政府機構(gòu)改革之困境研究——基于階段性視角的分析

（上海師范大學法政學院，上海，200235）

一、問題之緣起——對我國機構(gòu)改革的階段性評述

自1988年機構(gòu)改革方案中首次提出“政府職能轉(zhuǎn)變”后，我國機構(gòu)改革便是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個核心來設(shè)計和開展的，每一次機構(gòu)改革都是在前一次基礎(chǔ)上的深化。然而，由于我國經(jīng)濟體制、政治體制及其他方面也在經(jīng)歷著不同程度的變革，而這種變革與機構(gòu)改革五年一次的周期并不一定同步，因此我國機構(gòu)改革體現(xiàn)出階段性的特征。

以階段性的視角審視我國機構(gòu)改革的進程有利于在研究中集中對現(xiàn)階段問題的著重考慮。機構(gòu)改革過程中遇到的很多問題，有些問題已經(jīng)在之前的機構(gòu)改革中解決了，而有些問題持續(xù)到現(xiàn)在未能解決，有些問題可能是新的環(huán)境下新出現(xiàn)的，而對于這些問題如果不作區(qū)別對待，總在對機構(gòu)改革研究后一攬子的提出，勢必增加很多無謂的研究成本。例如在大部分關(guān)于機構(gòu)改革相關(guān)研究的論文中，總是會在分析我國機構(gòu)改革出現(xiàn)的問題時，提出改革陷入“膨脹-精簡-膨脹”的怪圈，而且往往放在第一位，其實1998年機構(gòu)改革以后就已經(jīng)大體走出了這個怪圈[1]。要真正深化機構(gòu)改革成果，就要注重現(xiàn)階段突出的問題。因此，本文試圖通過對我國歷次機構(gòu)改革的階段性梳理，著重提出現(xiàn)階段我國機構(gòu)改革存在的困境?；诖?，筆者以“政府職能”為線索將歷次機構(gòu)改革分為三個階段。

（一）1982、1988、1993年——“機構(gòu)精簡引導政府職能轉(zhuǎn)變”時期

這一階段的機構(gòu)改革主要圍繞機構(gòu)以及人員數(shù)量上的精簡，機構(gòu)改革主要成績也是通過公布機構(gòu)和公務(wù)人員減少的數(shù)量來體現(xiàn)，雖然1988年機構(gòu)改革方案中，首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”命題。由于后來一系列復雜的政治經(jīng)濟原因，這一命題在實踐中沒有及時“破題”[2]；在1993年的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案中》雖然提出要加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理，弱化微觀管理職能，但在具體的改革方案中，反而增設(shè)了許多工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門。這一時期經(jīng)濟體制還處在向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的初級階段，計劃經(jīng)濟觀念仍根深蒂固，政府仍然既當掌舵者又當操槳者；寄希望通過機構(gòu)的改革來引導政府職能的轉(zhuǎn)變。但由于缺乏經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的積極推動，效果并不明顯，無法從組織結(jié)構(gòu)上改革政府機構(gòu)，主要效果只能是數(shù)量上的機構(gòu)精簡，而這不可避免的會進入了“帕金森”的怪圈——膨脹-精簡-膨脹。

（二）1998、2003年——“組織結(jié)構(gòu)調(diào)整引導政府職能轉(zhuǎn)變”時期

1998年是機構(gòu)改革一個全新階段，隨著經(jīng)濟體制全面的轉(zhuǎn)型，再通過簡單的精兵簡政，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代化的管理要求，所以機構(gòu)改革的重點也由機構(gòu)精簡轉(zhuǎn)移到組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整上來，希望通過組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶動政府職能的轉(zhuǎn)變，從而建立適應(yīng)社會主市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制[3]。1998年改革的標志就是撤銷了幾乎所有的帶有計劃經(jīng)濟色彩的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門。而2003年的改革則是1998年改革的一個延續(xù)，2003年的改革并未在機構(gòu)精簡上有明顯的體現(xiàn)，反而通過設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局等措施進一步優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，也可看出中國的機構(gòu)改革已走出了單純做“減法”的“量化型改革”，轉(zhuǎn)為“加減法并用”，以組織結(jié)構(gòu)調(diào)整為手段來轉(zhuǎn)變政府職能的“優(yōu)化型改革”，這一轉(zhuǎn)型也使以后的機構(gòu)改革逐漸擺脫了“帕金森”怪圈。但當時經(jīng)濟體制變革的主要矛盾仍是擺脫計劃經(jīng)濟的發(fā)展模式，因此主要機構(gòu)改革的對象集中在經(jīng)濟管理部門；而且對行政體制改革的整體性推動也面臨很大難度，相關(guān)條件尚不完全成熟[4]，機構(gòu)改革作為一種“體制內(nèi)”的改革成為了政府職能轉(zhuǎn)變的“引導者”。

（三）2008、2013年——“組織結(jié)構(gòu)整合與政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)動”時期

隨著市場經(jīng)濟體制逐漸成熟，管制型政府向服務(wù)型政府的積極轉(zhuǎn)變，公眾需求日益增長，“引導式”的行政體制改革模式無法真正破解不合理的部門利益格局。因此，新階段的機構(gòu)改革是一種組織機構(gòu)的有機整合與政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)動的改革模式。首先，2008年和2013年的改革方案對改革任務(wù)的規(guī)定不同于以往僅僅羅列機構(gòu)調(diào)整的過程，而是在規(guī)定了整體任務(wù)即圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制之后，對各個機構(gòu)調(diào)整的原因和所要達到的效果也一一作了說明，體現(xiàn)了新階段機構(gòu)改革開始注重“結(jié)果導向”的特點。然而正如馬英娟教授所說：“推行大部制改革……需要一定的制度條件做支撐……除了得到包括有限政府、法治政府、公開政府等原則的支撐外，大部制的基礎(chǔ)在于分散化的公共治理結(jié)構(gòu)，以防止一個部門權(quán)力過于集中所導致的各種弊端。不具備這樣的制度基礎(chǔ)，簡單的組織合并，只會導致“外部問題內(nèi)部化?！盵5]改革模式更為先進同時也意味著對改革所依托條件要求也更高。雖然我國開始注重機構(gòu)改革的配套制度構(gòu)建，但仍存在著制度滯后對機構(gòu)改革應(yīng)然效果的制約。而筆者認為行政職能承擔主體治理結(jié)構(gòu)的同構(gòu)以及組織結(jié)構(gòu)缺乏組織法規(guī)制是目前制約機構(gòu)改革進一步深化的兩大主要因素。

二、現(xiàn)階段的機構(gòu)改革所遭遇的困境

（一）新公共治理模式下，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈Χ嘣某薪又黧w

胡錦濤總書記在十七大報告中提出要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”?！按蟛恐啤钡哪繕艘约袄碚撍坪跖c西方新公共管理改革中所提出的“整體型政府”一脈相承?！罢w型政府”是一種從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機構(gòu)轉(zhuǎn)向政府整體性治理的理論框架[6]。其所要解決的就是以專業(yè)分工、功能分割、層級節(jié)制為特征的“碎片化”政府管理模式固有的組織僵化、效率低下、部門利益等缺陷[7]。但是對“職能交叉”格言式的宣傳以及對“大部制”的過度演繹似乎使得我們給現(xiàn)階段機構(gòu)改革賦予了排他性的“整合”屬性，認為現(xiàn)階段解決“職能交叉、政出多門、多頭管理”困境的就是依靠“大部制”來構(gòu)建“大文化”“大能源”“大交通”等部門格局，而忽視了我國的“大部制”改革是以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的。政府職能沒轉(zhuǎn)變，機構(gòu)整合只會造成外部問題內(nèi)部化。所以政府職能轉(zhuǎn)變中，政府宏觀調(diào)控的職能加強伴隨著微觀管理的職能的弱化，強化靠的是機構(gòu)、職能的整合，而弱化則是一種機構(gòu)、職能的分散；這種分散便是體現(xiàn)一種與“整體性治理”相對的治理模式——分散化的公共治理；分散化的公共治理可以描述為在政府的核心公共服務(wù)部門之外設(shè)立大量的具有一定獨立性的公共組織，以達到政府“良治”的目的[7]。我國的機構(gòu)改革所需要解決這么多林林總總的問題，歸根到底就是為了實現(xiàn)政府“良好的治理”?！傲己玫闹卫怼辈⒉灰馕哆@在兩種治理模式中做選擇，而是使“整體性治理”與“分散化治理”形成有效的互補。

在“整體性治理模式”與“分散化治理模式”相互補的公共治理模式下，公共事務(wù)的承擔主體可以包括政府、非政府公共組織（NGO）和企業(yè)。而這些主體不同的治理結(jié)構(gòu)和治理機制將成為公共事務(wù)分配的首要考慮因素。汪玉凱認為，在中國，這些主體大體包括官辦或民辦的事業(yè)單位、社會團體、群眾組織、社會中介組織、民辦非企業(yè)組織，以及帶有一定政治色彩的群團組織、具有一定管理職能的準行政組織等[8]。在應(yīng)然狀態(tài)下，如果這些主體能有區(qū)別于政府部門不同的治理結(jié)構(gòu)和治理機制，如某些主體與基層民眾關(guān)系更近，在提供公共服務(wù)時，民眾的參與機制能保障服務(wù)提供更加暢通和公正；如某些主體在組織結(jié)構(gòu)及活動方式上有很大的彈性，較少規(guī)章的制約，能更有動力和效率行使一些目標導向為主的公共職能，而非政府公共組織與政府部門各自承擔公共事務(wù)的優(yōu)勢形成互動，促使各自治理結(jié)構(gòu)的不斷完善，優(yōu)化行政資源配置，就能提高公共行政的效率與品質(zhì)。但實然上，我國非政府公共組織很大一部分是在計劃經(jīng)濟時期或者改革開放初期成立的，當時國家行政的壟斷、政府職能并未轉(zhuǎn)變，很多非政府公共組織成立的目的并非基于“分散化公共治理”的理念，如有的事業(yè)單位組建僅僅是為了減少公務(wù)編制膨脹壓力的權(quán)宜之計。因此，在治理結(jié)構(gòu)上，非政府公共組織呈現(xiàn)與政府部門的同構(gòu)。

以事業(yè)單位為例，從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，在組織結(jié)構(gòu)上，很多事業(yè)單位與政府部門一樣采取傳統(tǒng)科層制的組織形式，使事業(yè)單位同樣出現(xiàn)傳統(tǒng)官僚體制所特有的機構(gòu)臃腫、人員膨脹、運行成本高、效率低下等的情況。從外部治理結(jié)構(gòu)看，首先國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條將事業(yè)單位定義為：國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的、從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。從定義中的“國家為了”“國家舉辦”“國有資產(chǎn)”等詞反映了國家壟斷行政以及通過所有制來界定事業(yè)單位沒有真正解釋事業(yè)單位的本質(zhì)和特性，反而弱化了其相對獨立的地位。其次有些事業(yè)單位直接掛靠在各級政府機關(guān)下，實際行使著行政管理職能，如銀監(jiān)會、證監(jiān)會等，其實與國務(wù)院組成部門沒有本質(zhì)區(qū)別。還有目前我國為了使一些事業(yè)單位能承擔一些如監(jiān)督或協(xié)調(diào)行政機關(guān)的職能或者為了體現(xiàn)某些事業(yè)單位的地位，賦予該組織或領(lǐng)導以較高的行政級別，以行政級別作為機構(gòu)發(fā)揮作用的藥方[9]。以上這些問題也同樣在社會中介組織以及其他非政府公共組織中存在，而這種治理結(jié)構(gòu)上的同構(gòu)使得非政府公共組織成為了政府的延伸，而不是與政府成為承擔公共事務(wù)的競爭者。由于我國的非政府公共組織在治理結(jié)構(gòu)上的改革并不徹底，導致我國政府部門進行職能整合時所下放的權(quán)力沒有合適的承接主體。

（二）行政機關(guān)對行政組織權(quán)的壟斷

在我國，目前還沒有通過權(quán)力運行方式來研究行政組織的。事實上，行政組織權(quán)作為一種復合型權(quán)力，按其內(nèi)容可以分為人事任免權(quán)、機構(gòu)編制權(quán)、組織設(shè)置權(quán)、機關(guān)權(quán)限爭議解決權(quán)。這些權(quán)力規(guī)范著行政組織的出生、運行到消亡整個制度性過程。這些權(quán)力如何分配，各國依據(jù)不同的憲政文化、法律制度及現(xiàn)實國情等有不同的分配方式。如日本立法機關(guān)分配的比重較大，奉行行政組織法定原則[10]，府省以上機關(guān)的設(shè)置必須由法律規(guī)定，而其內(nèi)部機構(gòu)如官房、局、部由政令規(guī)定。相對來說，法國的行政組織權(quán)分配給行政機關(guān)的比重較大，法國1958年憲法對議會的立法權(quán)進行了限制，議會只對憲法明文列舉的事項享有立法權(quán)，其余事項則由行政條例規(guī)定[11](151)。因此法國的部門設(shè)置權(quán)屬于總統(tǒng)，總統(tǒng)可以通過主持部長會議制定行政條例來規(guī)范和控制部門組織的設(shè)置，也可以授權(quán)總理自主決定部門組織的某些事項。但唯一的底線就是這些權(quán)力不能全部由行政機關(guān)自己來行使。而從我國的歷次機構(gòu)改革來看，行政組織權(quán)的分配似乎離這條底線靠得太近。

首先，在人事任免權(quán)上，全國人大及其委員會僅有根據(jù)國務(wù)院總理的提名決定各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長的人選、以及對前述人員的罷免權(quán)，而國務(wù)院享有提名權(quán)及各部門司局級及其以下職務(wù)的任免權(quán)。其次、機構(gòu)編制是指對部門公職人員數(shù)量定額和司（局）級以上領(lǐng)導職數(shù)的規(guī)定[12]；而機構(gòu)編制權(quán)基本由中央機構(gòu)編制委員會辦公室（中編辦）掌握，中編辦作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)與財政部門、人事部門構(gòu)成了一個封閉的編制制度，在中編辦審核同意設(shè)置的機構(gòu)和核批的編制范圍內(nèi)，組織（人事）部門配備人員和核定工資，財政部門列入政府預(yù)算并核撥經(jīng)費[13]。這種封閉性使全國人大及其常委會難以對其編制權(quán)的行使進行監(jiān)督。再次即使機構(gòu)改革再精細，部門之間存在職能交叉也在所難免，所以當部門就管轄事項存在權(quán)限爭議時，需要有解決機關(guān)權(quán)限爭議的制度，而權(quán)限爭議在我國基本作為內(nèi)部問題由行政領(lǐng)導通過行政途徑協(xié)調(diào)解決。這種制定管轄帶有上級領(lǐng)導極強的主觀隨意性[14]。而西方法治國家在解決行政機關(guān)的權(quán)限爭議時，不但有行政程序法予以規(guī)范，而且司法部門可以對權(quán)限爭議進行裁決，如法國的機關(guān)訴訟。最后，也是最重要的組織設(shè)置權(quán)上同樣存在著行政壟斷的情況，《憲法》第八十六條規(guī)定，“國務(wù)院的組織由法律規(guī)定”，該條可以認為是對國務(wù)院組織的法律保留，但是哪些組織的設(shè)置需要保留，以及是相對保留還是絕對保留憲法并沒有明確，需要法律進一步規(guī)定；《憲法》第八十九條第一款第三項授權(quán)國務(wù)院“規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責”，《國務(wù)院組織法》第八條規(guī)定“國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定”。通過以上憲法和法律的規(guī)定看出，國務(wù)院組織的法律保留基本被國務(wù)院的行政權(quán)所掏空，本應(yīng)由法律予以行使的組織設(shè)置權(quán)完全可以由國務(wù)院自己行使，而立法機構(gòu)只剩下對國務(wù)院部委設(shè)置的決定權(quán)。但從機構(gòu)改革方案可以看出，國務(wù)院僅事實性地列舉出機構(gòu)設(shè)立、撤銷或者合并的過程，對于如此設(shè)置的原因、以及機構(gòu)設(shè)置所要達到的目的、對國務(wù)院整個組織系統(tǒng)的影響在機構(gòu)改革方案的說明中缺乏詳盡的論述，使得人大及常委會難以對其機構(gòu)設(shè)置予以審查，最終使決定權(quán)淪為同意權(quán)。

權(quán)力的劃分越細，則否決票就越多，而這種否決票可以制約專制的政府行為[15]。通過對行政組織權(quán)的分析可以看出，我國立法機關(guān)和司法機關(guān)在行政組織權(quán)的分配上，只占到極少的比重，而這種行政組織的行政權(quán)壟斷助長了部門對自身的利益的保護、延緩了我國組織法制構(gòu)建。在行政機構(gòu)對自身權(quán)限的界定，組織的設(shè)置缺乏民主監(jiān)督和法律制約的情況下自然怠于自己制定法規(guī)條例來制約自身行政組織權(quán)的行使，因此“三定”規(guī)定成為了機構(gòu)改革實現(xiàn)的主要形式。而且在部門利益的博弈中，國務(wù)院的組織結(jié)構(gòu)變得模糊、隨意，難以理解，這將如何保障其部門能通過職能轉(zhuǎn)變更好的服務(wù)民眾？

三、完善現(xiàn)階段機構(gòu)改革困境的幾點建議

（一）重構(gòu)行政主體理論

非政府公共組織在治理結(jié)構(gòu)上與政府機關(guān)的同構(gòu)導致職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈Χ嘣某薪又黧w，放權(quán)非政府公共組織承擔某些公共管理職能似乎在效果上與政府機構(gòu)自己來行使差別不大，這使得公民及政府對于放權(quán)于社會缺乏足夠的熱情。而從行政法的角度，筆者認為改善非政府公共組織這種尷尬地位的方法就是重新構(gòu)建我國的行政主體制度。

“行政主體”作為一個“舶來品”是20世紀80年代末引入中國的[16]。但正如應(yīng)松年教授所說，“我國只引入了行政主體的概念，對其內(nèi)容卻作了實質(zhì)性改造”[17]。西方大陸法系國家，行政主體制度是實現(xiàn)社會利益配置，確立中央與地方的關(guān)系，建立地方自治制度和公務(wù)自治的制度[18]。而在引入“行政主體”概念時我國計劃經(jīng)濟體制未實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的情況下，國家行政無所不包，沒有明確的行政分權(quán)制度，對制度的借鑒還缺乏現(xiàn)實的必要。當時引入“行政主體”概念主要目的是對“機關(guān)范式”的改革以及幫助確認行政訴訟的被告，將行政主體種類從僅有行政機關(guān)擴展到行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。然而隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，國家已經(jīng)沒有足夠的能力包攬所有的公共事務(wù)。實踐中，大量的非政府公共組織早已承擔起事實上的社會行政管理職能。但由于我國行政主體理論的制約，當發(fā)生爭議時，法院為保護相對人的利益，只能將非政府公共組織籠統(tǒng)地解釋為法律法規(guī)授權(quán)的組織?！疤镉涝V北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案”就是最典型的例子。其實《教育法》和《學位條例》都沒有明確規(guī)定授予高校頒發(fā)學位證書和畢業(yè)證書的權(quán)力。而目前的行政主體理論對非政府公共組織發(fā)展主要的制約體現(xiàn)在：第一，“行政機關(guān)范式”仍未完全轉(zhuǎn)變，普遍將行政機關(guān)視為行政主體，賦予其獨立的法律地位，行政機關(guān)人格化導致本應(yīng)“整合”的中央政府內(nèi)部卻體現(xiàn)著多元化行政利益[18]間的博弈，而非政府公共組織卻不具有行政主體資格，使本應(yīng)“分散”的社會公共治理卻體現(xiàn)著一元化的行政利益結(jié)構(gòu)。第二，為了擴大被授權(quán)組織的范圍，授權(quán)的形式被從法律、法規(guī)擴展到了規(guī)章，即使非政府公共組織行使的是社會行政職能，國務(wù)院各部委都可以通過規(guī)章的形式納入國家行政予以控制，而規(guī)章的這種授權(quán)形式使非政府公共組織成為了沒有獨立地位的部委的延伸。第三，“非政府公共組織”不具有行政主體資格卻承擔著實際上的社會行政職能，使其成為了行政機關(guān)干預(yù)市場、與民爭利的“保護傘”，“不具有行政主體資格”成為了行政機關(guān)逃避責任的有利武器。

基于以上分析，當初引入“行政主體”概念的主要目的并沒有實現(xiàn)，反而制約了社會行政的發(fā)展。因此，重構(gòu)我國行政主體理論具有現(xiàn)實性和必然性。而基于姜明安教授在《行政法與行政訴訟法》教科書中對行政的定義以及龐蘭強博士的博士論文《論社會行政主體》中的觀點，筆者將行政主體分為國家行政主體和社會行政主體，國家行政主體包括國家、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，社會行政主體又可分為地方自治主體和公務(wù)行政主體，地方自治主體包括村、居民區(qū)，公務(wù)行政主體則包括公益性事業(yè)單位、社會中介組織、社會團體等。在公共行政背景下，國家行政權(quán)和社會行政權(quán)分別來源于各自范圍內(nèi)成員權(quán)利的讓渡，并由憲法或法律確認其有效性。行政主體內(nèi)部與成員是一種權(quán)力關(guān)系，外部行政主體之間則是一種權(quán)利關(guān)系，社會行政主體可以經(jīng)由法律、法規(guī)的授權(quán)成為臨時性的國家行政主體，行使超出成員范圍的行政管理職能，而規(guī)章只能委托社會行政主體行使國家行政職能。行政機關(guān)作為國家行政主體的內(nèi)部組織機構(gòu)不應(yīng)具有獨立的主體地位，只是在國家行使公共管理職能時的一種特殊形態(tài)。

（二）借鑒建國初期我國行政組織體系的構(gòu)建經(jīng)驗

行政組織法制應(yīng)是一個包括不同層次、種類的法律規(guī)范的系統(tǒng)體系。但我國的行政組織法體系殘缺，現(xiàn)有的幾部組織法內(nèi)容簡單，難以實際操作和具體應(yīng)用。行政機關(guān)壟斷行政組織權(quán)使得國家現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)搭建在以“三定”規(guī)定為主要內(nèi)容構(gòu)筑的組織制度之上。“三定”規(guī)定一般由各部門自己擬定，報中編辦審查，再經(jīng)國務(wù)院批準，由國務(wù)院辦公廳以通知形式發(fā)布。從其制定程序可看出其根本不具有法律效力，而且發(fā)文對象是各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)，而不是社會公眾[11](65)。由于缺乏相關(guān)利益主體的參與和監(jiān)督，“三定”規(guī)定制度缺乏對行政組織權(quán)的有效制約，助長了部門對自己核心利益的保護，阻礙行政組織法制化發(fā)展。因此筆者認為首要的應(yīng)該對現(xiàn)有的“三定”規(guī)定構(gòu)筑我國行政組織制度進行改革，完善行政組織法體系，而我國建國初期對于行政組織法體系的架構(gòu)似乎有借鑒的意義。

我國行政組織法制化在建國初期發(fā)展較為迅速，該發(fā)展時期大致可分為兩個階段；第一階段是1949年至1954年，1949年9月21日至9月30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中央人民政府組織法》[11](29)?！吨醒肴嗣裾M織法》并不是一部純粹的行政組織法，其規(guī)定了包括中央人民政府委員會、政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高法院和最高檢察院在內(nèi)的多種權(quán)力機構(gòu)組織，而政務(wù)院作為國務(wù)院的前身才是行政組織。1949年12月，政務(wù)院第九次政務(wù)會議通過了《政務(wù)院及所屬各機關(guān)組織通則》，并經(jīng)中央人民政府委員會批準發(fā)布。周恩來總理同時要求各部門盡快制定組織條例，建立工作制度。各部門陸續(xù)建立了試行組織條例，如《司法部試行組織條例》《公安部試行組織條例》。第二階段為1954年至1957年，第一屆全國人民代表大會通過了我國第一部《憲法》的同時也通過了《國務(wù)院組織法》。政務(wù)院正式更名為國務(wù)院，國務(wù)院各新設(shè)立的部門又分別制訂并通過了組織簡則，如監(jiān)察部組織簡則、國家計量局組織簡則。至此在中央層面，當時我國的行政組織法體系包括了以《中央人民政府組織法》《政務(wù)院及所屬各機關(guān)組織通則》《國務(wù)院組織法》為組成部分的部門組織基本法和以各部門的試行組織條例和組織簡則構(gòu)成的部門組織單行法。

筆者借鑒建國初期的中央行政組織法體系，將行政組織法分為行政組織基本法和行政組織單行法。行政組織基本法包括：① 《國務(wù)院組織法》。其內(nèi)容應(yīng)該進一步細化，如明確憲法中規(guī)定的“國務(wù)院的組織由法律規(guī)定”中“國務(wù)院的組織”的法律保留范圍，明晰國務(wù)院行政機構(gòu)與國務(wù)院的關(guān)系，規(guī)定國務(wù)院行政機構(gòu)變更的法律程序，增強組織程序的民主性和透明度，增加違反行政組織法的法律責任及監(jiān)督機制。② 《國務(wù)院行政機構(gòu)組織通則》。主要規(guī)定如國務(wù)院各部、委、行、署、辦、局的性質(zhì)、職權(quán)來源、工作制度、領(lǐng)導體制、內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置程序、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人的稱謂及副職設(shè)置等。③ 《行政編制法》。除日本等少數(shù)國家制定了《國家總定員法》外，大多數(shù)國家沒有制定單行的行政機構(gòu)編制法。因為很多機構(gòu)編制管理的規(guī)范與組織機構(gòu)規(guī)范很難截然分開。但鑒于我國編制管理缺乏約束，超編現(xiàn)象嚴重，因此有必要制定法律予以規(guī)范，而行政編制法最主要的作用就是總量控制。行政組織單行法則主要包括：① 國務(wù)院各組成部門的組織條例。其內(nèi)容除規(guī)定職責、機構(gòu)和編制外還必須規(guī)定如該組織條例的法律依據(jù)、該部門的法律地位、與職能上有關(guān)聯(lián)的行政機構(gòu)的關(guān)系、違反組織條例的法律責任等。② 對于國務(wù)院部委以下的行政機關(guān)，筆者認為正部級的行政機關(guān)仍應(yīng)制定組織條例，而正部級以下的行政機關(guān)的組織法至少應(yīng)以規(guī)章的形式公布，而“三定”規(guī)定應(yīng)僅適用在對各行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)組織的具體規(guī)定上。

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