進一步完善經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理體制的思考

● 楊 毅 吳海映

（作者系漳州市編辦機關(guān)科科長；綜合科主任科員）

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要載體。經(jīng)過多年的發(fā)展，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的功能已從招商引資、園區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧涌斐鞘谢M程。當前，面對復(fù)雜的經(jīng)濟形勢、激烈的市場競爭和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的壓力，開發(fā)區(qū)遇到不少困難和問題，特別是體制機制問題，直接影響其發(fā)展和壯大。本文以福建省漳州市開發(fā)區(qū)為例，就如何進一步完善經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的管理體制，推動經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展，提出一些思考和建議。

漳州市現(xiàn)有國家級開發(fā)區(qū)3個、省級以上開發(fā)區(qū)9個，實際開發(fā)面積約128.4平方公里。2013年全市省級以上開發(fā)區(qū)共完成規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值1708億元，占全市的52.8%；工業(yè)增加值472.5億元，占全市的52.6%；固定資產(chǎn)投入637.3億元，占全市的36.2% ；外貿(mào)出口40.2億美元，占全市的56.6%；財稅收入68.2億元，占全市的28.9%；支起漳州經(jīng)濟發(fā)展的“半壁江山”。開發(fā)區(qū)在行政管理、土地開發(fā)、投融資體制、項目引辦、服務(wù)創(chuàng)新等方面有許多創(chuàng)新實踐，發(fā)揮了體制改革“試驗田”的作用。

目前，漳州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理體制基本可歸為五種類型。

第一種是“區(qū)企合一”型。即開發(fā)區(qū)管委會與企業(yè)公司實行統(tǒng)一管理的體制。如漳州招商局經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，其管委會與漳州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)有限公司實行統(tǒng)一管理，按照公司模式運作，人員實行年薪制。該模式有助于促進開發(fā)區(qū)管理工作的集中化和專業(yè)化，有助于公司治理結(jié)構(gòu)的建立，但企業(yè)在機構(gòu)設(shè)置及人員進出等方面擁有自主權(quán)，易導(dǎo)致人員規(guī)模不斷膨脹。此外，作為企業(yè)，其目的在于追求利潤最大化，容易偏離開發(fā)區(qū)應(yīng)有的定位和職能，制約體制優(yōu)勢的發(fā)揮。

第二種是“區(qū)場合一”型。即開發(fā)區(qū)管委會與農(nóng)場實行統(tǒng)一管理的體制。如漳州市常山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，其管委會加掛“常山華僑農(nóng)場”的牌子，兼管開發(fā)區(qū)和農(nóng)場。該模式對于引導(dǎo)華僑農(nóng)場轉(zhuǎn)化為開放性經(jīng)濟新的增長點發(fā)揮了一定作用，但弊端也很明顯，一方面機構(gòu)設(shè)置過于龐雜，追求“大而全”，力求與市直部門對應(yīng)；另一方面由于要兼管農(nóng)場，管理人員較多，再加上原農(nóng)場退休人員上百人，開發(fā)區(qū)財政負擔(dān)十分沉重，無法充分發(fā)揮體制優(yōu)勢。

第三種是“以區(qū)帶鎮(zhèn)”或“以區(qū)管鎮(zhèn)”型。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)由開發(fā)區(qū)代為管理。如角美鎮(zhèn)劃歸漳州臺商投資區(qū)管理，市政府賦予漳州臺商投資區(qū)市級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，履行對角美鎮(zhèn)的管理職責(zé)，包括直接領(lǐng)導(dǎo)角美鎮(zhèn)及各村（居、場）除人大事務(wù)以外的全部工作。該模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍承擔(dān)鎮(zhèn)一級的社會管理職責(zé)，臺投區(qū)則集中精力抓好招商引資等工作，兩者既有分工，又有協(xié)作。由于臺投區(qū)是從龍海劃歸漳州市一級管理，區(qū)劃沒有調(diào)整，但歸屬發(fā)生了變化，如何能更好地與市級各職能部門銜接，同時處理好與原屬地龍海市的關(guān)系，需要長時間磨合。

第四種是“區(qū)鎮(zhèn)合一”型。即開發(fā)區(qū)管委會與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合，實行統(tǒng)一管理的體制。如薌城區(qū)金峰開發(fā)區(qū)與芝山鎮(zhèn)實行區(qū)鎮(zhèn)合一，社會事務(wù)一并由管委會管理。該模式有利于開發(fā)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局，便于協(xié)調(diào)各方，化解基層矛盾，提高運作效率。但“區(qū)鎮(zhèn)合一”后，管委會要承擔(dān)鎮(zhèn)社會事務(wù)，任務(wù)量大大增加，為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)管理到位，管委會在機構(gòu)設(shè)置上要兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)的需要，機構(gòu)設(shè)置上多違背“精簡、高效”的原則，制約了開發(fā)區(qū)的發(fā)展。

▲ 漳州招商局經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)

第五種是“管委會主導(dǎo)型”。即開發(fā)區(qū)管委會對區(qū)內(nèi)除社會事務(wù)管理外的各項工作實行直接負責(zé)的管理體制。如漳州古雷港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，其管委會作為市政府的派出機構(gòu)全面負責(zé)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、招商引資等除社會事務(wù)管理外的各方面工作，機構(gòu)精簡、效率高，由于不承擔(dān)處理社會事務(wù)的責(zé)任，體制的優(yōu)勢得以發(fā)揮。當然，由于沒有直接管理鎮(zhèn)，也出現(xiàn)了一些難以協(xié)調(diào)的問題。

上述五種類型的管理體制，存在一些共性問題，包括開發(fā)區(qū)行政主體地位不明確、經(jīng)濟管理自主權(quán)受限、管理職能行政化趨勢明顯、機構(gòu)編制管理有待進一步規(guī)范等，需要今后進一步理順。我們認為，開發(fā)區(qū)管理體制與運行機制的改革和創(chuàng)新是發(fā)揮開發(fā)區(qū)管理體制優(yōu)勢的前提。

一是明確開發(fā)區(qū)功能定位。開發(fā)區(qū)最初只是經(jīng)濟功能區(qū)，管委會的主要職能是招商引資，但隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模的不斷擴大，外來人口、社會治安、社區(qū)文化、勞動就業(yè)、計劃生育、社會福利、公共環(huán)境等問題不斷涌現(xiàn)，開發(fā)區(qū)已經(jīng)從單一的經(jīng)濟功能區(qū)轉(zhuǎn)向新的城市功能區(qū)，既擔(dān)負著經(jīng)濟開發(fā)的重任，還肩負城市化帶來的社會事務(wù)管理和社會事業(yè)建設(shè)的重任。因此，找準定位尤為重要，可從三方面把握：第一，構(gòu)建地位明確的“合法政府”。在法律、法規(guī)仍不完善的情況下，可通過“區(qū)地合一”等模式，使開發(fā)區(qū)具有合法身份。第二，構(gòu)建“有限政府”。 面對社會事業(yè)和社會事務(wù)的增加，開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)明確職責(zé)邊界，把主要精力放在對園區(qū)的宏觀調(diào)控、企業(yè)服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)督上。第三，構(gòu)建機制靈活的“高效政府”。大力改革機構(gòu)、人事管理等制度,突破傳統(tǒng)的官僚科層制，使機構(gòu)精簡、人員精干，提高辦事效率。

▲ 漳州古雷港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)

二是規(guī)范運行模式?？煽紤]逐步向以下兩種管理模式轉(zhuǎn)變：第一，針對帶有單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開發(fā)區(qū)，可實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”模式。將開發(fā)區(qū)與鎮(zhèn)政府融合，由鎮(zhèn)政府直接服務(wù)于開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)既承擔(dān)經(jīng)濟管理職能又承擔(dān)社會管理職能，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。第二，針對轄有多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、規(guī)模較大、列入城市規(guī)劃的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，實行“區(qū)地合一”模式。隨著開發(fā)區(qū)管轄范圍的逐步擴大、功能的多元化，城市化功能越來越明顯，所轄區(qū)域已轉(zhuǎn)向工業(yè)、生活和商貿(mào)結(jié)合的綜合區(qū)，可探索設(shè)立新區(qū)政府，與開發(fā)區(qū)管委會合署辦公，以實現(xiàn)對開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。新區(qū)政府負責(zé)行政、社會事務(wù)管理，開發(fā)區(qū)管委會負責(zé)項目引進、經(jīng)濟管理創(chuàng)新，進一步明確行政主體，使開發(fā)區(qū)具有較大的決策權(quán)，以提高決策效率。

三是規(guī)范管理權(quán)限，賦予管理權(quán)力。按照“依法合規(guī)，能放則放”的原則，通過授權(quán)、委托等方式，將有關(guān)審批管理權(quán)和行政執(zhí)法處罰權(quán)下放給開發(fā)區(qū)管委會，并隨著法律、法規(guī)的調(diào)整而調(diào)整，確保管委會代表政府在區(qū)內(nèi)行使經(jīng)濟管理權(quán)限和相應(yīng)的行政管理職能，增強開發(fā)區(qū)自主管理能力，提高運行效率。

四是完善組織架構(gòu)，確保精干高效。按照機構(gòu)精干、辦事高效原則設(shè)立管理機構(gòu)，科學(xué)設(shè)置崗位，保持機構(gòu)精簡，強化招商、項目、融資等服務(wù)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，保證重要內(nèi)設(shè)機構(gòu)在開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)地位。對開發(fā)區(qū)內(nèi)所有人員的人事管理，均實行“五制”管理，即身份檔案制、全員聘用制、崗位競爭制、以崗定薪制、績效考核制。區(qū)內(nèi)人員原身份性質(zhì)、編制性質(zhì)、職務(wù)職級、職稱、工資標準均作為檔案保留，這有利于形成人才能進能出、能上能下的用人機制，最大限度地配置好區(qū)內(nèi)人才資源，充分調(diào)動人員的積極性。