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    實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理考核制度的實(shí)踐與思考

    2014-03-20 02:20:08尚釗儀
    凈水技術(shù) 2014年6期
    關(guān)鍵詞:考核辦法辦公廳用水量

    尚釗儀,車 越,張 勇,楊 凱

    (華東師范大學(xué)生態(tài)與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,上海 200241)

    國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》明確提出了水資源管理的“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”,要求建立水資源管理責(zé)任和考核制度,提高最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)的系統(tǒng)性、精細(xì)性和嚴(yán)格性。最嚴(yán)格水資源管理制度的出臺,引起了學(xué)者在理論方面(如最嚴(yán)格水資源管理制度的理論建設(shè)體系[1-4]、制度實(shí)施技術(shù)支撐體系和評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建[5-7]、最嚴(yán)格水資源管理制度的完善措施[8-11]、最嚴(yán)格水資源管理在各流域、省市的實(shí)踐[12-16])等的重視和探討。各級行政區(qū)人民政府也陸續(xù)出臺實(shí)施意見、考核文件等,逐步開展考核工作。本文在總結(jié)對比國家、省市考核文件的基礎(chǔ)上,評價(jià)上海市最嚴(yán)格水資源管理制度考核的現(xiàn)狀特點(diǎn),反思存在問題,提出改進(jìn)建議,以期為進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度提供支撐。

    1 最嚴(yán)格水資源管理考核制度政策文件內(nèi)涵分析

    2013 年1 月,國務(wù)院出臺《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》,規(guī)定實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體為各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,考核內(nèi)容為用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量比2010 年下降率、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率4 項(xiàng)最嚴(yán)格水資源管理制度目標(biāo)完成情況,用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任和考核等制度建設(shè)及相應(yīng)措施落實(shí)情況,并明確將考核結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)實(shí)施獎(jiǎng)懲[17]。

    2014 年2 月,水利部、發(fā)改委等十部委聯(lián)合印發(fā)了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》(以下簡稱《考核方案》),明確全國省級行政區(qū)的考核組織和程序,規(guī)定由水利部等十部門組成考核工作組,下達(dá)考核要求,并負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施,綜合自查、核查和重點(diǎn)抽查結(jié)果,形成年度或期末考核報(bào)告?!犊己朔桨浮愤M(jìn)一步細(xì)化考核評分方法,詳細(xì)說明了目標(biāo)完成情況四項(xiàng)考核指標(biāo)的數(shù)據(jù)提供單位、定義、計(jì)算公式、評分方法,設(shè)定了制度建設(shè)和措施落實(shí)情況中用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污控制、監(jiān)督考核制度建設(shè)及相應(yīng)措施落實(shí)4 項(xiàng)工作包含的17 條工作考核內(nèi)容進(jìn)行定義和評分標(biāo)準(zhǔn),并對兩方面內(nèi)容的年度考核、期末考核評分權(quán)重系數(shù)進(jìn)行規(guī)定[18]。

    《考核辦法》的出臺標(biāo)志著我國最嚴(yán)格水資源管理責(zé)任與考核制度的正式確立,而《考核方案》是具體落實(shí)考核工作的行動(dòng)指南,完善了最嚴(yán)格水資源管理考核制度配套體系,是最嚴(yán)格水資源管理考核制度落實(shí)到位的關(guān)鍵和保障。相關(guān)文件如圖1所示。

    圖1 國家最嚴(yán)格水資源管理制度相關(guān)文件Fig.1 National Regulations of the Strictest Water Resources Management Examination and Assessment System

    2 省級行政區(qū)最嚴(yán)格水資源管理制度考核實(shí)踐比較

    目前,已有近20 個(gè)省、直轄市、自治區(qū)正式頒布了省級最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法[19-37]。比較主要省級行政區(qū)最嚴(yán)格水資源制度考核文件的趨勢和差異可以發(fā)現(xiàn),各省級行政區(qū)在考核對象、考核方式、考核等級、考核程序、獎(jiǎng)懲措施等方面,與國家《考核辦法》保持同步;僅有天津、吉林、寧夏、江蘇等省市在考核目標(biāo)年、考核等級等方面與國家《考核辦法》略有不同。在考核內(nèi)容和配套體系建設(shè)方面,各省級行政區(qū)的考核實(shí)踐進(jìn)展存在一定差異如表1 所示。

    (1)目標(biāo)完成情況考核與國家總體一致,部分省市有所擴(kuò)展。重慶、吉林、江蘇、山東、安徽、河南、寧夏、湖南等十幾個(gè)省市與國家考核指標(biāo)相同,為用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、重要河流(水庫)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率三項(xiàng)四個(gè)指標(biāo);天津、廣西、廣東、陜西、浙江等省市,結(jié)合地方水資源管理實(shí)際,增加對河流交界斷面水質(zhì)、計(jì)劃用水情況、節(jié)水器具普及情況、飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況、地下水水位控制情況的考核,考核6 至9 個(gè)指標(biāo)。其中,天津市、陜西省針對的所轄各個(gè)區(qū)域特點(diǎn)進(jìn)行分類(如市區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū),或城區(qū)、灌區(qū)、風(fēng)沙區(qū)),對不同類型區(qū)域設(shè)置不同考核指標(biāo)。

    表1 各省市已出臺考核辦法考核內(nèi)容比較Tab.1 Comparison of Contents among Examination and Assessment Regulations of Different Provinces and Cities

    (2)制度建設(shè)和措施落實(shí)情況考核存在差異。除目標(biāo)完成情況即指標(biāo)考核外,各省市中甘肅、湖北、廣東、浙江等省明確進(jìn)行工作考核,對下一級行政區(qū)用水總量和效率管理、政策機(jī)制建設(shè)、信息化等基礎(chǔ)能力建設(shè)、投入機(jī)制等方面進(jìn)行評估;湖北省、廣東省要求開展公眾滿意程度評價(jià);河北省增設(shè)監(jiān)測評估目標(biāo),對制度建設(shè)和措施落實(shí)情況、重點(diǎn)用水監(jiān)控單位嚴(yán)格用水管理情況進(jìn)行監(jiān)督評估。

    (3)配套文件的出臺有待推進(jìn)落實(shí)。廣東省已正式出臺《廣東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核細(xì)則》,對考核的指標(biāo)定義、統(tǒng)計(jì)口徑、計(jì)算方法、工作考核及公眾評價(jià)的內(nèi)容和評分標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了詳細(xì)說明;湖南、甘肅、湖北等省雖尚未頒布正式考核配套文件,但在考核辦法附件中對考核內(nèi)容的定義、計(jì)算方法、評分方法等進(jìn)行了明確和細(xì)化。

    3 上海市最嚴(yán)格水資源管理制度考核推進(jìn)實(shí)踐評價(jià)

    根據(jù)上海市歷年水資源公報(bào)及水務(wù)局等職能部門工作報(bào)告[38],目前上海市水資源開發(fā)利用和水環(huán)境狀況存在以下特點(diǎn)。

    (1)火電直流冷卻水占用水總量比例較高,特大型工業(yè)企業(yè)(集團(tuán))是取用水的主要單位。2010 年,上海市取用水總量為126.29 億m3(按照《全國水資源綜合規(guī)劃(2010 ~2030)》中的統(tǒng)計(jì)口徑,火電工業(yè)直流冷卻機(jī)組用水量以2000 年為基數(shù),2000 年以后關(guān)閉的裝機(jī)用水量在基數(shù)中扣除,2000 年以后新增裝機(jī)的用水量按耗水量計(jì)算(耗水率暫取3%),2010 年上海市用水總量調(diào)整為105.18 億m3),其中火電工業(yè)用水占全市用水總量的58.4%。規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)用水量占全市工業(yè)企業(yè)用水總量的93.9% ,其中10 個(gè)特大型取用水戶占全市重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)(集團(tuán))用水量的98.8%。

    (2)市區(qū)、郊區(qū)水資源利用方式和污水處置程度存在顯著差異,市內(nèi)8 區(qū)無農(nóng)業(yè)耕種和農(nóng)業(yè)取水,生活、生產(chǎn)用水主要通過公共供水,污水納管率較高;市郊9 個(gè)區(qū)(縣)農(nóng)業(yè)取水量較大,城鎮(zhèn)污水處理率相對較低。

    (3)上海市2010 年萬元工業(yè)增加值用水量為92 m3/萬元,用水總量中扣除火電直流冷卻水后為21 m3/萬元,工業(yè)用水效率水平較高,但受統(tǒng)計(jì)口徑和年度經(jīng)濟(jì)形勢影響;各郊區(qū)縣農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)在0.687 至0.716,農(nóng)業(yè)用水效率仍有一定提高空間。

    (4)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率與國家考核目標(biāo)差距顯著,2010 年上海市國家考核水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率約45%,其中太湖流域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率不足25%,達(dá)到2015 年的目標(biāo)難度較大。另外,根據(jù)《太湖流域及東南諸河水資源公報(bào)》[39],2010 年太湖流域蘇滬、浙滬省界斷面達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的比例分別為28.6%和33.3%,來水水質(zhì)對上海市水功能區(qū)存在顯著影響。

    在制定區(qū)域考核辦法過程中,上海市從考核對象、考核內(nèi)容、監(jiān)測內(nèi)容等方面深化考核實(shí)踐。(1)在選擇考核對象時(shí),針對區(qū)域水資源管理特點(diǎn),選擇代表性的考核對象,不僅包括17 個(gè)區(qū)(縣)人民政府,還包括2010 年用水總量累積超過全市用水量80%的10 個(gè)公共供水、電力、石化等大企業(yè)集團(tuán)。(2)在設(shè)定考核內(nèi)容時(shí),除指標(biāo)考核外,明確工作考核的內(nèi)容,將《關(guān)于上海市加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)方案的批復(fù)》中的工作任務(wù)分為用水總量控制、用水效率控制、限制納污控制、制度建設(shè)和措施落實(shí)、附加部分5 個(gè)內(nèi)容逐項(xiàng)分解落實(shí)。(3)在考核指標(biāo)選取上,針對上海市“三條紅線”目標(biāo)達(dá)標(biāo)可能性,增加至6 個(gè)考核指標(biāo)(萬元工業(yè)增加值用水量與萬元產(chǎn)值用水量、污水納管率與城鎮(zhèn)污水處理率為同一指標(biāo)在中心城區(qū)、郊區(qū)縣的不同表述)(如表2),并結(jié)合歷史趨勢和發(fā)展規(guī)劃,通過線性內(nèi)插法、專家判斷法等分解確定考核目標(biāo)值。(4)除考核內(nèi)容外,對重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)(集團(tuán))(除特大型取用水戶)的萬元產(chǎn)值用水量、重點(diǎn)非工業(yè)企業(yè)(單位)的單位建筑面積用水量和公共供水企業(yè)的城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損率3 個(gè)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測評價(jià),為全面掌握用水效率情況和后續(xù)進(jìn)一步完善考核工作提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

    表2 上海市最嚴(yán)格水資源管理考核對象及內(nèi)容Tab.2 Contents of the Strictest Water Resources Management Examination and Assessment Regulation in Shanghai City

    經(jīng)過廣泛征求考核對象及相關(guān)委辦局意見,市政府辦公廳頒布《上海市實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》,并參考單位GDP 能耗、污染物總量減排監(jiān)測統(tǒng)計(jì)評價(jià)考核方案等文件,制定《上海市實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施細(xì)則》和《上海市實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核指標(biāo)監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)辦法》,建立了相對系統(tǒng)的最嚴(yán)格水資源管理制度考核配套體系[36,37],為考核實(shí)踐提供技術(shù)依據(jù)(如圖2)。

    4 進(jìn)一步完善上海市最嚴(yán)格水資源管理考核制度的建議與思考

    (1)充分考慮上游來水水質(zhì)跨界影響,保障水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核公平性。上海市重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的提高,不僅取決于區(qū)域入河污染物減排工作和水環(huán)境綜合整治工程的持續(xù)開展,也受上游江浙來水、長江來水水質(zhì)的顯著影響。目前國家考核文件中,缺乏對河流水質(zhì)跨界影響問題的考慮,使下游省市考核達(dá)標(biāo)難度加大。上海市在對徐匯區(qū)、浦東新區(qū)等15 個(gè)區(qū)(縣)的28 個(gè)水功能區(qū)進(jìn)行達(dá)標(biāo)考核時(shí),也缺乏對上游來水水質(zhì)影響、排除突發(fā)水污染事故影響的解釋說明,影響考核的公平性。因此,在下一步水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核中,需結(jié)合流域上游來水水質(zhì)條件,根據(jù)區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和水動(dòng)力條件開展模擬研究,提出扣除上游來水影響的評價(jià)考核方案,保障考核的公平性。

    圖2 上海市最嚴(yán)格水資源管理制度考核文件體系Fig.2 Framework of the Strictest Water Resources Management Examination and Assessment in Shanghai City

    (2)進(jìn)一步完善限制納污控制紅線考核內(nèi)容,促進(jìn)河道生態(tài)系統(tǒng)有效恢復(fù)。上海市持續(xù)推進(jìn)以污水廠網(wǎng)建設(shè)和河道整治為主體的水環(huán)境治理,已形成覆蓋中心城區(qū)和郊區(qū)城鎮(zhèn)化地區(qū)的污水處理系統(tǒng)布局,水環(huán)境質(zhì)量整體改善。隨著點(diǎn)源污染得到有效控制,中心城區(qū)暴雨徑流放江污染以及農(nóng)村地區(qū)面源污染逐漸成為影響上海市水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的主要問題,但在限制納污紅線考核中,尚未得到全面體現(xiàn)。此外,上海市水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率考核依據(jù)高錳酸鹽指數(shù)和氨氮兩項(xiàng)指標(biāo)評價(jià),對其他常規(guī)指標(biāo)或缺乏綜合控制,不利于水環(huán)境整體質(zhì)量的改善。在最嚴(yán)格水資源管理制度考核的下一步工作中,應(yīng)逐步將非點(diǎn)源污染控制、常規(guī)污染物評價(jià)納入考核,完善限制納污紅線考核內(nèi)容,形成內(nèi)容全覆蓋的考核指標(biāo)體系,并在開展河道整治過程中,引入河流健康的理念和技術(shù),實(shí)現(xiàn)河流生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)。

    (3)持續(xù)推進(jìn)水資源管理規(guī)范化、精細(xì)化、信息化建設(shè)。上海市已全面建立建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度和取水許可制度,基本建立市、區(qū)兩級計(jì)劃用水管理體制,但最嚴(yán)格水資源管理考核制度的有效實(shí)施需要長期、大量監(jiān)測統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料的支撐,需要各級政府、水務(wù)部門全面完善用水計(jì)量制度,加強(qiáng)計(jì)量管理,制定取用水計(jì)量、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和辦法,規(guī)范取用水統(tǒng)計(jì)內(nèi)容,健全取用水臺帳管理,各用水戶加強(qiáng)取、供、用、排過程的計(jì)量、監(jiān)測。此外,需提高軟硬件條件建設(shè),加強(qiáng)水資源管理信息化建設(shè)和水資源管理數(shù)據(jù)共享,形成最嚴(yán)格水資源管理制度信息采集、傳輸、應(yīng)用的系統(tǒng)平臺,提高水資源管理信息的精細(xì)化管理。

    (4)形成最嚴(yán)格水資源管理制度考核社會參與機(jī)制。上海市作為人口稠密、產(chǎn)業(yè)密布的特大型城市,應(yīng)充分意識到公眾環(huán)保意識的提高、積極參與解決水問題,提高水管理的效率和效果。上海市應(yīng)強(qiáng)化最嚴(yán)格水資源管理制度宣傳,充分利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等平臺,普及先進(jìn)的水資源和水生態(tài)倫理價(jià)值觀,加強(qiáng)節(jié)水、愛水、護(hù)水、親水等方面的水文化教育,建立水資源管理網(wǎng)上互動(dòng)平臺,逐步將公眾評價(jià)納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核中,在計(jì)劃管理、市場引導(dǎo)的基礎(chǔ)上,建立公眾參與機(jī)制,促進(jìn)社會節(jié)水、減污意識從強(qiáng)制發(fā)展逐步向自律發(fā)展和自覺發(fā)展過渡。

    (5)強(qiáng)化用水效率和效益管理,促進(jìn)水資源開發(fā)利用機(jī)制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。部分產(chǎn)業(yè)、行業(yè)低產(chǎn)值、高耗水,不僅對達(dá)到最嚴(yán)格水資源管理制度考核目標(biāo)造成阻礙,也嚴(yán)重制約上海市水資源綜合調(diào)控利用和社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。以農(nóng)業(yè)為例,2012年上海市農(nóng)業(yè)用水量占全市總用水量的20.05%,占除火電工業(yè)用水外用水總量的32.79%,農(nóng)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值的0.63%,農(nóng)業(yè)節(jié)水尚有較大空間和潛力,用水效率和效益有待提高[40]。上海市為加快水利改革發(fā)展,“十二五”期間水利年平均投入比2010 年高出1 倍,水務(wù)投資總額預(yù)計(jì)超過1 000 億元,這要求上海市在水務(wù)管理中更重視用水、節(jié)水、減污效益的管理。上海市需結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度考核要求,在水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約各環(huán)節(jié),強(qiáng)化用水效率和效益管理,從“供水管理”向“需水管理”轉(zhuǎn)變,同時(shí)鼓勵(lì)非常規(guī)水資源利用和低影響開發(fā)源頭控制,以持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局調(diào)整,逐步淘汰能耗高、污染重的產(chǎn)業(yè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,以可持續(xù)的水資源利用支撐社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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    [37]上海市水務(wù)局,上海市發(fā)展和改革委員會,上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會,等.關(guān)于印發(fā)《上海市實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施細(xì)則》、《上海市實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核指標(biāo)監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)辦法》的通知[EB/OL]. (2013)http://www.shanghaiwater. gov. cn/xxgkAction!view. action?par. fileId =219159&sdh.code=002006013.

    [38]上海市水務(wù)局. 上海市水資源公報(bào)[R/OL]. (2010)http://www.shanghaiwater.gov.cn/web/sw/2010_1_1.jsp.

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