中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略步入深化期

何輝+袁陽(yáng)平

核心提示：黨的十八大后，中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略正步入深化期，且呈現(xiàn)出看似相反的兩個(gè)傾向，一是微觀(guān)化，二是宏觀(guān)化。

《支點(diǎn)》記者 何輝 袁陽(yáng)平

對(duì)任何一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)來(lái)說(shuō)，區(qū)域戰(zhàn)略從來(lái)都至關(guān)重要。

近一年多來(lái)，全新的中國(guó)區(qū)域總體戰(zhàn)略藍(lán)圖正徐徐展開(kāi)：在優(yōu)化提升沿海三大增長(zhǎng)極的同時(shí)，著力打造東北老工業(yè)基地、中西部沿長(zhǎng)江區(qū)域、西南中南腹地及西北地區(qū)三大新的經(jīng)濟(jì)支撐帶。

為什么中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略會(huì)出現(xiàn)新的變化？為什么新一屆政府特別強(qiáng)調(diào)內(nèi)陸三大經(jīng)濟(jì)帶的支撐作用？未來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新引擎會(huì)在哪里？全國(guó)“兩會(huì)”前夕，北京大學(xué)秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開(kāi)忠教授接受本刊記者專(zhuān)訪(fǎng)，解讀他眼中的中國(guó)區(qū)域發(fā)展新方略。

影響力重在功能

《支點(diǎn)》：中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀(guān)布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。如何理解城市群與城鎮(zhèn)化的關(guān)系？

楊開(kāi)忠：相對(duì)于分散的城市來(lái)說(shuō)，城市群可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在區(qū)域范圍內(nèi)的集中，可節(jié)約成本，提高效率，激發(fā)創(chuàng)新。在現(xiàn)階段，中國(guó)發(fā)展城市群，可以實(shí)現(xiàn)更高的人均GDP增長(zhǎng)，降低公共支出占GDP的比例，提高能源使用效率，減少耕地流失。從這個(gè)角度講，城市群是一種全新的人類(lèi)社會(huì)聚集形式，體現(xiàn)了對(duì)自然資源最大限度的利用。

但是，為什么中央同時(shí)也提出要“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展”呢？是因?yàn)橐妗⒖茖W(xué)地看待城市群，不能片面認(rèn)為城市群一切都是好的，更不能盲目推進(jìn)城市群建設(shè)。城市群在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)很多不好的問(wèn)題，比如引起城市群內(nèi)部人口暴漲、交通擁堵、游憩活動(dòng)空間緊張等城市病，不能對(duì)城市群盲目迷信和崇拜。

《支點(diǎn)》：您的意思是不是說(shuō)城市群規(guī)模不能太大？

楊開(kāi)忠：在其他條件一定的情況下，規(guī)模大會(huì)給城市群帶來(lái)一定優(yōu)勢(shì)，但城市群的等級(jí)不只是由其地理范圍決定的，更重要是由其功能等級(jí)決定的。功能等級(jí)越高，城市群的影響就越大。比如一個(gè)小村子，那里可能只有賣(mài)醬油的，其功能就比較單一。一座大城市，不僅有日用品市場(chǎng)，還有服裝市場(chǎng)、機(jī)械市場(chǎng)，甚至還有金融市場(chǎng)，其功能更為綜合，也更高級(jí)。一個(gè)城市群，要想在全國(guó)甚至在全球的城市群體系有更大的影響力，關(guān)鍵在于有更多高附加值、高效率、高輻射的高端功能，而非人為擴(kuò)大自身的地理范圍和規(guī)模。

長(zhǎng)江中游潛力巨大

《支點(diǎn)》：當(dāng)前，國(guó)內(nèi)已經(jīng)形成和正在形成30多個(gè)城市群，它們的等級(jí)和功能是不一樣的，相應(yīng)承擔(dān)的使命也不一樣。

楊開(kāi)忠：對(duì)。全國(guó)的城市群，從功能等級(jí)來(lái)看，大體上可分為兩個(gè)梯隊(duì)。第一梯隊(duì)是國(guó)家中心城市群，包括長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、首都圈城市群、長(zhǎng)江中游城市群以及成渝城市群，這五大城市群承擔(dān)的是國(guó)家使命，級(jí)別較高；第二梯隊(duì)是區(qū)域中心城市群，如關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)就屬于這一類(lèi)，輻射范圍主要是陜西、甘肅地區(qū)，再如天山北坡經(jīng)濟(jì)帶，輻射范圍主要集中在新疆。

《支點(diǎn)》：在五個(gè)國(guó)家中心城市群中，您將長(zhǎng)江中游城市群排在第四位的位置，是認(rèn)為它有望成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“第四極”嗎？

楊開(kāi)忠：即便都屬于國(guó)家中心城市群，各自功能等級(jí)還是有差別。長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、首都圈城市群的位次要更高一些，另兩個(gè)位次稍微低一些。相對(duì)而言，長(zhǎng)江中游城市群應(yīng)排在第四的位置。原因主要有兩個(gè)：一是其實(shí)力雄厚、基礎(chǔ)好，盡管自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，以武漢為代表的長(zhǎng)江中游地區(qū)一度發(fā)展較緩，但不失當(dāng)年雄風(fēng)，依然是中國(guó)內(nèi)地基礎(chǔ)最好的地區(qū)之一；二是其地理位置適中，四通八達(dá)，輻射范圍廣，發(fā)展?jié)摿Υ?。基于這兩點(diǎn)，我認(rèn)為長(zhǎng)江中游城市群將會(huì)成為中國(guó)內(nèi)陸最大的國(guó)家中心城市群。

《支點(diǎn)》：現(xiàn)在長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展得還不夠，該怎樣深挖它的潛力呢？

楊開(kāi)忠：一個(gè)城市群要想取得較高的等級(jí)，最重要一條是其功能必須綜合發(fā)展，農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、商貿(mào)、金融等，缺一不可。其次，其功能定位不能只具有區(qū)域意義，應(yīng)具有全國(guó)意義，未來(lái)還應(yīng)具有全球意義。要把長(zhǎng)江中游城市群打造成具有全球影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家中心城市群，必須要有這樣的高端定位，努力讓城市群具備國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際商貿(mào)中心、國(guó)際金融中心、國(guó)際交通運(yùn)輸樞紐等四大功能，這四大功能做得越好，長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展就越高，其地位也會(huì)越高。

《支點(diǎn)》：過(guò)去，長(zhǎng)江“黃金水道”為長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，如今在高鐵、飛機(jī)時(shí)代還能借助“黃金水道”再造輝煌嗎？

楊開(kāi)忠：傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)當(dāng)然可以利用，只不過(guò)這些優(yōu)勢(shì)需要重新挖掘和包裝。一方面，要繼續(xù)發(fā)揮長(zhǎng)江黃金水道的作用；另一方面，又不能囿于它，要勇于創(chuàng)新。在國(guó)際交通運(yùn)輸樞紐中，水運(yùn)自然非常重要，但在當(dāng)前長(zhǎng)江中游區(qū)域的交通運(yùn)輸體系內(nèi)，水運(yùn)的比例可能不到四分之一，也就是說(shuō)更大的份額應(yīng)該是鐵路、公路、高速公路、航空運(yùn)輸、管道運(yùn)輸各種運(yùn)輸方式的組合。內(nèi)河水運(yùn)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，長(zhǎng)江中游城市群的未來(lái)肯定不能都寄托在水運(yùn)上，而是要把各種交通運(yùn)輸方式結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮綜合交通運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢(shì)。

要培養(yǎng)第三方力量

《支點(diǎn)》：對(duì)一個(gè)城市群而言，可能群內(nèi)的每一個(gè)城市都會(huì)盡力擴(kuò)大自己的功能影響力，該如何實(shí)現(xiàn)中央提出的“大中小城市協(xié)同發(fā)展”？

楊開(kāi)忠：首先，得弄清楚什么是協(xié)同發(fā)展？一般有三個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，一是有沒(méi)有效率；二是公不公平；三是可不可持續(xù)。符合這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的，就認(rèn)為在城市群內(nèi)大中小城市是協(xié)同發(fā)展的。這三條說(shuō)起來(lái)容易，但要實(shí)施，關(guān)鍵要發(fā)揮統(tǒng)一、開(kāi)放的現(xiàn)代區(qū)域市場(chǎng)體系的決定性作用，要看資源在城市群內(nèi)配置得好不好。資源該怎樣配置才能達(dá)到最佳效果？當(dāng)然靠市場(chǎng)。市場(chǎng)知道哪里有需求，哪里有供給，誰(shuí)用哪種資源最有效。通過(guò)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性、供求性、價(jià)格性來(lái)調(diào)節(jié)空間配置，推進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。只有把各個(gè)地方的潛力充分挖掘出來(lái)，彼此取長(zhǎng)補(bǔ)短，城市群才能發(fā)揮其整體優(yōu)勢(shì)。endprint

《支點(diǎn)》：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，市場(chǎng)會(huì)有失靈的時(shí)候，這時(shí)需要政府“有形的手”進(jìn)行調(diào)節(jié)。那么，政府在城市群協(xié)同發(fā)展中應(yīng)充當(dāng)什么角色？

楊開(kāi)忠：的確，市場(chǎng)機(jī)制不是萬(wàn)能的，在市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下也會(huì)出現(xiàn)城市病。此時(shí)政府應(yīng)該去治病，彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，針對(duì)有問(wèn)題的城市，進(jìn)行差別化干預(yù)。對(duì)城市群而言，最重要的干預(yù)是要破除地方之間、城市之間的分割以及之前存在的各種顯性的或隱形的壁壘，建立起跨省市政府治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。只有這樣，商品、資金才可能最大限度地在大中小城市間流動(dòng)，資源才會(huì)到它該去的地方。

當(dāng)然，市場(chǎng)和政府都可能有失靈的時(shí)候，這就需要培養(yǎng)第三方力量，即協(xié)會(huì)組織，如協(xié)會(huì)中心、非盈利機(jī)構(gòu)等。第三方力量可以幫助糾正地方政府的干預(yù)偏見(jiàn)，是市場(chǎng)失靈、政府失靈之后的一種有效力量。如此，能把市場(chǎng)的決定性作用、政府的輔導(dǎo)作用、社會(huì)組織的補(bǔ)充作用有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，相信會(huì)對(duì)大中小城市的協(xié)同發(fā)展有更好的保障。

新階段的新思路

《支點(diǎn)》：從新型城鎮(zhèn)化到城市群規(guī)劃，再到城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，這一系列的新提法及政策，是否意味著當(dāng)前中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入到一個(gè)新的階段？

楊開(kāi)忠：實(shí)際上，自黨的十八大以來(lái)，我認(rèn)為中國(guó)的區(qū)域發(fā)展已步入新階段。最直觀(guān)的感受是，區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)有所變化。以前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展更多是強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間的基本消費(fèi)支出，如做了大量的扶貧工作，目的是要實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間家庭消費(fèi)支出的均等化。后來(lái)又提出了基本公共服務(wù)體系規(guī)劃。而十八大報(bào)告中特別提到：縮小收入分配差距，即現(xiàn)階段把縮小區(qū)域差距列為新的目標(biāo)。換句話(huà)說(shuō)，十八大以后區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)主要有三個(gè)：一是區(qū)域間家庭消費(fèi)支出的增長(zhǎng)，主要以消滅貧困為目標(biāo)；二是基本公共服務(wù)的增長(zhǎng)；三是收入分配均等化。

《支點(diǎn)》：新階段，當(dāng)有新思路。李克強(qiáng)總理最近提出的“內(nèi)陸三大經(jīng)濟(jì)支撐帶”，是否可以看作是新思路的具體體現(xiàn)？

楊開(kāi)忠：是的。黨的十八大后，區(qū)域戰(zhàn)略步入深化期，且呈現(xiàn)出看似相反的兩個(gè)傾向，一是微觀(guān)化，二是宏觀(guān)化。所謂微觀(guān)化，指的是在延續(xù)之前區(qū)域規(guī)劃的政策上尺度有所深化，比如城鎮(zhèn)化工作會(huì)議中提出的城市群戰(zhàn)略、設(shè)立自貿(mào)區(qū)等，就是深化區(qū)域戰(zhàn)略上的改革，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)精細(xì)化一個(gè)非常重要的表現(xiàn)。所謂宏觀(guān)化，以前宏觀(guān)區(qū)域談得較多的主要是東部、西部、中部、東北等這樣的概念，但現(xiàn)在提出的“內(nèi)陸三大經(jīng)濟(jì)支撐帶”比之前更宏觀(guān)，如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)支撐帶橫跨東、中、西三個(gè)地區(qū)，而且還橫跨陸海，比之前的區(qū)域規(guī)劃范圍要廣得多。如新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，不僅跨區(qū)域，甚至跨國(guó)界，這種變化應(yīng)該跟國(guó)家的地緣戰(zhàn)略有關(guān)，再如深耕東南亞、中印通道等設(shè)想，將區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家地緣戰(zhàn)略全方位密切結(jié)合，大大拓展了區(qū)域發(fā)展的思路。

從縮小收入分配差距，到既微觀(guān)又宏觀(guān)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新戰(zhàn)略，這勢(shì)必有利于釋放中國(guó)未來(lái)的發(fā)展?jié)摿涂臻g，將有利于形成中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的動(dòng)力。李克強(qiáng)總理在提到內(nèi)陸三大經(jīng)濟(jì)支撐帶時(shí)也特別強(qiáng)調(diào)，這將是中國(guó)未來(lái)發(fā)展的最大回旋余地。（支點(diǎn)雜志2014年3月刊）endprint