麗江市集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀及發(fā)展對策

彭丹

（麗江市林業(yè)局，云南麗江 674100）

麗江市集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀及發(fā)展對策

彭丹

（麗江市林業(yè)局，云南麗江 674100）

本文闡述了麗江市集體林權(quán)制度主體改革及配套改革現(xiàn)狀和采取的各種有效措施，分析了林改中遇到的實際問題，提出了深化完善林改的意見和建議。

林改；現(xiàn)狀；發(fā)展對策；麗江市

1 基本概況

1.1 自然概況

麗江市位于云南省西北部、金沙江中上游，地處云貴高原與青藏高原的連接部位，界于99°23′～101° 31′E，25°～59°N之間。麗江市北連迪慶、南鄰大理、西接怒江、東與四川攀枝花接壤，全市國土總面積20 615.5 km2，92.37%的國土面積是山區(qū)，70%的人口居住在山區(qū)。轄古城區(qū)、玉龍納西族自治縣、永勝縣、華坪縣、寧蒗彝族自治縣，總?cè)丝?18.02萬人，其中農(nóng)業(yè)人口95.91萬人，是一個典型的農(nóng)業(yè)市。麗江市是一個多民族聚居的地方，共有12個世居少數(shù)民族，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?7.6%，其中主要是納西族和彝族。

1.2 林地利用概況

麗江市是云南省重點林區(qū)和天保工程區(qū)之一，全市林業(yè)用地總面積158.57萬hm2，占全市國土總面積的76.9%，其中集體林面積128.97萬hm2，占林業(yè)用地面積的81.2%；公益林面積81.67萬hm2，其中國家重點公益林面積66.8萬hm2，省級公益林面積為14.87萬hm2；商品林面積76.89萬hm2，森林覆蓋率為52.5%，活立木蓄積1.268億m3[1]。

2 集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀

2.1 集體林權(quán)制度主體改革全面完成

麗江市自2007年1月開始，按照中央和省委、省政府的部署要求，認真準備，精心部署，扎實工作。首先在每個縣（區(qū)）選擇1～2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展林改試點工作，到2007年底，全市10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點改革工作基本完成，為全市全面推開林改工作積累了豐富的實踐經(jīng)驗。2008年1月，全市深化集體林權(quán)制度改革工作全面鋪開，至2009年10月，麗江市集體林權(quán)制度主體改革取得了明顯成效：全市集體林應確權(quán)面積128.77萬hm2，已確權(quán)128.30萬hm2，確權(quán)率為99.64%；排查林權(quán)爭議5 340起，涉及面積11.93萬hm2，調(diào)處5 247起，調(diào)處面積11.47萬hm2，起數(shù)調(diào)處率達98.26%，面積調(diào)處率為96.13%；發(fā)放林權(quán)證154 650本，涉及面積126.77萬hm2；宗地勘測綜合合格率為94.5%；檔案管理綜合合格率為97.6%；群眾滿意率為97%；均山到戶率為91%；集體商品林均山到戶率為87%。至此，全市如期實現(xiàn)了林改的既定目標。

2.2 集體林權(quán)制度配套改革積極推進

2.2.1 建章立制，規(guī)范管理

市委、市政府立足麗江實際，提出建設“生態(tài)產(chǎn)業(yè)基地”的戰(zhàn)略目標，賦予了“生態(tài)產(chǎn)業(yè)”支柱產(chǎn)業(yè)地位。制定并下發(fā)了《麗江市人民政府關(guān)于加快推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，把核桃、芒果、雪桃、果梅、膏桐等特色林產(chǎn)業(yè)作為重點產(chǎn)業(yè)做大做強，并按每年不低于4.67萬hm2的發(fā)展速度推進；對規(guī)模連片規(guī)范種植667m2以上的農(nóng)戶，每新種植667m2，經(jīng)檢查驗收合格后獎勵10元。2010年10月，印發(fā)了《中共麗江市委、市人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度配套改革實施意見》，明確了下一步改革的目標和任務。

2.2.2 搭建平臺，規(guī)范交易

按照“面向基層、服務林農(nóng)、規(guī)范運作、便捷高效”的宗旨，麗江市機構(gòu)編制委員會根據(jù)市政府第二十次會議精神，定員定編批準成立了麗江市林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理站（同時加掛“麗江市森林資源評估管理中心”的牌子，實行“一個機構(gòu)，兩塊牌子”），為市林業(yè)局常設科室。各縣（區(qū)）也都加快推進配套改革步伐，積極籌建林業(yè)綜合服務中心，認真組織開展森林資源資產(chǎn)評估及抵押貸款試點工作，推進配套改革[2]。

2.2.3 林業(yè)小額貼息貸款工作全面啟動

2010年9月，麗江市林業(yè)局與農(nóng)村信用社麗江辦事處共同召開了麗江市林業(yè)小額貼息貸款項目工作會議，把省下達給麗江市的林業(yè)小額貼息貸款4 000萬元分解到各區(qū)縣。林業(yè)小額貼息貸款項目可以用林權(quán)證抵押貸款，是林業(yè)融資史上和農(nóng)村信用貸款史上的重大突破。這項工作涉及面廣、政策性強，它不僅僅是金融業(yè)務工作，而且是一件關(guān)系民生的民心貸款工程，屬集體林權(quán)制度配套改革工作中的主要內(nèi)容之一。

2.2.4 積極開展林權(quán)流轉(zhuǎn)

林改后，林權(quán)明確到千家萬戶，林農(nóng)經(jīng)營山林的積極性高漲，林權(quán)流轉(zhuǎn)的需求也隨之增加。市委、市政府從維護林農(nóng)合法權(quán)益出發(fā)，不斷強化配套改革措施，搭建林權(quán)交易平臺，逐步形成了規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場體系和管理服務體系。全市集體林地林木已流轉(zhuǎn)面積1.58萬hm2。

3 集體林權(quán)制度改革采取的有效措施

3.1 健全機構(gòu)

林改啟動以來，強化鄉(xiāng)村干部抓林改工作的主動性，建立了由市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村主要領導親自抓、分管領導具體抓、掛鉤領導駐村抓的工作責任制，形成“四級書記抓林改，四級互動抓落實”和高位推動、強勢推進的工作格局。全市共成立林改組織領導機構(gòu)5 461個，其中市級1個，縣（區(qū)）級5個，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級63個，村委會級443個，村民小組級4 949個，參加林改工作人數(shù)達1萬多人。

3.2 落實目標責任

各級黨委、政府把林改列入重要議事日程，建立健全目標責任制度，逐級簽訂林改工作責任狀，形成一級抓一級、層層抓落實的責任體系；建立健全監(jiān)督檢查制度和定期檢查通報制度。市林改辦每周將各縣（區(qū)）林改進展情況匯總通報，并及時進行跟蹤督促；縣（區(qū)）一級則采取一日一報制度、電視臺公布等方式，主動接受廣大人民群眾監(jiān)督，做到目標明確、任務具體、措施到位、責任到人。

3.3 加強督查指導

為確保林改質(zhì)量和進度，采取多種方式加強對林改工作的監(jiān)督。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立由黨委、人大、政府和政協(xié)主要領導為組長的督導組，經(jīng)常性地開展林改督查指導，并及時召開督查工作會議，研究解決制約林改的重大問題，提出許多建設性意見和建議；同時還啟動了問責制，下發(fā)了《麗江市集體林權(quán)制度改革工作問責辦法》，進一步落實責任。市林改辦抽調(diào)林業(yè)局領導和技術(shù)人員組成林改業(yè)務指導組，加強對各地林改的業(yè)務指導。

3.4 嚴格規(guī)范操作技術(shù)

各縣（區(qū)）堅持進度服從質(zhì)量，在認真總結(jié)完善試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林改工作的基礎上，對新啟動林改工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，科學制定林改方案和技術(shù)流程，堅持程序、方法、內(nèi)容、結(jié)果“四公開”，林權(quán)勘查、登記、發(fā)證三榜公示，確保改革無差錯、無返工、無隱患。為確保林改質(zhì)量，各縣（區(qū)）結(jié)合實際，制定行之有效的措施，嚴把“六道關(guān)”，即：調(diào)查摸底關(guān)、方案制定關(guān)、模式選擇關(guān)、民主決策關(guān)、矛盾糾紛調(diào)處關(guān)、歸檔立卷關(guān)。

3.5 妥善化解爭議

通過健全林權(quán)爭議調(diào)處機構(gòu)，開通并公布政策咨詢和舉報投訴電話，嚴格執(zhí)行“戶與戶的爭議不出組，組與組的爭議不出村，村與村的爭議不出鄉(xiāng)，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)的爭議不出縣”的爭議調(diào)處制度；強化森林資源管理，加大執(zhí)法力度，全市沒有發(fā)生一起群體性上訪事件，林區(qū)社會秩序和諧穩(wěn)定。

4 存在的問題

4.1 主體改革質(zhì)量不高

省、市林改工作檢查驗收組先后對全市一區(qū)四縣林改工作檢查驗收后發(fā)現(xiàn)，各地林改主體改革質(zhì)量不平衡，有些地方存在問題較多，確權(quán)發(fā)證工作不到位、承包合同不規(guī)范、確權(quán)發(fā)證到戶率不高等，有待進一步整改完善。

4.2 機構(gòu)不全、職能交叉

當前麗江市編委雖批準成立了麗江市林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理站（麗江市森林資源評估管理中心），因機構(gòu)性質(zhì)屬事業(yè)單位，非執(zhí)法主體，不能正常履行管理職能職責；各縣（區(qū)）雖已掛牌成立了林業(yè)綜合服務中心，且基礎設施建設全部完成，并開展相關(guān)工作，但機構(gòu)和編制未得到落實，責任、權(quán)力不明確，工作開展有困難。

4.3 合同不規(guī)范

現(xiàn)有林地承包合同、流轉(zhuǎn)合同范本多，格式不一，使用極為不便；合同簽訂也不標準、不規(guī)范。

4.4 政策措施和檔案資料不夠完善

部分村民小組林改方案不完善，尤其是集體統(tǒng)一經(jīng)營的部分，收益分配不明確，記錄不全面；部分村組檔案和痕跡資料（原始資料）收集整理不規(guī)范，檔案未完全按檔案管理要求及時進行歸檔，等等。

4.5 林權(quán)爭議調(diào)處難度大

林權(quán)爭議調(diào)處難度大，調(diào)處困難，調(diào)處時涉及的歷史遺留問題紛繁復雜，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣區(qū)之間和省際之間的爭議，嚴重影響了林改的進一步推進發(fā)展。

5 發(fā)展對策建議

5.1 進一步統(tǒng)一思想，加強領導

切實把深化林改作為解決好民生問題、促進地方經(jīng)濟發(fā)展、建設生態(tài)文明、構(gòu)建和諧麗江的重要任務抓好抓實；繼續(xù)堅持各級黨政主要領導負總責、分管領導具體抓、各部門齊抓共管的領導格局；繼續(xù)堅持高位推動、強勢推進，將集體林權(quán)制度改革進一步深入化。

5.2 全面深入推進林改

在圓滿完成集體林權(quán)制度主體改革的基礎上，積極開展配套改革，創(chuàng)新林業(yè)管理運行機制；建立集體林權(quán)確認、轉(zhuǎn)讓交易、辦證登記、信息發(fā)布等為一體的林業(yè)綜合服務中心；同時不斷完善政策措施，加強銀林合作，構(gòu)建林業(yè)信貸平臺，積極開展以林權(quán)抵押貸款、林權(quán)抵押擔保等為主要形式的林業(yè)融投資體制改革，努力形成政府引導、社會參與、業(yè)主自籌、金融支持、多元投入的林業(yè)融投資機制，化解林業(yè)發(fā)展資金不足的矛盾。

5.3 建立健全林權(quán)抵押貸款風險防范制度

各縣（區(qū)）設立林權(quán)收儲中心，由財政注入林權(quán)抵押風險保證金，規(guī)范林權(quán)抵押貸款的方式和程序，構(gòu)建林權(quán)抵押信貸平臺，加強對林權(quán)抵押物的監(jiān)督管理；堅持政府引導、政策支持、市場運作、林農(nóng)志愿、穩(wěn)步推進的原則，組建以龍頭企業(yè)、林業(yè)大戶為主體的林業(yè)股份制擔保公司，解決林農(nóng)申請林業(yè)貸款擔保難的問題；積極開展森林保險的試點工作，推進森林資產(chǎn)保險業(yè)務。

5.4 建立長期糾錯機制

麗江市集體林權(quán)制度主體改革工作雖已基本結(jié)束，但還或多或少存在一些問題，應本著缺什么補什么、錯什么糾什么的原則，強化措施，做好主體改革的“回頭看”和查缺補漏工作；針對上級檢查驗收組檢查發(fā)現(xiàn)的問題，采取切實可行的措施，督促各縣（區(qū)）建立集體林權(quán)制度主體改革及配套改革長期糾錯機制工作；繼續(xù)抓好對林改矛盾糾紛的調(diào)查處理，解決好各種歷史遺留問題，進一步加強資源林政管理，鞏固林改成果。

[1]王德祥.推動森林生態(tài)效益補償和公益林管護工作健康發(fā)展[J].云南林業(yè)，2010（4）：10-11.

[2]王凡.最新林業(yè)法律法規(guī)與行政執(zhí)法手冊[M].哈爾濱：哈爾濱地圖出版社，2006.

（責任編輯：楊婷婷）

Actualities of the Reform of the Collective Forest Tenure System in Lijiang City and Its Development Strategies

PENG Dan
（Forestry Bureau of Lijiang City，Lijiang 674100，Yun’an，China）

In this paper the actualities of the principal and supporting reform of the collective forest tenure system and various effective measures adopted in Lijiang City were elaborated and some practical problems encountered in the forestry reform were analyzed.Some opinions and suggestions for deepening and perfecting the forest reform were put forward.

Reform of the collective forest tenure system；Actualities；Development strategies；Lijiang City

F326.2

A

2095-0152（2014）06-0058-03

2014-09-22

2014-10-29

彭丹（1972-），男，工程師，主要從事林改工作。E-mail：29467482@qq.com