成都創(chuàng)新公益事業(yè)單位機構(gòu)編制管理的實踐與思考

● 成都市編辦

▲ 府南河畔

職能是設(shè)立事業(yè)單位的唯一標準；依據(jù)職責規(guī)范事業(yè)單位的域名、矢名和格名；守住基數(shù)只減不增；依據(jù)編制核定領(lǐng)導職數(shù)；以分類結(jié)果作為經(jīng)費核定的基礎(chǔ)

事業(yè)單位是社會公益服務的重要載體，其改革涉及民生福祉，社會關(guān)注度很高。2009年，成都市被確定為全國清理長期不運行事業(yè)單位試點，開始了對市屬事業(yè)單位的清理規(guī)范工作。2011年，中央關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的意見及其配套文件出臺后，成都市以規(guī)范事業(yè)單位機構(gòu)編制九要素為抓手，致力于強化事業(yè)單位的職能管理，健全機構(gòu)設(shè)置和編制配置流程，為事業(yè)單位分類改革奠定了基礎(chǔ)。

一、問題聚焦

長期以來，事業(yè)單位設(shè)置“小”、“散”、“亂”，存在功能定位不準確、機構(gòu)編制要素缺失、管理不規(guī)范等問題，同時也面臨著嚴謹性、科學性、時效性和規(guī)范性缺失的問題，沒有充分發(fā)揮機構(gòu)編制資源的效益。

（一）職能界定不嚴謹。一是機構(gòu)編制部門在受理機構(gòu)編制事項時，大多采用相對簡單的“三位”判斷：即一看上級或兄弟省市是否設(shè)立；二看主要領(lǐng)導是否有明確意見；三看主管部門訴求的輕重緩急，采取走半步、緩一下、給一些等方式來平衡，缺乏機構(gòu)設(shè)立的基本準則和標準。二是在界定事業(yè)單位職能時，有的邊界不清，有的超出法律法規(guī)和政策范圍，有的與主管部門存在職責交叉，有的與相關(guān)事業(yè)單位職責重疊等。

（二）編制核定不科學。一是在核定編制員額時，由于編制標準缺失，多以“參照加估計”等粗放方法處理。二是在核定領(lǐng)導職數(shù)時，有的依據(jù)主要職能和工作任務確定，有的根據(jù)編制數(shù)額核定；對機構(gòu)正職、副職及黨群組織負責人的職數(shù)不明確。如在黨組織書記和行政“一把手”是否分設(shè)，院校是否設(shè)立教育長，專業(yè)性機構(gòu)是否配備總工程師、總會計師等方面存在不同認識和不同處理辦法。

（三）動態(tài)調(diào)整不及時。一是職能調(diào)整相對滯后，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變，一些事業(yè)單位的職能職責并沒有進行相應的調(diào)整。二是編制的調(diào)整與職能配置不匹配，職責強化或弱化后，并沒有及時增減編制，編制配置與崗位設(shè)置脫節(jié)。三是由于缺乏動態(tài)調(diào)整的標準和依據(jù)，編制“一核定終身”，對涉及機構(gòu)編制事項做“加法”容易做“減法”太難。

（四）要素表述不規(guī)范。一是在職責表述上，部分單位的政策規(guī)定、業(yè)務術(shù)語不準確，存在職責表達籠統(tǒng)、責任界定不清、語言用詞不精等問題。二是在機構(gòu)名稱上，有的未能反映從事行業(yè)和核心職能信息，有的趨于行政化。三是在經(jīng)費形式上，各地做法各異、稱謂不一，增加了對事業(yè)單位的監(jiān)管難度。

二、改革探索

針對上述問題，成都市對規(guī)范事業(yè)單位機構(gòu)編制管理進行積極嘗試，突出職能核心、嚴守總量底線、明確編制要素、創(chuàng)新方法手段，提升了事業(yè)單位管理科學化和規(guī)范化水平。

（一）依據(jù)職能設(shè)立機構(gòu)，促進管理法制化。在遵循事業(yè)機構(gòu)“撤一建一、撤多建少”的前提下，以職能為唯一標準設(shè)立事業(yè)單位，在審批中堅持“三看”：一看職能來源有無法律法規(guī)依據(jù)，確保新設(shè)單位在法律范圍內(nèi)開展工作；二看職能定位是否符合公益服務范疇，根據(jù)地區(qū)基本公共服務發(fā)展規(guī)劃，判斷新設(shè)機構(gòu)是向社會提供公益服務還是為機關(guān)行使職能提供支持保障；三看相關(guān)職能是否適合社會組織承擔，是否已有其他事業(yè)單位承擔或可由現(xiàn)有事業(yè)單位承擔，避免機構(gòu)重復設(shè)置。在清理規(guī)范中，成都市對職能弱化或消失、職責單一或職責相近的事業(yè)單位進行了撤并，共減少了223家。

（二）依據(jù)職責明確機構(gòu)名稱，促進管理規(guī)范化。一是依據(jù)三個基本要素規(guī)范事業(yè)單位名稱，即域名、矢名和格名。域名表示機構(gòu)所在地域和舉辦單位，反映歸屬信息；矢名表示單位主要職責，反映核心職能信息；格名表示單位的組成形式字樣，反映組織信息，規(guī)避局、辦、處（科）等行政類名稱。在推進分類過程中，成都市對隸屬關(guān)系模糊、職能信息混淆、機構(gòu)形式不明的26家市屬事業(yè)單位進行了更名，確?！氨砝锶缫弧?。二是規(guī)范主要職責表述。將事業(yè)單位主要職責的表述分為四個層級：“負責”，即承擔決策牽頭、執(zhí)行、指導責任；“承辦”，即承擔決策牽頭、執(zhí)行或牽頭事項的工作責任；“參與”，即承擔某項工作的部分任務和協(xié)作責任；“指導”，即承擔指導和引領(lǐng)的促進責任。同時，嚴格把握公益服務與行政職能、生產(chǎn)經(jīng)營活動的界限，凡屬于行政職能的決不允許“搭便車”，凡屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動職能的決不允許“留口子”。

（三）依據(jù)總量平衡核定編制，促進管理制度化。事業(yè)編制核定，堅持以2012年底統(tǒng)計數(shù)為基數(shù)只減不增，守住這一“紅線”。成都市從重標準研究向標準研究與總量控制、挖掘潛力、動態(tài)調(diào)整并重轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)“增減平衡”。一是對新設(shè)機構(gòu)，把握“基數(shù)”。已有行業(yè)編制配備標準的按標準計算基數(shù)；尚未出臺行業(yè)標準的，根據(jù)職責任務和崗位設(shè)置等參照同類機構(gòu)計算基數(shù)。二是控制事業(yè)單位進人。制發(fā)《關(guān)于凍結(jié)從成都市以外調(diào)動進人到市各級事業(yè)單位的通知》，全面凍結(jié)從成都市以外地方調(diào)動進人；對擬劃為承擔行政職能的事業(yè)單位，暫停審批用編申請；對“暫緩分類”的行政執(zhí)法機構(gòu)，原則上按上年度實際減員數(shù)補充人員；對其他參照公務員法管理的事業(yè)單位，嚴格按照“出多進少”原則補充人員數(shù)量。三是保障急需。對職責任務萎縮或大量空編2年以上的事業(yè)單位，核減并收回空編數(shù)80%的人員編制，將收回的編制優(yōu)先用于保障教育、衛(wèi)生、環(huán)保等民生和重點領(lǐng)域的需求。2014年以來，成都市計劃分批次實施清理規(guī)范，第一批已核銷市本級事業(yè)單位22家、收回事業(yè)編制422名。

（四）依據(jù)編制核定領(lǐng)導職數(shù)，促進管理標準化。對領(lǐng)導職數(shù)的核定，成都市嚴格把握三個環(huán)節(jié)：一是新設(shè)機構(gòu)從嚴從緊。參照四川省的標準，以人員編制為基數(shù)核定。二是對現(xiàn)有機構(gòu)統(tǒng)籌考慮。對黨組織、紀檢機構(gòu)、工會等按照相關(guān)規(guī)定設(shè)置專職負責人，但必須計入領(lǐng)導職數(shù)總額，對機構(gòu)掛牌、職能增加、管理任務重的，且使用一定數(shù)量外聘人員的事業(yè)單位，適當增核1名副職領(lǐng)導。三是對職能相同、相近機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)范。對學校、醫(yī)院等同一領(lǐng)域、任務量相當、編制數(shù)相近的事業(yè)單位的領(lǐng)導職數(shù)，核定時盡量“橫向統(tǒng)一”，杜絕攀比。

（五）依據(jù)分類結(jié)果明確經(jīng)費形式，促進管理科學化。成都市堅持以分類結(jié)果作為基礎(chǔ)核定經(jīng)費保障形式，與財政部門積極對接并達成一致。將公益一類事業(yè)單位納入財政保障，實行部門綜合預算和“收支兩條線”管理；將公益二類事業(yè)單位納入財政補助，補助標準由財政部門根據(jù)事業(yè)單位收支狀況及國家財政政策和本地區(qū)的財政能力確定。

三、設(shè)想與思考

經(jīng)過不斷的實踐，成都市正積極思考進一步強化事業(yè)單位的公益屬性、提升事業(yè)單位機構(gòu)編制使用效益，著重在編制管理辦法、編制使用方式及編制動態(tài)調(diào)整等方面加大改革力度，努力破解事業(yè)單位機構(gòu)編制管理中的難題。

（一）探索建立公益事業(yè)單位機構(gòu)編制管理辦法。如何系統(tǒng)性地規(guī)范機構(gòu)編制要素和管理，目前尚沒有上位法，在實踐中也缺乏操作規(guī)范。成都市將探索建立公益類事業(yè)單位機構(gòu)編制管理辦法，以主要職責為核心，細化明確事業(yè)單位機構(gòu)編制九要素，即機構(gòu)名稱、舉辦單位、主要職責、機構(gòu)類別、機構(gòu)規(guī)格、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、編制結(jié)構(gòu)、經(jīng)費形式、編制數(shù)額和領(lǐng)導職數(shù)，在此基礎(chǔ)上，對新設(shè)、調(diào)整、撤銷事業(yè)機構(gòu)編制方面細化具體的審核原則及操作辦法，把好入口、調(diào)整、退出環(huán)節(jié)，促進事業(yè)單位機構(gòu)編制管理科學化。

（二）探索創(chuàng)新公益事業(yè)單位編制使用方式。成都市將繼續(xù)深入推進事業(yè)單位清理規(guī)范，挖掘機構(gòu)編制潛力。同時，創(chuàng)新編制使用方式，提高編制使用效益。一方面探索政府購買服務，解決人員編制嚴重不足的問題。對市場能夠配置資源的、適合社會組織承擔的，原則上不再新設(shè)事業(yè)機構(gòu)、新增編制。如對中小學專任教師探索崗位購買方式，實行人事代理管理制度；對后勤服務人員探索項目購買方式，由學校根據(jù)財力情況向社會化勞務公司購買。另一方面探索事業(yè)單位編制備案制。公益二類事業(yè)單位，將依據(jù)一定標準合理測算總量，所需的管理及專業(yè)技術(shù)骨干人才可納入基本編制保障，對可由市場配置資源的業(yè)務人員實行備案管理，對其他后勤輔助崗位采取臨時聘用或項目外包的方式解決。

（三）強化公益事業(yè)單位機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整機制。積極推行事業(yè)單位職能運行評估制度，依據(jù)職能評估結(jié)果，對事業(yè)單位機構(gòu)編制要素實施動態(tài)調(diào)整。評估內(nèi)容上，圍繞事業(yè)單位職責運行情況，設(shè)定完善的評估指標體系，重點是事業(yè)機構(gòu)職能定位是否準確、機構(gòu)設(shè)置是否合理、履職效果是否良好、人員是否高效。評估主體上，由機構(gòu)編制部門、舉辦單位、業(yè)務主管部門、評估單位、服務對象和社會專家等組成。評估結(jié)果，將作為調(diào)整機構(gòu)編制事項、預算經(jīng)費、人員結(jié)構(gòu)配備的重要依據(jù)。