，并不建立個人賬戶。我國企業(yè)職工退休制度則采取個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶相結合的方式，退休金與繳費年限和工資水平相掛鉤。由于長期采用兩種不同的養(yǎng)老保險制度，和不同的支付方式和標準，使得不同制度下的退休金差距越來越大，造成了社會不公平的加劇，民眾對雙軌制的意見越來越大，并且由于機關事業(yè)單位沒有個人賬戶完全沒有財政負擔，也給政府各級財政帶來了巨大的壓力。面對這些問題我國已有學者進行了相關的研究，鄭功成（2010）認為社會保障具備綜合性的收入分配調(diào)節(jié)功能，不健全，不公平的社會保障制度會導致行業(yè)之間，勞資之間，群體之間的差距呈持續(xù)拉大趨勢，初次分配領域的不公會延伸到再分配領域，健全社會保障體系是實現(xiàn)合理分配財富的主要途徑，也是社會和諧發(fā)展與經(jīng)濟持續(xù)，健康發(fā)展的條件與保證。[1]肖嚴華（2008）認為企業(yè)退休人員的退休金不僅在絕對額上低于機關，事業(yè)單位，而且年均增長率也大大低于機關、事業(yè)單位，因此企業(yè)與機關、事業(yè)單位中的退休人員在養(yǎng)老待遇上的差距越來越大。筆者通過對文獻的研究提出了我國養(yǎng)老保險雙軌制存在的影響社會公平，加重財政負擔以及影響人員流動等方面的問題，并提出了一些解決問題的參考性建議，目的在于緩解當前矛盾，為我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度尋找一個合理的改革路徑。[2]

二、我國養(yǎng)老保險雙軌制的現(xiàn)狀及問題

我國公務員的養(yǎng)老保險體制始建于1955年，最初的形態(tài)就是機關和事業(yè)單位捆綁執(zhí)行。當時機關事業(yè)單位與企業(yè)職工之間的養(yǎng)老保險待遇水平并沒有明顯的差別，只是具體標準方面存在高低差別。1958年國務院頒布了《關于工人、職工退休處理的暫行規(guī)定》曾將機關、事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一化。1993年，我國引入養(yǎng)老保險制度，“統(tǒng)賬結合”的基本養(yǎng)老保險改革在全國城鎮(zhèn)企業(yè)推行，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌和個人賬戶相結合的部分積累制。而由于這種改革在機關事業(yè)單位遇到了改革阻力，最終導致機關和事業(yè)單位未能列入改革范圍，養(yǎng)老保險依舊由國家財政完全撥付，因而形成了養(yǎng)老金的“雙軌制”[3]我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險雙軌制狀況下，使得企業(yè)和機關事業(yè)單位職工在退休金方面產(chǎn)生了較大的差異，主要存在著以下問題。

（一）妨礙人員流動

目前，由于機關事業(yè)單位和企業(yè)之間存在兩種不同的養(yǎng)老保險體系，我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的發(fā)放依據(jù)職工的工作年限按退休前最后月工資為基數(shù)按比例發(fā)放，而企業(yè)則依據(jù)繳費年限和繳費工資基數(shù)的高低來決定養(yǎng)老金水平的高低。由于機關事業(yè)單位人員沒有個人賬戶，一旦離開原有單位進入企業(yè)工作需要重新繳納養(yǎng)老保險。雖然根據(jù)勞動與社會保障部 2001 年發(fā)布的《中央機構編制委員會辦公室關于職工在機關事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時社會保險關系處理意見的通知》對機關事業(yè)單位和企業(yè)職工之間的人員流動的養(yǎng)老保險制度進行了相應的規(guī)定，但是由于兩者的福利待遇差距過大，使得大部分的企業(yè)職工傾向于進入機關事業(yè)單位，而機關事業(yè)單位的人員不愿意向企業(yè)流動。這造成了我國優(yōu)秀人才集中于一個領域的現(xiàn)象。

（二）社會不公平

養(yǎng)老保險的基本功能之一是收入再分配，通過養(yǎng)老保險的制度安排實現(xiàn)橫向的收入再分配，調(diào)節(jié)社會群體間的收入差距水平。目前我國機關事業(yè)單位的工作人員不用繳納養(yǎng)老保險，但是養(yǎng)老金的替代率高達80%，而2012年有世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》對城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金替代率進行了測算。數(shù)據(jù)顯示，2011年的養(yǎng)老金替代率是50.3%。按照國際標準一般把55%作為最低養(yǎng)老金替代率，我國養(yǎng)老金替代率處于兩極分化的水平。使得企業(yè)職工和機關事業(yè)單位職工之間的退休收入差距拉大，并沒有很好的實現(xiàn)收入再分配這一期望，其不公平主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌方式，支付渠道和享受標準方面的不公平，在一定程度上違背了權利義務相對等的關系。

（三）加重各級財政負擔

財務上的不可持續(xù)問題突出，目前就“中央地方事業(yè)單位在職人員大約 3100 萬左右，再加上 900 萬離退休人員，總計 4000 萬上下是國家公務員的 4.3 倍，占全國財政供養(yǎng)人數(shù)的近 80%”。[4]由于機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險資金不需要個人繳納全部由財政負擔，近年來我國機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金一直維持在較高水平，這無疑增加了各級財政的負擔。

（四）管理成本過高

目前大部分已經(jīng)建立養(yǎng)老保險體制的國家普遍采用政府立法，并建立一套完整的行政體系來運營養(yǎng)老保險制度。但是由于我國采用兩種養(yǎng)老保險制度并存的體系，企業(yè)職工養(yǎng)老保險由社會保險機構經(jīng)辦，在機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險仍然由各個單位自行管理，每個單位都要安置一定的部門和人員來負責退休事物的管理。這造成了機構的重疊和管理效率的降低，人力物力資源的浪費。

三、我國養(yǎng)老保險雙軌制的改革建議

（一）采取相同的養(yǎng)老金調(diào)整方式

面臨著社會不公平現(xiàn)象的加劇，我國養(yǎng)老金制度需要采取相同的養(yǎng)老金調(diào)整方式。目前機關事業(yè)單位離退休人員的離退休費用隨著在職人員工資標準的調(diào)整而調(diào)整，當在職人員工資上升時，離退休人員適當增加離退休費用；企業(yè)退休職工基本養(yǎng)老金的調(diào)整則是根據(jù)職工工資和物價變化等情況，由國務院適當調(diào)整企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金水平，具體調(diào)整幅度相當于各省、自治區(qū)、直轄市上年度在崗職工平均工資增長率的 40%-60%。[5]但由于企業(yè)和機關事業(yè)單位這兩部門在職人員的工資還未完全做到貨幣化，工資化，準確性較難把握，而消費價格指數(shù)定期公布且透明度高”，機關、事業(yè)單位養(yǎng)老金的調(diào)整機制采用第三種做法即將兩者結合的辦法更為合理。[6]

（二）推進事業(yè)單位人事制度分類改革

改革開放后，隨著我國的行政體制不斷完善，國有企業(yè)和政府部門已經(jīng)進行了不同程度的調(diào)整，而事業(yè)單位現(xiàn)在面臨著機構重疊，辦事效率低下等諸多問題。中央編辦制定的《關于事業(yè)單位分類及相關改革試點方案》，根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能，將事業(yè)單位劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三個大類。推進事業(yè)單位分類改革首先對完全行使行政職能的單位，根據(jù)具體情況，轉為行政機構劃歸到公務員隊伍之中，并不再批準成立具有行政職能的事業(yè)單位。其次對現(xiàn)有從事生產(chǎn)經(jīng)營性活動的事業(yè)單位，將其轉制成企業(yè)，進行企業(yè)注冊，自負盈虧，納入到企業(yè)職工的養(yǎng)老保險體系中。最后，對從事公益性活動的事業(yè)單位，則再劃分為兩類：不適合市場經(jīng)濟活動的和部分可以依靠市場資源配置獲得收入的事業(yè)單位，所需經(jīng)費由同級財政予以適當補貼，養(yǎng)老金按企業(yè)基礎養(yǎng)老金基礎上增設職業(yè)年金；可部分實現(xiàn)市場資源配置的；可以實現(xiàn)市場資源配置的公益性事業(yè)單位，實行經(jīng)費自理，財政通過政府購買服務方式進行相應的經(jīng)費補助，具備條件的，應逐步轉為企業(yè)，實行企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度。將事業(yè)單位進行分類改革可以有效地緩解養(yǎng)老保險問題給財政帶來的負擔。

（三）企業(yè)與機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的合理銜接

首先，要為機關事業(yè)單位人員建立起個人賬戶，讓其象企業(yè)職工一樣繳納個人養(yǎng)老保險，堅持責任義務相同一的原則，同時與企業(yè)員工一樣實行統(tǒng)賬結合制。完善我國城鎮(zhèn)現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度體系應保持企業(yè)與機關、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的原則，即都采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶結合的模式"但制度統(tǒng)一并不意味著完全一致。[7]其次，建立職業(yè)年金制度，基礎養(yǎng)老保險是第一支柱，是基礎，職業(yè)年金是第二支柱，是補充和提高。這樣的結合使機關事業(yè)單位工作人員在養(yǎng)老問題上不至于降低待遇，從而在一定時間內(nèi)保持養(yǎng)老保障的平穩(wěn)過渡，減輕了職工在企業(yè)和機關事業(yè)單位之間工作流動的后顧之憂。

（四）完善相關法律法規(guī)的建設

無論在西方社會還是在我國，立法先行都是一項基本原則。任何制度的建立都應該有相關的法律作為保障。相比西方國家，我國的社會保障起步較晚，很多相關法律沒有有效地確定。目前我國社會保障更多的是靠國務院及相關部委頒布的行政條例來實施。相比于正式的法律規(guī)范，行政條例法律約束性較弱。法律體系的建設是建立一套強制性實施的大家遵守的規(guī)則，這些規(guī)則設定的目的是調(diào)整人們的行為，促進社會的合作，為制度的建設提供法律的框架。如果是正義的行為，那么他就是建立在了合規(guī)合法的基礎之上，要進行改革就要確定相應的統(tǒng)一的法律法規(guī)，使得改革有法可依，這是改革的基礎。[8]

參考文獻：

[1] 鄭功成.社會保障：調(diào)節(jié)收入分配的基本制度保障.[J].中國黨政干部論壇，2010（6）.

[2] 肖嚴華.中國養(yǎng)老保險制度公平問題研究[J].上海經(jīng)濟研究，2008（8）.

[3] 羅倩妮.淺析公務員養(yǎng)老保險與社會基本養(yǎng)老保險并軌[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2010（5）：109-1111.

[4] 藏 宏.中國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革研究[D].長春：東北師范大學，2007.

[5] 王曉軍. 關于機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老金制度改革的建議[EB/OL]..http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2012_03/12/13133371_0.shtml，2012-3-12.

[6] 李紹光.養(yǎng)老保險的困境與出路[J].經(jīng)濟社會體制比較，2000.

[7] 羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等，譯.北京：中國社會科學出版社，2006：233.

[責任編輯：金永紅]