中國社保模式創(chuàng)新的實踐與啟示
——以河南社保“洛陽模式”為例

王立娜

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410081）

社會保障體系乃民生之根、固國之本，而社會保險在社會保障體系中居于核心地位，是實現(xiàn)社會保障的基本綱領(lǐng)。依實施范圍、享受條件、保障水平、基金來源及管理機構(gòu)等不同，當今社會保險典型模式主要有以英國和北歐國家為代表的國家福利模式、以德國和法國為代表的市場經(jīng)濟國家模式，以及以新加坡和智利為代表的強制性儲蓄積累模式。[1]中國社會保險模式（以下簡稱“社保模式”）在短短幾十年內(nèi)也歷經(jīng)了巨大變遷。新中國成立至改革開放之初，中國實行的是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的“國家保險模式”，但該模式片面強調(diào)公平而忽視了效率；隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，在兼顧借鑒市場經(jīng)濟國家成熟經(jīng)驗和結(jié)合基本國情的思路下，中國探索出了與原有社保模式存在本質(zhì)區(qū)別的社保新格局，即逐步建立起以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險為主體，與社會救助、社會福利相結(jié)合，覆蓋廣、社會化程度高、資金來源多樣化的具有中國特色的社會保障體系。[2]雖自《社會保險法》出臺后，中國社保模式仍未最終確立，但其雛形應(yīng)為“偏向社會保險的混合保障模式”，即強調(diào)保障金的籌集由單位（雇主）、職工（雇員）、國家分擔，保障待遇分配帶有一定程度的互濟性，政府要對社會保障承擔主導(dǎo)作用等。

然而，中國社保模式脫胎于傳統(tǒng)模式，時至今日仍或多或少帶有傳統(tǒng)模式的色彩，需進一步創(chuàng)新與完善；而借鑒他國經(jīng)驗也有一個與中國國情，特別是與中國獨特的社會主義市場經(jīng)濟體制的磨合問題。由于歷史原因，我國養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險等社保制度的啟動時間不同，設(shè)立的相應(yīng)經(jīng)辦機構(gòu)也相互獨立，導(dǎo)致社保經(jīng)辦機構(gòu)各自為政、內(nèi)設(shè)機構(gòu)重疊、經(jīng)辦效率低下、財政經(jīng)費浪費、參保單位負擔重、群眾辦事較難等諸多問題，這在很大程度上阻礙了中國社保模式的良性發(fā)展。[3]面對諸如此類的問題，河南于2005年在全國率先推出了社?！奥尻柲Ｊ健保诼尻杽?chuàng)新實踐后成效顯著。通過對河南洛陽社保模式的分析與研究，本文試圖為中國社保模式的創(chuàng)新發(fā)展提供一個新的思路。

一、河南社?！奥尻柲Ｊ健钡膭?chuàng)新與實踐效應(yīng)

“洛陽模式”是洛陽市社會保險事業(yè)管理局從2005年開始，依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人為本、貼近民生，在服務(wù)理念與管理體制上勇于探索、大膽創(chuàng)新，陸續(xù)推出的“五險合一”、“委托管理”和“購買服務(wù)”的管理模式。[4]其實踐創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，“洛陽模式”體現(xiàn)了理念創(chuàng)新。由管制型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府?！奥尻柲Ｊ健斌w現(xiàn)了以人為本、關(guān)注民生的理念，本著試點必爭、先行先試的原則，率先爭取城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試點，提前實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋；首批成功申報工傷康復(fù)試點，擴大了受益人群；主動推行“五險合一”、“異地結(jié)算”等服務(wù)新舉措?！奥尻柲Ｊ健斌w現(xiàn)了建立服務(wù)型政府的理念，摒棄了傳統(tǒng)的“權(quán)力至上”的管制型政府的工作理念，將“群眾是主體、服務(wù)是核心”、“小政府、大社會”、“精簡機構(gòu)、提高效率、優(yōu)質(zhì)多樣和服務(wù)群眾”等作為轉(zhuǎn)變政府職能、提供公共服務(wù)質(zhì)量的基本指向。

其次，“洛陽模式”體現(xiàn)了體制創(chuàng)新。由政府多家機構(gòu)合并整理為統(tǒng)一機構(gòu)實現(xiàn)政府體制機制的新轉(zhuǎn)換。“五險合一”從一開始就圍繞體制改革的核心展開，“洛陽模式”整合社保經(jīng)辦機構(gòu)，實行經(jīng)辦資源和程序重新調(diào)配的體制創(chuàng)新。為順應(yīng)社會保險經(jīng)辦改革發(fā)展方向，洛陽市在實行“五險合一”的基礎(chǔ)上于2011年開展全省首家社保一體化管理試點，并進行從“大保險”向“大保障”體制轉(zhuǎn)變的新探索，且借助市場機制和社會的力量來減少社保管理成本，提高工作效率，以更為便捷地服務(wù)人民。

第三，“洛陽模式”體現(xiàn)了管理創(chuàng)新。由政府獨自進行社保管理轉(zhuǎn)向政府、市場和社會共同經(jīng)營社保事業(yè)。為解決業(yè)務(wù)量迅速增加、經(jīng)辦人員和場地有限等問題，洛陽市采取了一系列新舉措，核心是政府購買服務(wù)，實行委托管理。為適應(yīng)委托管理的需要，洛陽市社保局積極推行信息化管理。它率先爭取到全國“金保工程”試點，積極推進社保軟件上線聯(lián)網(wǎng)運行。這就高效地將原來重復(fù)采集的信息變成統(tǒng)一采集、集中處理和實時共享。專網(wǎng)延伸到各縣市區(qū)社保經(jīng)辦機構(gòu)和社區(qū)、定點醫(yī)療機構(gòu)和藥店、商業(yè)銀行等，極大方便了參保群眾，提高了工作效率，也為推進“五險合一”提供了技術(shù)支撐。

第四，“洛陽模式”為理念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新提供了制度保證。如果說社保“洛陽模式”的前提是理念創(chuàng)新、核心是體制創(chuàng)新、關(guān)鍵是管理創(chuàng)新，那么制度創(chuàng)新則是重要保證。為確保委托管理工作的順利運行和加強基金安全，洛陽市堅持“三不變”和“三統(tǒng)一”原則。為確保這些原則，它們制定并實行社保經(jīng)辦機構(gòu)“一票征收、分賬管理”和社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦“八統(tǒng)一”的工作制度，制定并實行著《洛陽市社會醫(yī)療保險委托管理制度》、《洛陽市社會醫(yī)療保險待遇支付初審管理制度》和《洛陽市城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險審核支付程序的通知》等制度，制定并實行著聯(lián)審聯(lián)批、業(yè)務(wù)委托企業(yè)零距離辦理、取消醫(yī)保定點行政審批業(yè)務(wù)、一站式服務(wù)等經(jīng)辦制度。

根據(jù)中央黨校研究生院對“洛陽模式”所做的調(diào)研報告數(shù)據(jù)顯示，至2012年6月底，洛陽市總?cè)丝诩s685萬，各險種參保總數(shù)累計達到771.41萬人次，比2005年底“五險合一”前的264萬人次增長了近三倍。征繳各項社保基金231億元，較“五險合一”前，增長近10倍。在不斷提高保障范圍和社保待遇的同時，市社保局還根據(jù)社?；鹗罩闆r，最大限度惠及于民，支付各項社保待遇182.4億元，各項社保待遇按時足額支付率達 100%，養(yǎng)老金、失業(yè)金社會化發(fā)放率100%。[4]按照這種模式，洛陽市已基本建立了“老有所養(yǎng)、失業(yè)有助、病有所醫(yī)、傷有所治、生有所補”的社會保險體系，其日趨結(jié)實的社會保障安全網(wǎng)為城鄉(xiāng)居民無后顧之憂撐起了一片藍天。

二、“洛陽模式”對中國社保模式發(fā)展的啟示

當前，中國社保事業(yè)的發(fā)展面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，人口老齡化趨勢迅猛，人民群眾多層次、個性化的需求日益增加，均對加快推進社保體系建設(shè)提出了新的更高要求。為適應(yīng)新的發(fā)展要求，進一步深入探索社保中國新模式，“洛陽模式”的實踐為中國社保模式作出嘗試與努力提供了示范與指導(dǎo)。

（一）注重分階段、有計劃地走漸進式的改革路線

從洛陽社保制度發(fā)展的進程來看，經(jīng)歷了從城市到農(nóng)村、先醫(yī)療保險后養(yǎng)老保險的發(fā)展過程；從洛陽社保項目和覆蓋范圍來看，經(jīng)歷了一個保險項目由少到多、保險范圍由小到大的發(fā)展過程；從洛陽社保體制設(shè)計來看，各項體制多為分階段、有計劃地推出的?？己獾街袊幱诓㈤L期處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平比較低，人口多，底子薄，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間發(fā)展差距大，人口老齡化來勢迅猛的基本國情，[5]需要我們必須一切從實際出發(fā)，量力而行，既要實現(xiàn)應(yīng)保盡保，又要規(guī)避在發(fā)展水平較低條件下實行福利趕超的后果，防止使之成為和諧社會的一個包袱。因此，建立統(tǒng)一的社保模式只能分階段、有計劃地走漸進式的改革路線。如對于那些基本上已經(jīng)具備了建立統(tǒng)一社保模式經(jīng)濟條件的省市，可以借鑒“洛陽模式”的經(jīng)驗制定適合本地區(qū)實際的切實可行的辦法。

（二）注重建立統(tǒng)一的社保模式

由于中國各險種都是為滿足不同時期的需求制定的，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，當前中國社保模式和制度在運作過程中的各種矛盾和不足已逐步顯現(xiàn)出來。首先，在機構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)辦理上，由于缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)，各地社保經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置差異較大，有些是按險種“分散”設(shè)立經(jīng)辦機構(gòu)，有些是“集中與分散”相結(jié)合，這導(dǎo)致廣大社會成員在接受社保公共服務(wù)時無所適從，來回奔波于多個經(jīng)辦機構(gòu)也相應(yīng)的增加了其參保成本和降低了其參保意愿。甚者，由于各險種內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本類似，造成了人才、經(jīng)費和其他資源配置不合理和重復(fù)浪費等后果。其次，在管理體制上，傳統(tǒng)的社保管理體制造成參保群眾與社保經(jīng)辦機構(gòu)“一對多”和“多對一”的局面，既給參保群眾和單位帶來諸多不便，也增加了行政成本和降低了行政效率。

當前，“十二五規(guī)劃”明確提出的加快推進社保事業(yè)跨越發(fā)展保證了建立統(tǒng)一的社保模式的可行性，而在“十二五”期間所要實現(xiàn)的信息化建設(shè)四個全覆蓋又為建立統(tǒng)一的社保模式提供了可操作性。①因此，建立統(tǒng)一的社保模式是中國社保模式改革與發(fā)展的大方向。通過建立“五險合一”的社保平臺，使得養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險均在統(tǒng)一的公共平臺上實行，采用統(tǒng)一的社會保險卡，避免人員在跨省調(diào)動時社保關(guān)系銜接困難、人員身份發(fā)生變更時待遇不同的尷尬，以徹底打破人才流動的堅冰，真正使中國社保模式實現(xiàn)從“碎片化”走向“大一統(tǒng)”，從“大保險”走向“大保障”。

（三）注重在社會保險基金的運營管理中引入公益信托機制②

社會保障基金是社會保障制度順利實施的物質(zhì)基礎(chǔ)和物資保證，作為社會保障基金的核心構(gòu)成部分，社會保險基金（以下簡稱社?；穑┠芊裼行Ч芾砗瓦\營就顯得十分重要。當前，我國社?；鹬С鰤毫艽?，可能會出現(xiàn)入不敷出現(xiàn)象，而更為嚴重的是，我國社保基金運營管理也存在不少問題，如缺乏對社會保險基金的監(jiān)管，缺乏基金保值增值的渠道，缺乏能夠成功運作基金的專業(yè)人才和管理經(jīng)驗等。[6]這些都表明社?；鸬墓芾砟Ｊ截酱母?，而“洛陽模式”通過購買銀行、企業(yè)、商業(yè)保險公司、會計師事務(wù)等機構(gòu)的服務(wù)，委托其經(jīng)辦社保的非核心業(yè)務(wù)的實踐和良好效應(yīng)證明，公益信托應(yīng)是社保基金運營管理的發(fā)展方向。采用公益信托機制運營社會保險基金，通過以信托資金為核心，實現(xiàn)社?；鸾M織、公益信托機構(gòu)、社保基金監(jiān)督組織三者的科學(xué)統(tǒng)籌，通過三者的協(xié)調(diào)配合，形成我國社?；鸬娜逻\營管理模式。

（四）注重建立公共服務(wù)型政府

我國社保制度的完善與實施離不開政府的支持和參與，各級政府不但要增加財政投入，還要制定和完善各項政策措施，積極組織和引導(dǎo)廣大人們參與到社保中去，同時保證社?；鸬慕】蛋l(fā)展也離不開政府的協(xié)調(diào)與管理?！奥尻柲Ｊ健斌w現(xiàn)了圍繞中心服務(wù)大局并促進社會和諧的理念，它的成功與洛陽政府主導(dǎo)的以人為本，服務(wù)群眾的理念息息相關(guān)，這種理念應(yīng)在全國大力推廣。由此推及，中國社保模式在維持中國特色的基礎(chǔ)上能否得以進一步發(fā)展也將得益于政府組織的大局意識、責任意識和服務(wù)意識。因此，轉(zhuǎn)變各級政府的工作理念，建立公共服務(wù)型政府乃是加快推進中國社保新模式發(fā)展的當務(wù)之急。

注釋：

①所謂“四個全覆蓋”，即實現(xiàn)對各項社會保障業(yè)務(wù)工作全覆蓋，實現(xiàn)對各類社會保險服務(wù)人群全覆蓋，實現(xiàn)管理服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的全覆蓋，以及實現(xiàn)信息系統(tǒng)功能全覆蓋。

②公益信托是委托人通過信托契約把自己的合法財產(chǎn)委托給受托人，使其為了受益人的利益而對資產(chǎn)進行管理或處分，所得利益給付給受益人。簡言之，公益信托是一種以信任為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)為核心，以委托為方式的財產(chǎn)管理制度。

[1]鄭功成.社會保障學(xué)[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2009：170.

[2]嚴運樓.中國社保模式是否該明確[J].中國社會保障，2011（4）：37.

[3]宋立偉.實行統(tǒng)一社保制度是完善社保體系的必由之路[J].同煤科技，2012（1）：50.

[4]韓慶祥,許韜,劉彥.服務(wù)惠民生 創(chuàng)新促和諧——關(guān)于社會保險管理“洛陽模式”的調(diào)研[N].人民日報，2012-09-19.

[5]徐志彬,中國社會保障制度建設(shè)的基本經(jīng)驗和主要問題探析[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2010（1）：85.

[6]劉青峰,鞏建華.公益信托:社會保險基金運營管理的全新模式[J].行政論壇，2011（2）：79.