歐洲大學治理結構梳理與借鑒
——兼談對我國大學治理結構之反思

趙 玄

(北京大學 法學院，北京 100871)

一、引言

治理一詞引入高等教育領域的時間并不長，相對于傳統(tǒng)的大學管理而言，大學治理凸顯了整合權力資源促進大學持久發(fā)展之意。在西方的教育語境中，大學治理一般指內(nèi)外利益相關者參與大學重大事務決策的過程，從而有別于囿于內(nèi)部主體主導的行政和管理，而這種決策過程的權力配置模式就形成了大學治理結構[1]。從中世紀的法國巴黎大學到近現(xiàn)代的德國哥廷根大學以及柏林洪堡大學，歐洲大陸在大學治理結構方面特征鮮明，逐漸形成所謂羅馬傳統(tǒng)的高等教育體系，“即高等教育系統(tǒng)的所有單位是一個大一統(tǒng)的正規(guī)結構的組成部分，它們具有共同的目標，由中央統(tǒng)一進行決策”[2]。換言之，羅馬傳統(tǒng)的大學“不管在組織形式上有多少差別，從根本上說，都處于政府當局的領導之下，使國家有可能對高等教育進行具體的監(jiān)督和管理”[3]。大學僅具有相對的自治權，政府對大學的介入和控制程度較強，大學儼然是國家機關的組成部分或延伸，以致德國《聯(lián)邦高等教育總法》第58條明確規(guī)定：“高等學校是公法團體，同時也是國家機構?！盵4]227巧合的是，具有羅馬傳統(tǒng)大學的國家一般限于歐洲大陸，從法律淵源上看，這些國家均繼承了大陸法系傳統(tǒng)，而大學與國家一體的模式注定了其在治理結構上的趨同。作為大學章程的重要內(nèi)容，大學治理結構在具有羅馬傳統(tǒng)的歐洲大學的章程中得到延續(xù)和完善?；谙嚓P大學章程，從決策機構、執(zhí)行機構和學術機構三方面對羅馬傳統(tǒng)的歐洲大學治理結構進行梳理，可知大學治理結構的基本面貌。在高等教育管理體制上，我國與羅馬傳統(tǒng)的國家雖各有千秋，但又有可比之處。兩相對照，可明晰羅馬傳統(tǒng)大學治理結構對我國的借鑒意義，這將有助于我國現(xiàn)代大學制度的完善。

二、決策機構

在大學治理結構中，決策機構是起領導作用的。換言之，決策機構是大學的最高權力機關，負責大學全局性、基礎性的重大事項的決策。在羅馬傳統(tǒng)的大學章程中，決策機構一般稱為校務委員會或校董事會，且這種稱謂來自于國家相關法律的明確規(guī)定。如法國1984年頒布的《高等教育法》就規(guī)定大學應設置校務委員會；而依據(jù)德國法律的規(guī)定，大學要么實行校務委員會制，要么實行校董事會制[4]158。稱謂的不同本身并未顯示出權力配置的差異，且從權力行使形態(tài)來看，無論是校務委員會還是校董會，均是集體式的決策形式。從組成人員的分布來看，基本上可將其劃分為兩種，即多元治理模式和大學自治模式。

(一)多元治理模式

多元治理模式是指大學決策機構由校內(nèi)人員和校外人員共同組成，在大學治理中發(fā)揮校內(nèi)外人員的共同力量，對大學治理形成內(nèi)外互動。在德國，按照《聯(lián)邦高等教育總法》的規(guī)定，大學可采用董事會或者校務委員會作為大學的決策機構，具體由各大學自己的章程進行規(guī)定。柏林洪堡大學選擇了前者，其大學章程規(guī)定，董事會是大學的最高主管機構，擁有廣泛的權力，并可將自己的部分權力委托于校長行使[4]165。該董事會由9名有投票權的成員構成，其中大學所在的柏林州政府負責大學事務的代表和大學校長是當然成員,其余7名成員由大學學術評議會選舉產(chǎn)生，并經(jīng)柏林州政府同意任命，包括學生代表、學術人員代表和行政人員代表各1人、全校代表大會中的教師2人、柏林州工會團體代表和工商團體(雇主)代表各1人。在9名成員中，校外人員占據(jù)3席，且7名成員均須經(jīng)大學主管機關的同意，顯示了政府和社會力量對大學的影響。特別是選舉成員均須得到州政府的任命，無論其是形式意義還是實質(zhì)意義，均較為徹底地展現(xiàn)了羅馬傳統(tǒng)。

法國的大學同樣注重多元主體參與大學治理，如巴黎第一大學和第四大學，均是通過校務委員會的形式使各方利益相關者或其代表對大學決策形成影響。校務委員會在兩所大學中的地位和權限幾乎沒有差別，如巴黎第四大學的章程規(guī)定：校務委員會決定大學的政策，特別是對大學合同的決策，同時有批準預算和賬目、允許校長承擔司法訴訟職責、制定規(guī)章條例、分配職位等各方面重大權力[4]67。按照巴黎第一大學的章程規(guī)定，該大學校務委員會由30人構成，而巴黎第四大學章程規(guī)定的組成人員為60人。在巴黎第一大學校務委員會的30人中，14名為教研學術人員(教授級別7人)、學生代表5名、非學術人員代表3名、校外人士8名(政府代表2名、企業(yè)代表1名、工會代表1名以及關心大學和教育的人士代表4名)[5]682。巴黎第四大學校務委員會60名成員分布為：教研學術人員26名、校外人士16名、學生代表12名以及工程、管理、技術、工人和服務人員代表6名，其中校外人士有4人須為關系人員，2名為政府代表，全國性工會和雇主組織代表各占5人[4]65。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，雖然兩所大學的校務委員會組成人數(shù)不同，但是從人員的分布比例看，相差無幾。同時，校內(nèi)外人員均有相應的代表參與，說明大學決策機構代表的廣泛性符合多元治理模式。

(二)大學自治模式

大學自治模式，是相對于多元治理模式而言的，是指由大學內(nèi)部各成員代表共同組成決策機構，進而對大學事務進行治理的形式，因為其未吸納大學以外的利益相關者參與大學的決策，故稱為自治模式。下面以德國的波鴻-魯爾大學章程為例進行說明。

德國的波鴻-魯爾大學選擇了校務委員會作為自己的決策機構，校務委員會成員均來自大學內(nèi)部，屬于自治模式。章程規(guī)定校務委員會由25名經(jīng)選舉產(chǎn)生的成員組成，具體名額分配為：教授和講師13名，學術工作人員、技術和行政工作人員以及在讀學生各4名。從四類人員的分布看，基本代表了大學內(nèi)部各成員團體的利益。同時，校長雖作為校務委員會主席，但沒有投票權，其他擔任大學行政職務者如副校長、系主任等若是校務委員會成員，亦沒有投票權，這在一定程度上體現(xiàn)出大學相對的自治和民主參與。按照波鴻-魯爾大學章程的有關規(guī)定，校務委員會在不違背法定權限情況下，負責的事務包括：選舉大學的校長和副校長；制定和頒布大學的規(guī)章制度；委任大學主要機構負責人；保障大學內(nèi)部權利平等和促進女性權益保障計劃；決定大學普遍適用于各學院的聘用建議；審核并確定大學財政預算；作出表彰或授予榮譽稱號的決定；此外，還可參與行政管理委員會的一些決策，并可駁回行政管理委員會的提案，以使后者重新提出校務委員會滿意的提案[4]195-196。

(三)對我國大學決策機構的反思

與德、法為代表的歐洲國家大學的決策機構不同，我國大學層面的治理機構呈嚴格的科層等級，黨委領導下的校長負責制以實現(xiàn)國家公共性為目的，本質(zhì)上是強調(diào)一種和整個國家的領導體制相一致的政治領導和集體領導體制[6]。亦即在決策、執(zhí)行和學術三種基本權力中，決策權力居于最高地位且統(tǒng)攬一切重大事務，易言之，權力集中于作為實際決策機構的黨委，而以校長為代表的執(zhí)行機構和學術機構的權力相對弱化且均須受到黨委權力的節(jié)制。黨委領導權是高校治理結構中層次最高、最具權威性的決策性權力[7]。這一點在我國大學章程中表現(xiàn)得較為明顯。以吉林大學為例，其章程第十九條規(guī)定：吉林大學黨委是學校的領導核心，行使對學校工作的統(tǒng)一領導權，具有保證辦學方向、制定大學發(fā)展戰(zhàn)略、任命并管理相關干部、領導大學各種民主組織等廣泛的職權和職責[5]14。而黨委作為中國共產(chǎn)黨在高校的基層組織，需按照黨章的要求組成，必然排除了大學之外人員的參與。同時，由于黨委的領導地位，也很難做到對大學內(nèi)部不同群體的吸納。因此，我國大學的決策機構既不是多元治理模式，也難稱大學自治模式。然而，隨著我國建設現(xiàn)代大學制度的不斷推進，歐洲大學的兩種決策機構模式必然能為我們提供一些有益的借鑒。

三、執(zhí)行機構

大學校長作為大學的代表，同時也是大學執(zhí)行機構的首長，易言之，大學的執(zhí)行機構應當在校長的領導之下開展工作，校長在大學章程中擁有的權力基本代表了執(zhí)行機構的地位，在羅馬傳統(tǒng)的大學章程中更是如此。但具體到各個大學，校長的權力又有所差別，按照章程對校長權力的配置，可分為強權型和輔助型兩種校長責任制。

(一)強權型校長責任制

所謂強權型校長責任制，指校長是大學執(zhí)行機構的首長，具有在法定和章程等授權下全權處置大學一切行政事務的權力，沒有其他輔助機構對權力行使進行協(xié)助抑或分享權力。強權型校長責任制在法國的大學中較為普遍。這從法國的大學章程對大學治理機構的結構安排即可看出，巴黎第一大學、巴黎第四大學和巴黎師范高等學校三所大學的章程均不約而同地將“校長”放在大學治理結構的首要位置。以《巴黎第四大學章程》的規(guī)定為例，校長在司法上代表大學，是大學決策機構校務委員會決議的執(zhí)行者，擁有章程和該委員會授予的一切權力，以監(jiān)督大學全部組成部分和公共與普通服務機構的正常運行。此外，從具體權力看，校長有權制定并執(zhí)行大學年度預算，是大學收入與支出的審核者；校長主持大學的校務委員會、學術委員會、學習與大學生活委員會，制定并執(zhí)行其決議；校長權力在大學全體人員之上，有權任命任何非教研人員；校長有權締結協(xié)議或協(xié)定，批準有關大學自身福利管理的各種文件；校長有維護大學正常秩序的權力，并可向警察力量求助，等等[4]63-65。校長成為決策機構相關決策的第一執(zhí)行責任人，從羅馬傳統(tǒng)的本質(zhì)看，這較好地說明法國政府對大學的管控力度，以致形成了高校內(nèi)部行政權力的強勢崛起。

(二)輔助型校長責任制

所謂輔助型校長責任制，指相對于強權型校長責任制而言，大學章程設立專門委員會與校長一并管理大學行政事務，以致這些專門委員會分享了校長的部分權力，對校長職權形成一定的約束和輔助。德國柏林洪堡大學和波鴻-魯爾大學章程規(guī)定的均是這種類型。

按照《柏林洪堡大學章程》的規(guī)定，校長委員會和校長、副校長共同構成大學領導層，且各有自己的權力范圍。其中，校長委員會由校長、三至四名副校長組成。校長委員會作為整體有下列權力：負責大學未指定責任者的機構的事務；在緊急情況下，可以代替相關主管部門行使權力；在大學各委員會上有發(fā)言權、知情權和提案權等。相對而言，除有特殊規(guī)定外，校長是學校的代表，享有下列權力：對大學的正常有序運行負責并有權采取相關措施以維持運行正常；在不違反決策機構的權限時，作為大學最高主管部門、人事部門和經(jīng)濟部門的代表，并且可將權限委托給他人；校長還有義務阻止決策機構發(fā)出的違法決議和采取的不當措施，若相關機構或單位不加改正，校長有權發(fā)布指令或代為作為。此外，校長確定校長委員會的基本方針，校長與副校長協(xié)商一致后，分配各自的職責，副校長按照分工獨立承擔各自責任，并在其負責的研究中心、行政機構中處于領導地位，其他事務由校長委員會決定。由此，作為校長委員會組成人員的副校長就有了相對獨立的權力[5]659。從上述描述可知，校長與校長委員會在行政權力上進行了分享，并且在校長委員會內(nèi)部，校長與副校長又進行了權力分配，同時，校長、副校長對自己的負責事項擁有相對絕對的權力?！恫?魯爾大學章程》在其第四章以校長和行政管理委員會為題，與柏林洪堡大學相比，這種規(guī)范對大學執(zhí)行機構的表達更加直接，該章除規(guī)定校長的職權外，還專門對副校長和校務長的職責作了規(guī)定。校務長在章程中的地位不可忽視，他是作為政府財政代理人身份出現(xiàn)的，根據(jù)決策機構的建議由州長任命，在行政管理委員會中表達反對意見可推遲相關決議的作出[4]194。綜上所述，大學校長只能處于被輔助的地位，并且這種輔助伴隨著強勢的權力分享。

(三)對我國大學執(zhí)行機構的反思

同歐洲國家的大學一致，我國大學的執(zhí)行機構也是以校長為代表，校長是大學的法定代表人和行政主要負責人。由于大學實行黨委領導下的校長負責制，校長的職權和職責多冠以“擬定”、“組織實施”、“依照”等，即以校長為代表的執(zhí)行機構應當在授權范圍內(nèi)行使權力，而這些授權又多是初步性的，以致現(xiàn)實中不可避免地出現(xiàn)黨委和校長的沖突。為了解決潛在的沖突，緩和強勢的黨委和弱勢的校長之間的矛盾，協(xié)調(diào)議事機構——黨政聯(lián)席會議就應運而生。因其協(xié)調(diào)性質(zhì)，從目前已制定的大學章程看，大學層面對此鮮有提及，反而是在學院層面黨政聯(lián)席會議成為較為明確的決策機構。如果黨政聯(lián)席會議是對校長權力的妥協(xié)和保全，那么校務會議或校長辦公會則是對校長權力的限制。如《北京工業(yè)大學章程》明確規(guī)定：校長辦公會議是學校行政決策機構，決定學校日常行政事務及辦學中的各項重要問題[5]49。與歐洲大學相比較，我國大學的校長權力更近似于輔助型校長負責制。如何規(guī)范該類型校長權力的行使，將是我國大學章程制定和大學治理中著重解決的問題。

四、學術機構

大學作為專門的教學科研機構，傳授思想知識以培育人才，具有宏大的學術使命，應當給予學術適當?shù)臋嗔臻g和自由，雖然羅馬傳統(tǒng)的大學自治僅有相對意義，但這種自治是許多國家根據(jù)各自不同的歷史情況，允許科學和學術發(fā)展所享受的不同程度又有明確規(guī)定的自由[3]。學術機構的設置就是為了保障大學內(nèi)部學術事務的處理符合學術自由的精神和原則，以致學術機構成為大學橫向權力配置的重要分支。同其他機構的稱謂一樣，學術機構在不同的大學章程中亦會不同，如評議會、學術委員會等。從學術機構具有的權力來看，可分為兩個大類，即咨詢型學術機構和決策型學術機構。

(一)咨詢型學術機構

咨詢型學術機構，顧名思義，雖然是專門設立的學術機構，但其擁有的權力大部分是咨詢性質(zhì)的，主要對學術事項提出建議或意見，最終的決定則需要大學決策機構或執(zhí)行機構等作出。換言之，咨詢型學術機構是大學其他治理機構的學術參謀。法國大學一般采取咨詢性質(zhì)的學術機構。《巴黎第四大學章程》第二編第三章名稱為學術委員會，詳細規(guī)定了該委員會的構成、運行和權限等。章程第25條規(guī)定，學術委員會由40人構成，包括20名大學教授與合作教授、8名其他教學人員、1名無博士學位的教學人員、2名工程與技術人員、4名大學第三階段學生①該大學章程第31條的有關規(guī)定：一年級和二年級大學生為大學第一階段學生；三年級大學生和一年級碩士生為大學第二階段學生；二年級碩士生和博士生為大學第三階段學生。、1名法律規(guī)定的人員和4名外部人員。學術委員會的權限主要是對下列事項提供咨詢：(1)大學各組成部分提出的研究項目與合同；(2)大學教師或研究人員職位的資格；(3)大學的初始培訓和繼續(xù)培訓課程；(4)頒發(fā)國家文憑的申請資格；(5)文憑的設立或變更[4]69。同時，學術委員會全體會議須向大學校務委員會提出研究政策方向，特別是有關大學契約、科學與技術文獻以及研究經(jīng)費的分配等內(nèi)容。此外，該章程還設立學習與大學生活委員會，該委員會主要由教師、學生和外部代表共20人組成，從其有關權限看，亦涉及有關學術事項，如章程第34條第1款規(guī)定：學習與大學生活委員會全體會議向校務委員會提出初始培訓和繼續(xù)培訓的教學方向，審查文憑資格申請和新學科計劃[4]70。由此可知，在學術事項上，學術委員會和學習與大學生活委員會共同起著咨詢性和有限的決定性作用。

(二)決策型學術機構

決策型學術機構指大學設立的專門學術機構具有廣泛的學術事務處置權力，是最高的學術事務管理機構，其在職權范圍內(nèi)的決定事項無需其他治理機構認可或批準，即可對大學各成員產(chǎn)生效力。德國大學的學術機構一般屬于此種類型，下面主要以德國柏林洪堡大學為例進行說明。

《柏林洪堡大學章程》第三章對學術評議會的組成和職責等事項作了規(guī)定，其中，第4條規(guī)定：學術評議會由25人組成，包括13名大學教師、4名學術工作人員、4名學生和4名其他工作人員。同時，規(guī)定了校長委員會成員、院系長等有發(fā)言權和提案權。第5條則從建議權事項、決定權事項和表態(tài)權事項三個方面規(guī)定了學術評議會的職責。其中包括：對大學的組織結構計劃；院系及各中心的建立、變更和廢除；校級機構的建立和廢除；成立、擴大或解散校辦企業(yè)以及入股企業(yè)以及規(guī)費章程等事項學術評議會享有建議權。對下列事項學術評議會享有決定權：大學的預算草案；與柏林州的合同草案；院系的下級機構劃分；頒布管理條例；確定招生規(guī)模；教學、學習及考試基本規(guī)章，高校考試的程序性規(guī)定；在組織結構計劃中確定撤銷教席或為教席設定目標；課程的設立和廢除；促進婦女權益的方針；特殊研究領域的設立、擴充、發(fā)展和合并；確定聘用跨學科中心的發(fā)言人，審核批準跨學科中心的章程；確定研究的基本原則以及科學、藝術新生代的基本準則；授予榮譽教授稱號，向編外教授授予稱號，授予評議會榮譽委員稱號，批準院系授予榮譽博士學位的決定；與成績掛鉤的資金分配原則等。而對于諸如中期建設及投資計劃、院系的學習及考試秩序、院系人員的任命決定、對已獲得學位人員的團體進行設置與分配以及其他對全校具有基礎意義的事項，學術評議會僅須發(fā)表意見以表明態(tài)度即可[4]166。從上述權限范圍看，評議會還是以決策權力為主導，即凡是屬于學術自治之事務，均應由學術機構自主決定，而不是交由其他機構；凡是涉及學術自治的事務，均應征詢學術機構的意見或建議?？梢?，這符合洪堡為柏林大學所制定的原則，即“教與學的自由”[8]。

(三)對我國大學學術機構的反思

我國的大學學術機構，一般是指學術委員會或教授委員會，相當于德國大學的學術評議會。無論是《高等教育法》，還是教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》，對學術機構的規(guī)定均相對概括，以致大學章程照搬相關法律法規(guī)，籠統(tǒng)地將其職責和權力限于“審議”、“指導”等學術事項。以北京工業(yè)大學為例，其章程規(guī)定：學術委員會是協(xié)助學校黨委和校長工作的學術機構[5]50。由前述可知，我國大學的學術機構基本屬于咨詢型。然而，細究《高等教育法》的規(guī)定，學術機構已然被賦予了決策性權力，這也是我國大學教授治學的關鍵法律依據(jù)。鑒于咨詢型的學術機構已經(jīng)造成了當今中國大學學術的式微，向決策型的學術機構轉型勢在必行，這在2014年3月1日起實施的《高等學校學術委員會規(guī)程》中得到體現(xiàn)。其中第十五條至第十七條分別從決策、評定和咨詢?nèi)齻€大的方面明確了學術委員會的權力，而這與《柏林洪堡大學章程》關于學術評議會職權的規(guī)定非常相似。結合我國的大學實際，借鑒域外的成功模式，這對發(fā)揮學術機構在未來大學治理中的作用將產(chǎn)生重大影響。

五、結語

從中世紀大學發(fā)展到現(xiàn)代大學，歐洲大學內(nèi)部權力結構隨國家與時代的變遷而更迭。在一定意義上，大學治理結構是國家治理結構的縮影，換言之，有什么樣的國家傳統(tǒng)，就會出現(xiàn)相應的大學治理結構體系。大學治理要求各國正視本國實際情況，并結合大學自身情況，最終實現(xiàn)大學的持續(xù)發(fā)展。以德國和法國等歐洲國家為代表的羅馬傳統(tǒng)的高等教育系統(tǒng)，雖然大學要受到國家較為嚴格的控制，但大學的自治仍然得到相當程度的保障，特別是在國家越來越多地介入到大學事務的情況下，這些國家完備的法律體系和良好的法治理念，使得國家的“手腳”束縛在合法的限度之內(nèi)。同時，遵循國家法律而制定的大學章程，不僅得到國家法律認可與保障，更成為各大學日常運行的基本規(guī)范。我國正處在大學章程建設的關鍵時期，大學治理結構又是重中之重，通過反思我國大學治理結構中的各個機構現(xiàn)狀，明晰歐洲國家大學治理結構中的合理成分，并在我國大學治理中予以借鑒，將有助于我國大學章程的建設和大學治理結構的完善。

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