我國宅基地置換的法理分析

柏晨

摘 要：隨著中國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加速，各項工程建設(shè)大量增加對土地的需求，有限的土地資源和用地需求的矛盾日益凸顯，我國當(dāng)前許多地區(qū)進(jìn)行的宅基地置換探索不僅是城市化進(jìn)程中化解土地、資金難題的重要方法，更是提高土地利用效率的重要途徑。

關(guān)鍵詞：宅基地置換；法律關(guān)系；法律問題；制度完善

中圖分類號：DF45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）02-0081-03

一、宅基地置換綜述

（一）宅基地置換的概念

宅基地置換是指根據(jù)政府整體的土地用途規(guī)劃，為節(jié)省土地進(jìn)行集約利用，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，將農(nóng)民所享有的宅基地使用權(quán)及已經(jīng)構(gòu)建的建筑物、附屬設(shè)施根據(jù)置換標(biāo)準(zhǔn)，重新在劃定的建設(shè)用地范圍內(nèi)換取新的住房，對節(jié)約出來的土地進(jìn)行更加合理的開發(fā)利用，是城市化進(jìn)程中化解土地、資金難題的重要方法。

（二）我國現(xiàn)行宅基地制度的突出問題

1.一戶多宅和超標(biāo)占地比較普遍。農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)不是通過在土地市場交易取得，而是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員取得。我國農(nóng)村宅基地制度是為了充分保障和維護(hù)農(nóng)村居民的居住生活，是對農(nóng)村居民的一種社會福利。農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的成本基本為零，并且宅基地只可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這就使許多農(nóng)民產(chǎn)生占用越多宅基地越好的想法，結(jié)合我國在農(nóng)村宅基地的監(jiān)管不嚴(yán)格，加上我國農(nóng)村缺乏村莊規(guī)劃，居民散居的特點(diǎn)比較突出，非常不利于宅基地使用的管理。一些鄉(xiāng)、村領(lǐng)導(dǎo)干部憑借權(quán)力、關(guān)系甚至占有多處宅基地，加之農(nóng)房繼承等事實(shí)行為以及祖宅不賣等風(fēng)俗習(xí)慣，導(dǎo)致一戶多宅和超標(biāo)占地現(xiàn)象較為普遍。

2.城市化加劇了農(nóng)村宅基地閑置。從城市化的角度分析，隨著城市化水平的提高，勞動力會從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)，從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，人口和生產(chǎn)要素的流動被嚴(yán)格限制，宅基地制度的基本功能主要是承擔(dān)農(nóng)村社會穩(wěn)定，但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，城鄉(xiāng)居民管理登記制度改革，我國城市化進(jìn)程速度明顯加快。特別是我國教育制度的改革，農(nóng)村孩子受教育機(jī)會的增多，留在城市發(fā)展和定居的農(nóng)村孩子也越來越多。農(nóng)村人口的減少，導(dǎo)致相當(dāng)一部分宅基地閑置，甚至有的地區(qū)出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象。

3.宅基地保障功能弱化，資本功能日益突顯。改革開放之前，我國實(shí)行了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)，高度重視工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)的行業(yè)，為了保證城市工業(yè)的發(fā)展，除農(nóng)民基本生存消費(fèi)之外的全部農(nóng)業(yè)剩余均由國家直接獲取，同時實(shí)行城市和農(nóng)村不同的戶籍制度，限制農(nóng)民離開土地，限制農(nóng)民進(jìn)城，宅基地制度設(shè)計的定位就是保障功能，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生存條件。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，非常強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一體化的發(fā)展，因此就會要求城鄉(xiāng)各種要素能夠自由流動，特別是城市建設(shè)用地緊張，房價日趨走高的大環(huán)境下，宅基地的資本功能日益突顯，農(nóng)民對宅基地不再僅限于居住要求，也有通過買賣、出租、抵押等方式實(shí)現(xiàn)利益最大化的訴求。

4.宅基地拆遷補(bǔ)償缺乏相應(yīng)規(guī)定，補(bǔ)償偏低。城市房屋拆遷針對的是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋，而農(nóng)村房屋拆遷，又稱為征地拆遷，其針對的主要是集體所有的土地，按照現(xiàn)行法律要將集體土地性質(zhì)變更為國有土地性質(zhì)，需要先辦理土地征收手續(xù)，然后才能進(jìn)行征地拆遷。根據(jù)我國土地管理法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體可以為了公共目的收回農(nóng)民的宅基地，并給與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，但該適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)卻沒有相應(yīng)的法律條文予以規(guī)定，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往有很大的隨意性并且有很大的不公平性，如果對拆遷房屋按照《土地管理法》中規(guī)定的地上附著物給與補(bǔ)償，那么與臨近國有土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，明顯偏低。城市房屋拆遷可以適用《城市房屋拆遷管理條例》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而對農(nóng)村房屋拆遷我國還沒有完善的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，這顯然不利于保護(hù)農(nóng)民的利益。

（三）宅基地置換的意義

1.原房屋價值得以大幅度體現(xiàn)，村民的財產(chǎn)性收益增加。村民憑原先居住的舊房可以根據(jù)置換標(biāo)準(zhǔn)換取一套新房，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增加，以前的宅基地房不得上市交易，價值不能體現(xiàn)，而通過宅基地可換取國有土地上的商品房，即可上市流通、自由買賣，相比以前的宅基地房，村民財產(chǎn)性收入會增加。

2.打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。通過宅基地置換，村民集中居住后，有的村民仍然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民仍可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或是將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，除了穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益外，還可自謀職業(yè)，增加收入。村民的土地全部被征用的，將和城鎮(zhèn)居民一樣享受社會保障待遇，村民與市民的差異也將逐漸淡化。

3.盤活土地資源，解決農(nóng)村就業(yè)。通過宅基地置換的方式，原有零星的宅基地通過整理，可以復(fù)墾為耕地，耕地并未因此減少，同時，騰出的宅基地可以集體建設(shè)用地的性質(zhì)進(jìn)入流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的資本化，可用于商品房開發(fā)或是發(fā)展工業(yè)、旅游業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)等，農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會增加，而且土地的出讓收益還可補(bǔ)貼農(nóng)村的保障性支出。

二、宅基地置換中的主要法律關(guān)系

由于我國的地區(qū)差異和宅基地置換的實(shí)踐，宅基地置換出現(xiàn)了多種模式，比如上海采取了村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的模式，浙江嘉興采取了以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障的模式。盡管各地宅基地置換的模式各有特點(diǎn)，但主要法律關(guān)系都體現(xiàn)為村民與村集體組織之間的宅基地?fù)Q房合同法律關(guān)系和村集體組織通過鎮(zhèn)政府與融資建設(shè)主體之間的換房合同法律關(guān)系。

1.在宅基地置換方案中，村民、村集體組織、鎮(zhèn)政府、融資建設(shè)主體是最核心的法律主體。在宅基地置換的過程中，參與的主體眾多，其中市政府有關(guān)部門宅基地置換方案的設(shè)計主體，并對整個宅基地置換過程進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，并由政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)組建融資主體；商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)為整個宅基地置換項目順利進(jìn)行的資金基礎(chǔ)；建設(shè)勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位是開發(fā)建設(shè)單位。但在整個置換過程中，只有村民、村集體組織、鎮(zhèn)政府及建設(shè)融資主體是法律關(guān)系的主體，因為宅基地置換過程中只有這些主體之間有財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓發(fā)生。endprint

2.宅基地置換的基本法律要素和全部法律內(nèi)容也都包含在村民與村集體組織、村集體組織與鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)政府與建設(shè)融資主體之間的置換合同法律關(guān)系中。物權(quán)置換關(guān)系實(shí)質(zhì)上是宅基地置換最根本的法律關(guān)系，農(nóng)民以喪失自己享有的宅基地使用權(quán)及其上建造房屋的所有權(quán)換取集中規(guī)劃區(qū)內(nèi)新房屋的所有權(quán)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則是將自身擁有的宅基地建設(shè)用地?fù)Q取所有新建置換房屋；鎮(zhèn)政府根據(jù)合同對置換獲得的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，以償還建設(shè)置換房屋借用的城鎮(zhèn)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少的掛鉤；融資建設(shè)主體的主要任務(wù)則是利用從金融機(jī)構(gòu)籌集的資金建設(shè)置換房屋。

三、宅基地置換中存在的法律問題

（一）宅基地置換中存在強(qiáng)制拆遷

宅基地?fù)Q房，農(nóng)民集中居住，是否充分尊重了農(nóng)民的意愿，還值得深思，畢竟該政策是在政府的主導(dǎo)下實(shí)施的，宅基地置換雖然總體上對村民是有利的，但不排除村民不愿意置換，不愿意集中居住的現(xiàn)象，在這種情形下，應(yīng)當(dāng)尊重村民意愿，不能強(qiáng)迫村民就范。

宅基地置換應(yīng)該建立在村民自愿并且政府與村民、村集體達(dá)成一致協(xié)議的基礎(chǔ)上，但在現(xiàn)實(shí)中，卻出現(xiàn)了被社會所詬病的“被上樓”現(xiàn)象?！氨簧蠘恰爆F(xiàn)象發(fā)生的主要原因是當(dāng)?shù)卣疄榱税l(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，土地財政大行其道，政府并不是真正為了農(nóng)民的利益而進(jìn)行宅基地置換，政府通過宅基地置換的方式間接剝奪農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，大部分的收入已成為地方財政的重要組成部分，地方政府為了獲得更多的土地收益而盲目的、積極的開展宅基地?fù)Q房活動，但并不是所有的農(nóng)民都愿意，因此就出現(xiàn)了社會不和諧的現(xiàn)象，那些不愿意置換的農(nóng)民被“逼上樓”或被“打進(jìn)樓”。比如，江蘇省邳州市在城市建設(shè)的過程中，需要對壩頭村整體拆遷，出現(xiàn)了村民自殺、十多人被打傷住院的嚴(yán)重情況，甚至還有村民被拉到湖邊，受到死亡威脅。

（二）宅基地置換房存在產(chǎn)權(quán)瑕疵

農(nóng)民雖然依法擁有宅基地的使用權(quán)，但是他們并沒有獲得宅基地的土地所有權(quán)，宅基地的土地所有權(quán)依據(jù)我國法律規(guī)定屬于農(nóng)民集體所有即村集體組織。這就會導(dǎo)致在宅基地置換過程中，宅基地置換換取的房屋占用土地的性質(zhì)不清，通常有兩種做法：第一種做法是將置換房屋規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建住房占用的土地的性質(zhì)由集體土地變?yōu)閲型恋?；第二種是置換的新房屋所占用的土地性質(zhì)仍為集體所有。采取什么樣的方式，各地沒有具體統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就直接導(dǎo)致了農(nóng)民置換的新房屋的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)無法確定，并且這兩種方式采取任何一種方式都會產(chǎn)生相應(yīng)的問題。若采用第一種方式，則宅基地?fù)Q房就等同于變相征收農(nóng)村集體土地，損害了農(nóng)民被征收土地應(yīng)獲得的利益；若采用第二種方式，那么農(nóng)民通過宅基地置換所取得的房屋就不能按商品房進(jìn)行出售，若出售就會出現(xiàn)大量的小產(chǎn)權(quán)房問題。

有些地區(qū)政府在宅基地置換過程中，未經(jīng)上級政府合法批準(zhǔn)就開始進(jìn)行規(guī)劃騰地，對被置換的村落進(jìn)行征地拆遷，最終導(dǎo)致這樣的局面，就是農(nóng)民雖然搬進(jìn)了新?lián)Q取的住房，但是對新的住房卻不能取得合法的房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證。這種不經(jīng)法定程序的宅基地置換行為，一方面是農(nóng)民利益遭受侵害，另一方面，當(dāng)涉及房屋買賣、房屋租賃、析產(chǎn)、離婚等糾紛時，很難做出公平公正的處理：如果只是作為一般的爭議糾紛處理，實(shí)際上是承認(rèn)非法使用土地的合法性；如果處理嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，會造成不公平的后果。

（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)存在非法流轉(zhuǎn)

我國在立法和國家政策的角度，對集體建設(shè)用地使用權(quán)都采取了嚴(yán)格的控制態(tài)度，嚴(yán)格禁止集體建設(shè)用地規(guī)避法律、私下流轉(zhuǎn)的行為。由于我國現(xiàn)行法律的嚴(yán)格規(guī)定，造成違法流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行為時常發(fā)生，這些違法的流轉(zhuǎn)行為使得農(nóng)村土地資源利用混亂，土地市場秩序遭到破壞，在一定程度上削弱了政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力。

1.非法流轉(zhuǎn)影響交易安全、擾亂土地市場秩序。我國現(xiàn)行土地管理法律體系對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)條件、范圍、方式、期限等都沒有做出明確具體的規(guī)定，雖然我國《土地管理法》第63條和《物權(quán)法》第183條對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了例外規(guī)定，但這限于使用集體建設(shè)用地的企業(yè)破產(chǎn)、兼并和建筑物抵押的情況。正是由于法律規(guī)定的不完善，缺乏有效的市場調(diào)控，嚴(yán)重削弱了政府監(jiān)管土地市場的能力，導(dǎo)致集體建設(shè)用地管理環(huán)節(jié)薄弱，非法用地的情況大量產(chǎn)生，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市近郊農(nóng)村，由于其良好的地理位置，成為集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)的高發(fā)地區(qū)，尤其是小產(chǎn)權(quán)房的買賣，嚴(yán)重影響著房地產(chǎn)交易市場的秩序與安全。

2.非法流轉(zhuǎn)造成農(nóng)村集體利益的損失。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的非法流轉(zhuǎn)是各地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。在法律法規(guī)不完善、政府監(jiān)管不嚴(yán)格的情況下，非法流轉(zhuǎn)的受益主體往往是“誰流轉(zhuǎn)、誰受益”，這樣就侵害了作為集體土地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，即侵害了農(nóng)民集體的利益。一方面，作為宅基地使用權(quán)人的村民將其享有的宅基地使用權(quán)非法流轉(zhuǎn)給他人，流轉(zhuǎn)的收益全部歸自己所有，沒有體現(xiàn)出宅基地所有權(quán)人即集體經(jīng)濟(jì)組織的利益；另一方面，有一些地方政府憑借行政權(quán)力，把對土地基礎(chǔ)設(shè)施的投入作為分享土地流轉(zhuǎn)收益的依據(jù)，將土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益非法侵吞。因此，建立合理的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制是規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)極其關(guān)鍵的問題。

四、我國宅基地置換法律制度的完善

（一）完善立法工作，明確產(chǎn)權(quán)歸屬

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃，納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地?！痹摋l規(guī)定為我國農(nóng)村宅基地置換的立法確立了總體方向。宅基地置換的立法要突出農(nóng)民的主體地位，充分尊重農(nóng)民的意愿，對宅基地置換要進(jìn)行市場化引導(dǎo)，從法律上賦予農(nóng)民宅基地及其上建筑物以完整的物權(quán)保護(hù)，建立與城市房地產(chǎn)相銜接的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。endprint

宅基地置換房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬是農(nóng)民最密切關(guān)心的問題，也是宅基地置換相關(guān)立法的核心問題，只有從法律上充分保障了所換取房屋的產(chǎn)權(quán)，村民才會更加主動積極的參與宅基地?fù)Q房。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

1.強(qiáng)化農(nóng)村集體土地所有權(quán)的各項權(quán)能。在土地利用總體規(guī)劃的大框架下，村集體作為所有權(quán)人可以決定土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，強(qiáng)化其使用權(quán)能；在農(nóng)村集體土地被征收征用時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對相關(guān)費(fèi)用和補(bǔ)償問題與政府進(jìn)行協(xié)商時，應(yīng)當(dāng)與政府處于平等地位，強(qiáng)化其收益權(quán)能；在符合國家政策、法律規(guī)定的前提下，村集體有權(quán)決定集體土地使用權(quán)是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的價格等，強(qiáng)化其處分權(quán)能。

2.建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。要充分借鑒國有土地市場建設(shè)經(jīng)驗，集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人可以在市場上采取出讓、出租、抵押、入股等方式將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對于流轉(zhuǎn)的具體程序及登記制度通過相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

3.建立合理的分配土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益機(jī)制，準(zhǔn)確的界定哪些主體應(yīng)參與收益的分配，明確村集體和農(nóng)民是最主要的分配主體，政府只能通過稅收的方式參與分配。另外，村集體組織對所分配的收益資金應(yīng)當(dāng)合理使用，要把村民的生計放在首位，重點(diǎn)做好農(nóng)村社會保障工作。

（三）配套制度的完善

1.在相關(guān)法律中明確規(guī)定宅基地置換的復(fù)耕制度。宅基地置換的根本目的在節(jié)約土地，保護(hù)耕地，可是很多地方在宅基地置換后并沒有將土地恢復(fù)為耕地，而是用于房地產(chǎn)開發(fā)或者其他工業(yè)建設(shè)，因此必須對這種行為從法律上進(jìn)行規(guī)制。

2.完善我國政府的公示制度。宅基地置換參與的主體眾多，農(nóng)民并不能充分了解整個過程的具體內(nèi)容，加上政府和農(nóng)民之間處于不平等的地位，農(nóng)民的利益往往受到侵害，因此，為了確保對村集體及村民利益的保護(hù)，每個參與的主體在整個宅基地置換項目中投入的成本應(yīng)當(dāng)公示、公告，以保證將來利益在相關(guān)主體間的分配能夠合理。

農(nóng)村宅基地置換，農(nóng)民集中居住不僅有利于節(jié)約土地，解決各地城市化進(jìn)程中的用地緊張問題，而且有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，使農(nóng)村有嶄新的面貌，提高農(nóng)民的生活水平。

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）endprint