淺議事業(yè)單位的財(cái)務(wù)控制

劉利君

摘要：為了強(qiáng)化對(duì)事業(yè)單位的管理，事業(yè)單位內(nèi)部控制越來(lái)越多的受到人們的關(guān)注。財(cái)務(wù)控制作為內(nèi)部控制的有機(jī)組成部分，在保證事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果方面起到不可或缺的作用。文章從控制論入手，對(duì)事業(yè)財(cái)務(wù)控制的定義和特性進(jìn)行了概括，并論述了事業(yè)單位內(nèi)部控制的作用和手段。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位財(cái)務(wù)控制 定義 特征 作用 手段

隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的發(fā)布實(shí)施，事業(yè)單位內(nèi)部控制也逐步走向規(guī)范化，財(cái)務(wù)控制作為事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)受到高度重視。有效的財(cái)務(wù)控制可以使事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)，而無(wú)效的財(cái)務(wù)控制不僅不能幫助事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)，反而會(huì)造成資產(chǎn)的損失，甚至?xí)?dǎo)致舞弊和腐敗，嚴(yán)重影響事業(yè)單位效能的發(fā)揮。因此認(rèn)識(shí)財(cái)務(wù)控制的重要意義，強(qiáng)化事業(yè)單位財(cái)務(wù)控制手段對(duì)事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)有重要的作用。

一、財(cái)務(wù)控制的理論依據(jù)及定義

（一）財(cái)務(wù)控制的理論依據(jù)

“控制論”一詞最初來(lái)源希臘文“mberuhhtz”，原意為“操舵術(shù)”，即掌舵的方法和技術(shù)。在古希臘哲學(xué)家柏拉圖的著作中，經(jīng)常用它來(lái)表示管理的藝術(shù)。在控制論中，將“控制”的定義為了“改善”某個(gè)或某些受控對(duì)象的功能或發(fā)展，需要獲得并使用信息，以這種信息為基礎(chǔ)而選出的、于該對(duì)象上的作用。1948 年，美國(guó)應(yīng)用數(shù)學(xué)家諾伯特·維納發(fā)表了著名的《控制論——關(guān)于在動(dòng)物和機(jī)器中控制和通訊的科學(xué)》，維納把控制論看作是一門(mén)研究機(jī)器、生命社會(huì)中控制和通訊的一般規(guī)律的科學(xué)，是研究動(dòng)態(tài)系統(tǒng)在變的環(huán)境條件下如何保持平衡狀態(tài)或穩(wěn)定狀態(tài)的科學(xué)，從此以后控制論的思想和方法幾乎滲透到了自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的所有領(lǐng)域。

（二）財(cái)務(wù)控制的定義

參照控制的定義，我們可以將財(cái)務(wù)控制定義為在一個(gè)動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，運(yùn)用財(cái)務(wù)信息和手段對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行過(guò)程加以控制，確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常運(yùn)行，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、事業(yè)單位財(cái)務(wù)控制的特性

事業(yè)單位（Institutional Organization），是指國(guó)家以社會(huì)公益為目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。財(cái)務(wù)控制作為內(nèi)部控制的一個(gè)有機(jī)組成部分，其特征是由其服務(wù)的對(duì)象和總體控制目標(biāo)所決定的。事業(yè)單位財(cái)務(wù)控制和企業(yè)財(cái)務(wù)控制在全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性方面具有一些相同的特征，但因事業(yè)單位和企業(yè)有很大的不同，其內(nèi)控目標(biāo)也不同，事業(yè)單位財(cái)務(wù)控制有其特殊性。根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)和內(nèi)部控制的目標(biāo)可將事業(yè)單位財(cái)務(wù)控制的特性歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：

（一）目標(biāo)的非盈利性

事業(yè)單位不以盈利為目的，而是以公益為目的，其內(nèi)部控制目標(biāo)也以保證服務(wù)的效率和效果為先，財(cái)務(wù)控制的特性也不以盈利為導(dǎo)向，雖然事業(yè)單位也承擔(dān)著國(guó)有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，但利潤(rùn)最大化并不是其戰(zhàn)略目標(biāo)。因此在財(cái)務(wù)控制的過(guò)程中較少的強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，較多的強(qiáng)調(diào)為社會(huì)公益事業(yè)服務(wù)的效率和效果。

（二）策略的預(yù)防性

預(yù)防性控制的目的是為了防止錯(cuò)誤的出現(xiàn)和對(duì)資產(chǎn)的不當(dāng)使用。事業(yè)單位的資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)，保持國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，防范國(guó)有資產(chǎn)的流失是事業(yè)單位管理層的重要職責(zé)，防范舞弊和預(yù)防腐敗是事業(yè)單位的內(nèi)控目標(biāo)，因此財(cái)務(wù)控制策略也應(yīng)以此目標(biāo)為導(dǎo)向，更側(cè)重于預(yù)防，其特征即表現(xiàn)為防御性。安全第一，防范為主是眾多事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)理念，也集中表現(xiàn)了其防御性特征。

（三）制度的約束性

事業(yè)單位相對(duì)于企業(yè)而言，因其資產(chǎn)均為國(guó)有資產(chǎn)，因此受到的制度性約束更多，國(guó)家或上級(jí)主管部門(mén)在資產(chǎn)管理、對(duì)外投資、財(cái)政資金、政府采購(gòu)等方面均有較為規(guī)范統(tǒng)一的約束，而財(cái)務(wù)控制的外部環(huán)境也離不開(kāi)這些制度的約束，因此財(cái)務(wù)控制也應(yīng)在這些制度的框架內(nèi)進(jìn)行。在制定相關(guān)內(nèi)控制度時(shí)也應(yīng)以國(guó)家或上級(jí)主管部門(mén)的相關(guān)制度為依據(jù)并結(jié)合自身的實(shí)際情況進(jìn)行制度的完善和細(xì)化。

三、事業(yè)單位財(cái)務(wù)控制的作用

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)的導(dǎo)航儀

任何經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)該有其戰(zhàn)略目標(biāo)，事業(yè)單位也不例外，各級(jí)上級(jí)主管部門(mén)有其五年規(guī)劃或十年規(guī)劃，事業(yè)單位也有其發(fā)展規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)什么樣的戰(zhàn)略目標(biāo)以及如何實(shí)現(xiàn)既定的戰(zhàn)略目標(biāo)均離不開(kāi)財(cái)務(wù)目標(biāo)的設(shè)定、管理。財(cái)務(wù)控制就是事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)的導(dǎo)航儀，離開(kāi)了財(cái)務(wù)控制，事業(yè)單位發(fā)展就失去了明確的目標(biāo)和方向。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的測(cè)量?jī)x

“風(fēng)險(xiǎn)”是指暴露在各種可能增加損失可能性條件下的敞口。從內(nèi)部控制的角度，可以將風(fēng)險(xiǎn)定義為某項(xiàng)威脅的發(fā)生的概率，乘以控制措施未能成功預(yù)算或檢測(cè)到該項(xiàng)威脅的概率，再乘以該項(xiàng)威脅導(dǎo)致的損失額。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估旨在確定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及重要性程度，是內(nèi)部控制的重要要素，及時(shí)識(shí)別、系統(tǒng)分析經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略重要的手段就是財(cái)務(wù)控制，財(cái)務(wù)報(bào)告記錄的可靠性就是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的測(cè)量?jī)x，財(cái)務(wù)報(bào)告記錄越可靠，風(fēng)險(xiǎn)就越低，反之反是。

（三）規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)警器

事業(yè)單位財(cái)務(wù)控制系統(tǒng)有一系列的財(cái)務(wù)指標(biāo)，這些指標(biāo)既可以用來(lái)衡量事業(yè)單位事業(yè)的發(fā)展的狀況，同時(shí)也對(duì)事業(yè)單位存在的風(fēng)險(xiǎn)起到報(bào)警的作用。譬如，資產(chǎn)負(fù)債率和預(yù)算指標(biāo)完成率這兩項(xiàng)指標(biāo)就是典型的預(yù)警指標(biāo)，資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高說(shuō)明事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很高，有可能出現(xiàn)資不抵債的情形，其可否持續(xù)經(jīng)營(yíng)就要進(jìn)行認(rèn)真的評(píng)估，并采取必要的措施降低該比率，使事業(yè)單位脫離資不抵債的危險(xiǎn)。預(yù)算完成指標(biāo)，尤其對(duì)財(cái)政資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度指標(biāo)也是事業(yè)單位預(yù)警指標(biāo)，若財(cái)政資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度低，一方面說(shuō)明項(xiàng)目進(jìn)度執(zhí)行緩慢，另一方面也可說(shuō)明該項(xiàng)目在項(xiàng)目資金的申請(qǐng)時(shí)可能存在過(guò)多的申報(bào)項(xiàng)目資金。對(duì)于事業(yè)單位自身而言，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度低可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金被收回的風(fēng)險(xiǎn)?？傊@些財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)是預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)起著重要的作用。endprint

（四）正常運(yùn)行的穩(wěn)壓器

穩(wěn)壓器顧名思義就是穩(wěn)壓的作用，電壓高了，它將電壓降下來(lái)，電壓低了，它將電壓升上去。預(yù)算管理是正常運(yùn)行的穩(wěn)壓器，他能緩解潛在存在的瓶頸問(wèn)題，并將資源分配到最有效的利用的領(lǐng)域，起到穩(wěn)壓的作用。通過(guò)預(yù)算控制系統(tǒng)的控制，支出可以被控制在預(yù)算的范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)交大幅度的波動(dòng)，保持經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。同時(shí)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)政策的一貫性也能防止事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大起大落。

（五）應(yīng)急處理的滅火器

事業(yè)單位總會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的意外情況，財(cái)務(wù)系統(tǒng)往往是最后一道關(guān)口。比如在資金支付方面，各項(xiàng)審批流程均審批完畢后，發(fā)現(xiàn)目前的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)存在舞弊的嫌疑或重大的風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)只要財(cái)務(wù)部門(mén)拒絕支付款項(xiàng)，事業(yè)單位受到的損失就會(huì)大大的減少，在處理問(wèn)題上保留一定的主動(dòng)性。資金同樣是事業(yè)單位的生命線，當(dāng)資金匱乏時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)利用借款等籌資手段來(lái)幫助事業(yè)單位克服暫時(shí)的困難。

四、控制手段

（一）預(yù)決算管理

預(yù)算是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織的營(yíng)運(yùn)計(jì)劃和控制工具，它用來(lái)確定在一段時(shí)間內(nèi)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的資源和投入。預(yù)算控制是一個(gè)管理過(guò)程，目的是通過(guò)制定系統(tǒng)性的預(yù)算流程，協(xié)調(diào)相關(guān)方的努力和相關(guān)營(yíng)運(yùn)活動(dòng)，分析實(shí)際結(jié)果和預(yù)算差異并向最高管理層提供適當(dāng)?shù)姆答?，以確保預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算的編制方法有很多，如權(quán)威式、參與式、混合式等，但這些方法事實(shí)上都介于完全權(quán)威性和完全參與式之間。成功的預(yù)算要與事業(yè)單位的戰(zhàn)略保持一致，組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全，預(yù)算流程相對(duì)獨(dú)立，能夠進(jìn)行有效的資源配置，員工視其為規(guī)劃、溝通、協(xié)調(diào)的工具，而不是壓力或懲戒措施，預(yù)算一旦制定，就應(yīng)該具有嚴(yán)肅性，在保持一定靈活性的情況下不能輕易變更，預(yù)算編制的成本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)合理，這些要素都是保持預(yù)算控制系統(tǒng)有效的必要手段。與預(yù)算相對(duì)應(yīng)，決算是對(duì)決算的一種信息反饋，決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)，有利于下一期預(yù)算的編制和執(zhí)行，強(qiáng)化決算分析工作，以及決算分析結(jié)果運(yùn)用，對(duì)形成建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制有重要的作用。

（二）審批流程

事業(yè)單位也應(yīng)該建立有效的審批控制流程，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度，才能保證相關(guān)工作人員在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。有效的審批控制既要考慮到資金的安全性，同時(shí)也要考慮到業(yè)務(wù)的效率性。過(guò)度嚴(yán)格的審批流程往往會(huì)影響效率，喪失機(jī)遇，而過(guò)于松弛的審批流程往往會(huì)給舞弊帶來(lái)巨大的空間，從而成為滋生腐敗的溫床。因此，審批流程的設(shè)計(jì)和有效運(yùn)行是財(cái)務(wù)控制系統(tǒng)能否發(fā)揮作用的重要組成部分。

（三）會(huì)計(jì)系統(tǒng)

信息系統(tǒng)按職能通常可以劃分為兩個(gè)組成部分，及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)和營(yíng)運(yùn)信息系統(tǒng)。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)包括事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)表編制中所用到的各種數(shù)據(jù)，它是一個(gè)數(shù)據(jù)池。有效的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，要按照管理層的一般授權(quán)和具體授權(quán)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，并如實(shí)記錄各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的原始軌跡。會(huì)計(jì)系統(tǒng)可分為信息收集系統(tǒng)、信息儲(chǔ)存系統(tǒng)和信息輸出系統(tǒng)。信息收集系統(tǒng)是采集財(cái)務(wù)活動(dòng)信息的過(guò)程，是會(huì)計(jì)核算工作的第一步。主要任務(wù)是設(shè)置賬套、會(huì)計(jì)科目、填制與審核會(huì)計(jì)憑證；信息儲(chǔ)存系統(tǒng)是歸集、儲(chǔ)存和積累財(cái)務(wù)活動(dòng)信息的過(guò)程，主要任務(wù)是記帳、過(guò)賬、結(jié)賬；信息輸出系統(tǒng)是加工、輸出會(huì)計(jì)信息，形成會(huì)計(jì)報(bào)表的過(guò)程，主要任務(wù)是編制和輸出財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表，為財(cái)務(wù)分析和財(cái)務(wù)審計(jì)打下良好的基礎(chǔ)。

（四）績(jī)效考核

事業(yè)單位的績(jī)效考核和企業(yè)的績(jī)效考核有很大的不同，企業(yè)的績(jī)效考核往往重點(diǎn)關(guān)注投資回報(bào)率、剩余所得、關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)（簡(jiǎn)稱KPI（Key Performance Indication））、平衡計(jì)分卡等，而事業(yè)單位的業(yè)績(jī)考核更趨向于國(guó)有資產(chǎn)保值增值、財(cái)政資金的使用效益、社會(huì)管理和公益服務(wù)方面取得的成果以及對(duì)職工福利的貢獻(xiàn)等。只有建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)廣大干部職工的積極性，財(cái)務(wù)控制系統(tǒng)的效能才能有效的發(fā)揮。

（五）內(nèi)部審計(jì)

內(nèi)部審計(jì)的目的是評(píng)估內(nèi)部控制政策和程序的設(shè)計(jì)、有效性及執(zhí)行情況，并評(píng)估績(jī)效質(zhì)量。內(nèi)部審計(jì)的范圍可包括運(yùn)行的結(jié)果，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的可靠性、制止、偵查、調(diào)查腐敗與舞弊事件，保護(hù)資產(chǎn)以及遵循法律和法規(guī)的要求。內(nèi)部審計(jì)工作的開(kāi)展應(yīng)保持獨(dú)立性和客觀性，審計(jì)人員還應(yīng)有一定的熟練程度和應(yīng)有的職業(yè)判斷，還應(yīng)向管理層溝通審計(jì)的目標(biāo)、范圍以及結(jié)論、推薦建議和行動(dòng)計(jì)劃。內(nèi)部審計(jì)一般包括財(cái)務(wù)審計(jì)、營(yíng)運(yùn)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)。財(cái)務(wù)審計(jì)就是對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)，營(yíng)運(yùn)審計(jì)則是評(píng)估部門(mén)、流程的效率和效益，合規(guī)性審計(jì)則是對(duì)是否遵守現(xiàn)行法規(guī)制度以及專業(yè)和行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)最終成果為審計(jì)報(bào)告，審計(jì)報(bào)告質(zhì)量的高低可反映財(cái)務(wù)控制水平的高低。

總之，在事業(yè)單位改革的浪潮中，充分發(fā)揮好財(cái)務(wù)控制的五種手段，也就是財(cái)務(wù)控制系統(tǒng)的五個(gè)有機(jī)組成部分的作用，事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)就可以較好的實(shí)現(xiàn)，其戰(zhàn)略目標(biāo)也就隨之實(shí)現(xiàn)。

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