土地財(cái)政規(guī)模效應(yīng)、成因分析及其規(guī)范路徑

課題組

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

“土地財(cái)政”最初是對(duì)土地出讓收入在地方財(cái)政收入中所占比重較高現(xiàn)象的一種形象說法。在我國現(xiàn)行土地制度和市場性拍賣機(jī)制下，土地出讓收入歸屬于政府管理和支配是必然的，因此土地出讓收入無論多寡，無論占地方財(cái)政總收入多大比重都是有其合理性和合法性的。目前，社會(huì)各界關(guān)于土地財(cái)政的爭議實(shí)質(zhì)上反映了兩個(gè)方面的問題：一是指地方政府在缺乏科學(xué)合理的土地規(guī)劃利用情況下單純?yōu)闈M足其他方面的支出需求而“賣地?cái)控?cái)”的現(xiàn)象。這種行為不僅有違科學(xué)有效地利用稀缺性土地資源的宗旨，而且引發(fā)了諸如抬高房地產(chǎn)價(jià)格、影響國家糧食安全、加劇城鄉(xiāng)收入差距、群體性社會(huì)矛盾等方面的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題；二是指即使在合理、合法的土地利用情況下，也會(huì)因?yàn)閲型恋刂贫鹊氖袌鰤艛嗟匚欢粩嗲治g農(nóng)民利益，形成對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“倒吸”機(jī)制。隨著地方政府圍繞土地運(yùn)作行為的“與時(shí)俱進(jìn)”以及學(xué)術(shù)界認(rèn)識(shí)的深化，土地財(cái)政的內(nèi)涵進(jìn)一步外延，擴(kuò)展到了土地運(yùn)營帶來的相關(guān)稅費(fèi)收入、土地證券化和抵押貸款派生的土地金融。

一、土地財(cái)政的規(guī)模效應(yīng)越來越大

土地財(cái)政的規(guī)模效應(yīng)主要包括土地出讓收入規(guī)模、直接來自土地相關(guān)稅費(fèi)收入和以土地撬動(dòng)的地方政府融資規(guī)模等，其主要體現(xiàn)為：一是開發(fā)用地出讓給開發(fā)商直接帶來出讓收入和后續(xù)源源不絕的稅金；二是通過工業(yè)用地招商引資，成為拉動(dòng)地方GDP的強(qiáng)大引擎；三是政府向自己的平臺(tái)企業(yè)注入土地，再以此向銀行融資。在衡量土地財(cái)政的規(guī)模效應(yīng)時(shí)，因工業(yè)用地招商引資產(chǎn)生的財(cái)政收入效應(yīng)不宜泛化衡量。因此，本文僅以圍繞土地征管和經(jīng)營的相關(guān)稅費(fèi)和土地金融作為土地財(cái)政的規(guī)模效應(yīng)來探討。

（一）土地出讓收入規(guī)模呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張之勢

近年來，全國土地出讓收入整體呈現(xiàn)攀升態(tài)勢，從2007年的1.2萬億元上升到2011年的3.35萬億元，年均增長29.3%，而同期GDP年均增長速度為15.5%，土地出讓收入的年均增幅接近GDP的一倍。從土地出讓收入占GDP的比重來看，2009年以后土地出讓收入占GDP的比重都維持在7%以上，也明顯高于2007年和2008年。

表1 2007年—2012年土地出讓收入與GDP規(guī)模變動(dòng)

以2011年為例，土地出讓收入為33477億元，占全部基金預(yù)算收入的75.3%。全部土地出讓收入中中央收入305億元，地方收入33173億元，占全部土地出讓收入的99.1%，占地方基金收入的86.8%。土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府可支配公共收入的重要組成部分。2007年土地出讓收入占地方一般預(yù)算收入比重為50.9%，2011年這一比例上升到63.9%，五年間比重值最高的2009年為85%。2007年土地出讓收入占地方一般預(yù)算財(cái)力的比重為34.6%，2011年這一比例上升到44.2%，五年間比重值最高為2009年的56.8%。

圖1 近五年土地出讓收入與地方財(cái)政收入規(guī)模變動(dòng)

（二）直接來自土地的稅費(fèi)收入也在與時(shí)俱進(jìn)

根據(jù)蘇明、唐在富等人的研究①財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《研究報(bào)告》2013年194期.蘇明，唐在富，滿燕云，顏燕等執(zhí)筆。，1999年—2012年間我國直接來自土地的稅收收入從1999年的378.4億元上升到2012年的10128.0億元，增長了25.7倍，年均增長率高達(dá)28.8%，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的比重，也從1999年的6.8%提高到2012年的16.6%，上升了接近10個(gè)百分點(diǎn)。

不僅如此，曾幾何時(shí)，附著在土地征收和管理中的其他收費(fèi)也很多，橫跨土地、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門。隨著近年來國家稅費(fèi)政策的日益取消和規(guī)范，與土地有關(guān)的收費(fèi)依據(jù)大為減少，目前的土地費(fèi)主要包括：行政事業(yè)性收費(fèi)：土地管理費(fèi)、征地管理費(fèi)（拆遷管理費(fèi)）、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)資金、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和土地閑置費(fèi)。服務(wù)性收費(fèi)：土地測量和規(guī)劃等相關(guān)收費(fèi)等。資源性收費(fèi)：外商投資企業(yè)場地使用費(fèi)（或土地使用費(fèi)）。其他代征代收費(fèi)：公告費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等②《中國土地財(cái)政現(xiàn)象的發(fā)展演變和現(xiàn)狀分析》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《研究報(bào)告》2013年194期.蘇明，唐在富，滿燕云，顏燕等執(zhí)筆。。

（三）土地抵押融資規(guī)模日益成長

當(dāng)前，地方政府借土地抵押來貸款，甚至依此償還債務(wù)已成為公認(rèn)的事實(shí)。根據(jù)劉守英等人研究，東部城市建設(shè)的資金構(gòu)成，土地出讓收入約占30%，土地抵押融資約占60%；中西部的城市建設(shè)資金，土地出讓收入約占20%，土地收益權(quán)質(zhì)押融資約占70%③中國土地制度改革的路徑——從土地財(cái)政和土地金融說起，財(cái)新特約作者，黃小虎，http：//opinion.caixin.com/2012-04-27/100385096.html。。從近年來土地抵押的規(guī)?？?，2008年以來，土地抵押的總體規(guī)模是在不斷上升的，截至2012年底，全國84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。全年土地抵押面積凈增4.72萬公頃，抵押貸款凈增1.12萬億元④2012年《中國國土資源公報(bào)》，中華人民共和國國土資源部。，具體情況見圖2。當(dāng)前有相當(dāng)數(shù)量的融資平臺(tái)，其貸款絕大部分是土地抵押貸款，且很多還款主要依靠土地出讓收入。

表2 直接來自土地的稅收收入及其占地方本級(jí)公共財(cái)政收入的比重

圖2 2008年—2012年84個(gè)城市土地抵押情況

據(jù)國土資源部法律中心的研究結(jié)果，84個(gè)城市土地抵押放貸主體及土地抵押貸款金額占總金額的比例，五大國有商業(yè)銀行為45%，城市商業(yè)銀行為6%。而其中的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在土地抵押貸款市場產(chǎn)生壟斷，金融資源無法達(dá)到有效配置；經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的土地抵押貸款業(yè)務(wù)受到行政干預(yù)較多，貸款多投放于政府支持的項(xiàng)目或大型企業(yè)①2013年土地抵押貸款增幅至5.95萬億，http：//cj.gw.com.cn/news/news/2013/0717/341706167.shtml。。事實(shí)上，不少城市政府愈來愈將土地收入作為負(fù)債融資的“變壓器”，來撬動(dòng)規(guī)模更大的金融資源。與此相關(guān)的違規(guī)抵押現(xiàn)象也在不斷發(fā)生，據(jù)國家土地總督察辦公室2013年3月22日發(fā)布的《國家土地督察公告》顯示，對(duì)全國36個(gè)市（區(qū)）的土地抵押融資情況開展督察發(fā)現(xiàn)，943個(gè)項(xiàng)目涉及違規(guī)抵押貸款1039.22億元，涉及土地面積29.63萬畝②同上。。

隨著我國金融市場的進(jìn)一步發(fā)展和深化，一些地方已經(jīng)探討土地資產(chǎn)證券化的融資途徑?？梢灶A(yù)計(jì)，未來土地資產(chǎn)證券化融資之路可能會(huì)越來越成為一種融資選擇。

二、土地財(cái)政的成因分析

土地財(cái)政是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的客觀現(xiàn)象，也具有階段性特征的性質(zhì)。所謂客觀，指的是盡管目前對(duì)土地財(cái)政狀況眾說紛紜，但土地財(cái)政依然存在，短期內(nèi)不會(huì)驟然消失；所謂具有階段性，指的是在我國體制改革總體上具有漸進(jìn)性特點(diǎn)的大局下，一些制度的修繕和廢除具有階段性。探討土地財(cái)政的成因有助于解釋其存在的客觀性，也同樣有助于研判下一步改革的階段性目標(biāo)和任務(wù)。目前，關(guān)于土地財(cái)政的成因有諸多頗有見地的分析，歸納起來，主要有：

（一）“土地財(cái)政”是我國土地管理體制運(yùn)行的必然結(jié)果

我國土地管理體制與其他國家有所不同，國外土地基本以私有為主，而我國土地區(qū)分為國有和集體所有，不允許土地私有，并實(shí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃管理制度。任何單位和個(gè)人建設(shè)需要使用土地，必須依法申請(qǐng)使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地①理性看待“土地財(cái)政”問題，陳怡芳，中國財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)，2013-07-25。。這事實(shí)上決定了，在市場經(jīng)濟(jì)中，政府首先以國有土地代表者的身份壟斷了土地一級(jí)市場，并且借助這種壟斷壓縮了集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)空間，也進(jìn)而潛在地具有了對(duì)集體土地權(quán)益“分羹”的機(jī)遇；其次，政府可以在土地市場壟斷的基礎(chǔ)上，借助行政壟斷決定總體利用規(guī)劃和年度管理計(jì)劃。這使得在相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)督和把控不嚴(yán)密、不科學(xué)的情況下，地方政府潛在地具有“隨機(jī)抉擇”的機(jī)遇。這也就不難理解，不少地方政府程度不同地出現(xiàn)“強(qiáng)遷強(qiáng)拆”、熱衷于通過修改土地規(guī)劃擴(kuò)大用地指標(biāo)、大面積出售土地等現(xiàn)象。

（二）土地所有權(quán)益的地方化加劇了土地財(cái)政的規(guī)模效應(yīng)

我國《憲法》《土地管理法》已明確規(guī)定我國實(shí)行社會(huì)主義土地公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。城市土地國家所有（全民所有），農(nóng)村和城郊土地屬于集體所有。應(yīng)該說，國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。但在實(shí)踐中，鑒于土地的區(qū)域性很強(qiáng)、性質(zhì)和用途錯(cuò)綜復(fù)雜，因此土地權(quán)屬登記、征收、補(bǔ)償、出讓和管理等均由市縣地方政府負(fù)責(zé)。1994年國務(wù)院在劃分中央與地方財(cái)政體制時(shí)，將土地出讓收入確定為地方收入。盡管為調(diào)節(jié)區(qū)域間土地出讓收入的不均衡，國家先后幾次調(diào)整了土地出讓收入分配關(guān)系②如1999年，中央和省通過征收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（其中，中央分成30%，省級(jí)分成70%），調(diào)節(jié)市縣土地收益。2004年，明確市縣按照不低于土地純收益15%比例建立農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，其中省級(jí)集中30%用于省內(nèi)區(qū)域平衡。2011年，要求市縣按照土地出讓收益10%分別建立教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金，并允許省級(jí)集中一定比例用于省內(nèi)調(diào)劑。2012年，中央集中20%農(nóng)田水利建設(shè)資金，重點(diǎn)向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。。但是，總體來看，土地出讓收入的大部分仍然歸屬市縣人民政府，主要用于征地補(bǔ)償、土地前期開發(fā)、城鄉(xiāng)義務(wù)教育、農(nóng)田水利建設(shè)、耕地開發(fā)和保護(hù)、保障性安居工程、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開支等③理性看待“土地財(cái)政”問題，陳怡芳，中國財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)，2013-07-25。。其結(jié)果是市縣人民政府掌控著國家絕大多數(shù)土地資源的實(shí)際控制權(quán)，而國務(wù)院代為履行的土地所有權(quán)無論是在土地的占有、使用、收益和處置權(quán)方面都受到來自地方政府的牽制甚至是左右而被事實(shí)“虛置”，土地管理與出讓收入的管理也自然被地方政府事實(shí)上主導(dǎo)。土地利益集中在市縣政府必然容易促發(fā)其沖動(dòng)，甚至不惜違規(guī)違紀(jì)。

（三）征地補(bǔ)償制度不完善和土地批租制度對(duì)土地財(cái)政有進(jìn)一步的激勵(lì)作用

按照現(xiàn)行土地征收制度，首先，政府既是征地補(bǔ)償方案的政策制定者也是征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)施者，甚至是利益權(quán)衡者，即同時(shí)充當(dāng)裁判員和運(yùn)動(dòng)員的角色，潛在存在補(bǔ)償不公、低價(jià)征地的可能。其次，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，長期以來，各項(xiàng)征地補(bǔ)償費(fèi)用的具體標(biāo)準(zhǔn)、金額是以土地被征用前3年平均年產(chǎn)值確定的，基本上不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。雖然后來國家多次提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)④例如2004年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和同年11月國土資源部出臺(tái)的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》提出，如果原有最高賠償標(biāo)準(zhǔn)（約為耕地平均年產(chǎn)值的30倍）仍然不能保證被征地農(nóng)民原有生活水平，可以從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼，也可按被征地片區(qū)綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。，但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)仍然不是土地征用后的市場價(jià)值。其結(jié)果是地方政府出讓土地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地拆遷的成本，形成了征地和賣地的巨大價(jià)差，激勵(lì)政府征地、儲(chǔ)地、賣地，攫取巨額土地出讓收入⑤《如何看待土地出讓收入》，王朝才、趙全厚、張立承、封北麟，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《研究報(bào)告》，2013年73期。。

同時(shí)，現(xiàn)行批租形式的土地使用權(quán)出讓制度，便利了地方政府將未來幾十年的土地租金“一次性拿足”，歸當(dāng)屆政府支配使用，很容易刺激地方政府的短期行為，誘發(fā)地方政府操控土地市場和抬高土地價(jià)格的動(dòng)機(jī)。這樣，土地的低價(jià)征用與推高了的土地價(jià)格之間形成了高額價(jià)差，進(jìn)一步激勵(lì)了土地財(cái)政的規(guī)模效應(yīng)，但也嚴(yán)重地透支了未來收益，產(chǎn)生了“本屆政府賣土地，下屆政府賣空氣”的“屆際不公”，乃至于較為嚴(yán)重的代際不公平。

（四）行政考核機(jī)制的單一性助推了土地財(cái)政行為

目標(biāo)責(zé)任制考核制度是我國地方政府實(shí)施最廣泛的績效管理模式。在我國地方政府的目標(biāo)責(zé)任考核體系中，各地方政府都將追求GDP和財(cái)政收入作為關(guān)鍵性考核，迫使地方政府將招商引資和大力度進(jìn)行城市化、工業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)視為彰顯政績的重要手段。地方政府在公共財(cái)政能力有限的格局下，更為積極地利用土地獲取經(jīng)濟(jì)增長的潛力，如以低價(jià)（甚至零地價(jià)、負(fù)地價(jià)）出售工業(yè)用地的方式招商引資，同時(shí)有意識(shí)地抬高商業(yè)、住宅用地價(jià)格。這一方面扭曲了土地市場價(jià)格體系，另一方面從商業(yè)、住宅業(yè)用地價(jià)格節(jié)節(jié)攀升中得益，侵蝕了居民利益，引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。

（五）地方政府財(cái)政能力相對(duì)不足也是土地財(cái)政盛行不可忽視的因素

1994年實(shí)行的分稅制體制確實(shí)是蘊(yùn)含著中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重較為明顯提升的因素，地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)力也因此相對(duì)下降（見圖3）。

圖3 中央與地方財(cái)政收入比重

在地方政府缺乏舉債權(quán)和稅收立法權(quán)的情況下，相對(duì)于既定的職責(zé)劃分，財(cái)政預(yù)算內(nèi)壓力的增加也是公認(rèn)的。這也確實(shí)為地方政府依賴公共預(yù)算外的資金（包括土地出讓收入）滿足支出用度提供了體制激勵(lì)。但這種激勵(lì)的程度或者效果如何，卻需要視具體情況而定。就土地出讓收入而言，其規(guī)模的大小主要還看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、土地供求關(guān)系和市場發(fā)育程度如何。按理說，我國中西部地區(qū)財(cái)政相對(duì)困難，理論上更應(yīng)擴(kuò)大土地出讓規(guī)模，但實(shí)際上并非如此。以2010年為例，京津滬等相對(duì)發(fā)達(dá)9省市的土地出讓收入約占全國三分之二，而中西部地區(qū)土地出讓收入?yún)s僅約占全國三分之一①財(cái)政部：土地出讓收入增長快與現(xiàn)行財(cái)政體制無關(guān)，中國廣播網(wǎng)，2011，11.16，06：12。?？梢?，土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)規(guī)模效應(yīng)和分稅制財(cái)政體制所影響到的地方財(cái)政相對(duì)困難程度沒有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但并不是因此否定二者之間的關(guān)聯(lián)性?？梢栽O(shè)想，如果現(xiàn)行體制機(jī)制不變，隨著中西部經(jīng)濟(jì)日益興旺，城市化加速，土地的積聚效應(yīng)和價(jià)值效應(yīng)日益顯現(xiàn)，土地財(cái)政效應(yīng)在中西部也會(huì)照樣被“復(fù)制”，但從目前東部地區(qū)財(cái)政能力較為強(qiáng)健的地方政府依然大玩特玩土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)情況看，并不是保障基本公共服務(wù)財(cái)政能力不足的財(cái)政體制問題，而主要是在一定程度上可以理解的“趨利動(dòng)機(jī)”使然。

三、規(guī)范土地財(cái)政行為的政策選擇

基于上述，我們認(rèn)為，規(guī)范土地財(cái)政需要從如下幾個(gè)層次來考量：一是要確定政府在什么條件下獲得土地是適宜的；二是逐步構(gòu)建地方政府出讓土地和出讓多少土地的制度規(guī)范；三是要規(guī)范地方政府獲得土地收入的方式；四是要對(duì)地方政府已經(jīng)形成的土地出讓收入科學(xué)合理地進(jìn)行分配。

（一）改革土地征用制度，充分尊重集體土地所有者權(quán)益

國有土地的市場壟斷是土地財(cái)政形成的源泉，也是“殘缺”集體土地所有者權(quán)益的重要障礙。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），要求進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。市場職能充分發(fā)揮的關(guān)鍵之一就是要完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，尊重不同所有制的合法權(quán)益，其中包括尊重土地集體所有制的合法權(quán)益。而且，《決定》要求“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，相應(yīng)地，要“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”。這些要求，預(yù)示著我國土地征地制度將進(jìn)行較為明顯的變革。這一方面有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地價(jià)值最大化，另一方面也對(duì)土地財(cái)政的規(guī)模擴(kuò)張有“釜底抽薪”效應(yīng)。

農(nóng)村集體經(jīng)營性土地的同等入市，使集體土地所有者有了較為自主的“相機(jī)抉擇”權(quán)利，土地價(jià)值收益也自然地歸屬了其所有者，從利益機(jī)制上使地方政府可能陷入“光吆喝不賺錢”的地位，無疑能夠有效遏制地方政府“賣地?cái)控?cái)”的動(dòng)因。而且，由于集體產(chǎn)權(quán)無須轉(zhuǎn)換即可上市，地方政府憑借土地產(chǎn)權(quán)抵押融資的可能性大為減少，順勢也弱化了地方政府負(fù)債融資的依靠，為減控地方政府性債務(wù)提供了條件。

縮小土地征用范圍會(huì)大大弱化地方政府以公益的名義強(qiáng)征強(qiáng)拆的可能，不僅有助于緩和社會(huì)矛盾，也將因征地范圍的大規(guī)模減少而弱化土地財(cái)政的可選擇范圍。甚至，即使按照嚴(yán)格意義上的公益名義征用土地，也需要按照市場化原則補(bǔ)償被征地農(nóng)民，健全被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，多渠道安置被征地農(nóng)民，確保被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)等多方面的制度規(guī)范而使土地的售賣行為本身無利可圖。如果這些方面執(zhí)行得好，很可能會(huì)使擠壓集體土地利益的“土地財(cái)政現(xiàn)象”成為歷史。

為此，要抓緊修訂和制定土地管理相關(guān)法規(guī)和制度，盡快劃定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易符合規(guī)劃和用途管制范圍。在規(guī)劃方面，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理程序，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配使用管理的制度規(guī)范?？梢哉f，這些方面改革的進(jìn)展與土地財(cái)政的日益規(guī)范呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。

（二）逐步構(gòu)建科學(xué)合理、公開透明的土地利用規(guī)劃制度，并以立法保障

近年來我國多次嘗試?yán)猛恋卣哒{(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，但是地方政府土地?cái)U(kuò)張沖動(dòng)不僅沒有削弱，反而有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢。當(dāng)前隨著我國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求大幅增長，合理的用地需求與地方政府的賣地動(dòng)機(jī)交織在一起，地方土地利用規(guī)劃一改再改、一擴(kuò)再擴(kuò)，嚴(yán)重沖擊了規(guī)劃的嚴(yán)肅性。為此，我們認(rèn)為強(qiáng)化土地利用規(guī)劃對(duì)規(guī)范地方政府土地出讓行為至關(guān)重要。一是針對(duì)城市化、工業(yè)化的實(shí)際情況，廣泛征集民意，制定更為科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋乩靡?guī)劃，以立法的形式保證規(guī)劃的效力，從而增強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性。二是嚴(yán)格供地定額制度，促進(jìn)土地集約利用。建議采取兩種供地額度審批制。其一，在縮小現(xiàn)有地方建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，設(shè)置地方政府年度用地定額，以此滿足其城鎮(zhèn)化用地正常需求量；其二，中央集中一部分用地指標(biāo)，機(jī)動(dòng)分配給有國家級(jí)大項(xiàng)目落地的土地配套指標(biāo)。通過定額與機(jī)動(dòng)相配合的供地模式切實(shí)解決粗放用地、閑置浪費(fèi)土地、過度開發(fā)土地等問題，不斷提高土地利用效率。三是將土地利用規(guī)劃公開化、透明化，接受廣泛的社會(huì)監(jiān)督，防止“朝令夕改”，變相擴(kuò)張土地。四是實(shí)行土地規(guī)劃管理和用地適度分工制衡機(jī)制。為了確保土地利用規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行，可以考慮將土地規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)和市縣政府適度分離的辦法，土地規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)或者全面實(shí)行垂直管理（如目前采取的“省垂直”，或者直接隸屬于中央政府），或者在同級(jí)政府中和行政分離，隸屬于人大管理。

（三）逐步完善國有土地出讓收入征收方式，逐步實(shí)行“年租制”

我國的建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行批租制是在改革開放后從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)引入這種地租模式，在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，土地批租為地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量資金。但是，“批租制”模式一方面在一定程度上扭曲了土地市場價(jià)格形成機(jī)制，抬高了房地產(chǎn)價(jià)格，另一方面加劇了地方政府的短期化行為。引入“年租制”的好處在于可以引導(dǎo)地方政府土地出讓金收取平滑化，扭轉(zhuǎn)地方政府寅吃卯糧式的土地財(cái)政模式，克服每一屆政府的短期化行為和道德風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)土地收益的代際均衡。

為此，我們建議逐步采取國有土地出讓的“年租制”。一方面，對(duì)于已經(jīng)出讓但還沒有完全收回土地總價(jià)款的土地收入采取“影子年租制”的辦法，即將陸續(xù)收回的土地收入據(jù)實(shí)扣除開發(fā)成本后按照年租價(jià)格收入分?jǐn)傇谕恋爻鲎屍谙迌?nèi)的未來各個(gè)年度使用，消除每一屆政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。這些資金的余額，可以專戶存儲(chǔ)的方式留存，納入政府資產(chǎn)負(fù)債表管理，那些超出本屆政府任職年度的土地出讓收入，一般不能輕易動(dòng)用。只有在極端需要的情況下，經(jīng)規(guī)范、透明的論證和申請(qǐng)程序后，本屆政府可以通過債務(wù)借入方式使用，在離任時(shí)將其作為一個(gè)重要的離任考核指標(biāo)評(píng)價(jià)其得與失；另一方面，對(duì)于還未出讓的土地直接實(shí)行“年租制”，既可以減輕土地投資者的即時(shí)負(fù)擔(dān)，減輕地價(jià)上升壓力，也可以達(dá)成均衡地方政府土地收益，克服短期化行為的目的。

（四）改革行政考核評(píng)價(jià)體系，抑制地方政府經(jīng)營土地的沖動(dòng)

土地財(cái)政的擴(kuò)張與政府職能轉(zhuǎn)軌不到位、行政考核評(píng)價(jià)體系不科學(xué)密切相關(guān)。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要糾正過去單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評(píng)定政績的偏向，在未來的政績?cè)u(píng)價(jià)和考核中要加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重。這意味著政績的考核更為科學(xué)、更為系統(tǒng)，同樣也有助于弱化土地財(cái)政現(xiàn)象。這是因?yàn)镚DP考核助長了地方政府不擇手段開發(fā)資源、占有土地、發(fā)展工業(yè)。從短期看，經(jīng)濟(jì)總量上看增長很快、很大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)就發(fā)展了，但帶來的后果也同樣嚴(yán)重，如土地的濫用、環(huán)境的破壞、債務(wù)的高企?？扛邇r(jià)賣地的土地財(cái)政是地方政府償還債務(wù)，支撐以GDP為主的考核機(jī)制的重要方式。因此，考核機(jī)制的多元化，尤其是加重對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有負(fù)面影響的指標(biāo)評(píng)價(jià)，很有可能使一些地方官員的政績“得勢不得分”，有助于弱化土地財(cái)政，減控地方政府性債務(wù)，保護(hù)資源和環(huán)境。

（五）深化財(cái)政改革，增強(qiáng)地方財(cái)政能力

地方政府財(cái)政能力不足也是驅(qū)使地方政府大幅度依賴土地運(yùn)營、土地財(cái)政的原因之一。尤其是自“營改增”以來，地方政府的財(cái)源建設(shè)已經(jīng)到了需要從政府間財(cái)政體制變革來著手的地步?？傮w來看，我國政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定變革，首先需要解決好預(yù)算管理改革和地方稅收體系建設(shè)等問題。

預(yù)算管理改革的主要目的是統(tǒng)一預(yù)算，公開透明。我國目前的預(yù)算體系包括公共財(cái)政預(yù)算、基金預(yù)算、國有資本金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算。就近年來預(yù)算改革的成就看，政府收入基本上納入預(yù)算管理，預(yù)算外資金已經(jīng)成為歷史。但四個(gè)預(yù)算并立的現(xiàn)實(shí)依然說明預(yù)算編制和立法審查諸方面缺乏統(tǒng)一、缺乏統(tǒng)籌。作為土地財(cái)政的重要組成部分的土地出讓收入目前是在基金預(yù)算內(nèi)編制的，財(cái)政部門缺乏統(tǒng)籌能力，立法部門也沒有給予足夠的審議，客觀上助長了這部分收支的隨意性。因此，預(yù)算改革的方向應(yīng)該是逐步打破公共預(yù)算和基金預(yù)算的分割，增強(qiáng)財(cái)政部門的預(yù)算統(tǒng)籌能力和人大的審核力度。這為規(guī)范土地財(cái)政提供預(yù)算控制的基礎(chǔ)。

構(gòu)建地方稅收體系是增強(qiáng)地方政府財(cái)政能力的重要一環(huán)，一是推動(dòng)開征真正意義上的房地產(chǎn)稅。這一方面可以為地方政府奠定較為客觀的財(cái)政基礎(chǔ)，減輕對(duì)土地財(cái)政的依賴，另一方面也有助于平抑房地產(chǎn)價(jià)格。目前，滬渝兩地房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)具有十分重要的意義，但由于尚處于試點(diǎn)階段，制度建設(shè)、機(jī)制理順意義多過于資金籌集意義。著眼于未來，在積極擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)城市范圍的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對(duì)房產(chǎn)稅的征收范圍和征收方式調(diào)整，逐步將其打造成地方政府的主體稅種。二是全面改革資源稅費(fèi)制度、加快推進(jìn)資源稅改革向原油、天然氣之外的其它金屬、非金屬礦的“擴(kuò)圍”，有助于增強(qiáng)地方政府特別是西部資源富聚而發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)地方財(cái)政能力，助推其城市化建設(shè)進(jìn)程。三是改革城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅，使之成為城鎮(zhèn)化建設(shè)和維護(hù)的重要地方財(cái)政資金來源。遵循稅種獨(dú)立性、便利性、普遍性的原則，改變目前城市維護(hù)建設(shè)稅作為“三稅”（增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅）的附加稅的地位，擴(kuò)大其征收范圍，改變其計(jì)稅依據(jù)，對(duì)納稅人不分內(nèi)外，凡有經(jīng)營收入的單位和個(gè)人都應(yīng)按其銷售收入、營業(yè)額和其他經(jīng)營收入為計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行征稅。一方面，使其成為獨(dú)立的稅種，提高其地位，更好地發(fā)揮作用。另一方面，也可以擴(kuò)大稅基，穩(wěn)定稅源，保證收入。四是適時(shí)開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。根據(jù)繼承法合理確定納稅人、課稅對(duì)象范圍以及稅前扣除項(xiàng)目，按照輕稅、簡便原則設(shè)計(jì)稅率和確定起征點(diǎn)，盡快建立財(cái)產(chǎn)登記制度，以便創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件①《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府融資》，賈康等，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2013年13期。。

在預(yù)算管理改革和地方稅收體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，依據(jù)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的原則，重點(diǎn)就“支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)”方面進(jìn)行改革。為此，首先要考慮將諸如養(yǎng)老、土地規(guī)劃管理、司法等領(lǐng)域的支出責(zé)任上收到中央政府，減輕地方政府的財(cái)政壓力；其次，通過轉(zhuǎn)移支付制度改革，清理歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付能力，增強(qiáng)對(duì)地方政府基本公共服務(wù)的財(cái)力保障。其中，要考慮到對(duì)諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共交通等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障力度，以減輕地方政府依賴土地財(cái)政進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的程度。

（六）改革機(jī)械式收益切割方式，建立土地出讓凈收益儲(chǔ)備基金制度，著眼解決長遠(yuǎn)問題

在現(xiàn)行體制下，土地出讓收入主要?dú)w市縣政府所有，土地凈收益使用的隨意、低效、重復(fù)建設(shè)以及不透明等問題始終缺乏有效的制度約束，反過來，地方政府在政績觀驅(qū)動(dòng)下沒有動(dòng)力將凈收益投向公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。基于此，中央政府出臺(tái)硬性規(guī)定，規(guī)定土地凈收益用于農(nóng)村教育、保障房和農(nóng)田水利等方面的分配比例。我們認(rèn)為早期的土地出讓凈收益分配政策取向缺少明確的制度約束是問題的一個(gè)方面，但是自上而下機(jī)械式的收益切割方式會(huì)把問題的解決引向另一個(gè)極端。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源升值為地方政府帶來了超額地租收益，是全體公民的共有財(cái)富，缺少管理是不作為，硬性切割也會(huì)脫離客觀實(shí)際，導(dǎo)致低效使用。我國正處于經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建完善的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，未來中長期可預(yù)見的和不可預(yù)見的改革成本都需要財(cái)政公共支出及時(shí)跟進(jìn)，目前“零打碎敲”式使用、甚至是“吃光分凈”都不是用好土地收益的最優(yōu)選擇。建議整合歸并已有的具有專項(xiàng)性質(zhì)的計(jì)提項(xiàng)目，改為統(tǒng)一按照固定比例滾動(dòng)留存凈收益，設(shè)立土地收益儲(chǔ)備基金。例如，改革初期可以考慮設(shè)置為50%，隨改革的深入分階段提高凈收益的留存比例。為土地儲(chǔ)備基金的使用設(shè)置嚴(yán)格、公開的審批程序，形成全社會(huì)監(jiān)督①《如何看待土地出讓收入》，王朝才，趙全厚，張立承，封北麟.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《研究報(bào)告》，2013年73期。。

（七）適度控制土地融資的規(guī)模

有效控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要在利用土地杠桿融資、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，防止土地融資風(fēng)險(xiǎn)倒逼財(cái)政，引發(fā)政府信用危機(jī)。為此，建立國有土地收益權(quán)質(zhì)押財(cái)政備案制度。凡是利用國有土地收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押貸款的，必須到財(cái)政部門登記備案，以切實(shí)掌握利用土地抵押進(jìn)行融資的整體規(guī)模，及時(shí)對(duì)土地融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的評(píng)估和監(jiān)控。建立和完善政府債務(wù)預(yù)警制度。對(duì)于政府債務(wù)負(fù)擔(dān)超過一定程度的區(qū)（市）縣，向有關(guān)銀行、國土部門發(fā)出預(yù)警，對(duì)沒有償還原有貸款、改善負(fù)債狀況的地方政府，停止辦理國有土地收益權(quán)質(zhì)押貸款②《解決中國土地財(cái)政問題的制度設(shè)計(jì)與政策建議》，唐在富、蘇明執(zhí)筆，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《研究報(bào)告》2013年197期。。對(duì)于違紀(jì)行為要加強(qiáng)懲罰力度。