試論非訴行政執(zhí)行體制之改造——以裁執(zhí)分離模式為路徑

王華偉

（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088）

《行政訴訟法》的修改已成為近年我國(guó)法治建設(shè)的熱點(diǎn)之一。就目前所公布的《行政訴訟法修正案（草案）》而言，其中對(duì)非訴行政案件的具體執(zhí)行體制或模式未作任何修改或回應(yīng)。筆者認(rèn)為，這不應(yīng)成為修法的“遺漏地帶”。因?yàn)樽浴缎姓V訟法》實(shí)施以來，非訴行政案件數(shù)量長(zhǎng)期居高不下已是不爭(zhēng)的事實(shí)，特別是歷年非訴行政案件的數(shù)量均遠(yuǎn)超于訴訟行政案件。這不得不引起各界的深思，二者的案件數(shù)量相差如此懸殊是否真的“正?！?？裁判與執(zhí)行到底何者為行政訴訟的重心？現(xiàn)有的非訴行政執(zhí)行體制是否真的“合理”？在司法公正與行政效率之間如何實(shí)現(xiàn)二者角色的均衡？筆者正是帶著上述疑問對(duì)我國(guó)非訴行政執(zhí)行的若干問題逐步展開分析和檢討，并認(rèn)為行政訴訟實(shí)質(zhì)法治正義的實(shí)現(xiàn)，亟需以“裁執(zhí)分離”為切入點(diǎn)突破現(xiàn)有困境，進(jìn)而推進(jìn)非訴行政執(zhí)行體制之全面改造。

一、非訴行政執(zhí)行現(xiàn)有運(yùn)作機(jī)理引入與辨析

從比較對(duì)照的視角觀察非訴行政執(zhí)行的運(yùn)作機(jī)理，或許會(huì)對(duì)其有更為深刻和形象的認(rèn)識(shí)。其一，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行而言，非訴行政執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)向人民法院提出申請(qǐng)，由人民法院執(zhí)行的一種模式，筆者將其通俗地概括為因“官告民”而產(chǎn)生的執(zhí)行，在學(xué)理上有學(xué)者稱之為“申請(qǐng)法院執(zhí)行說”。①參見皮宗泰：《對(duì)人民法院非訴行政執(zhí)行的思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第1 期。其二，相對(duì)于法院內(nèi)部的訴訟執(zhí)行而言，從“與訴訟執(zhí)行對(duì)照”的角度審視，②有學(xué)者將其概括為“與訴訟執(zhí)行對(duì)照說”，參見林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1999年版，第271 頁(yè)。非訴行政執(zhí)行不同于行政相對(duì)人提起訴訟，經(jīng)法院裁判后又因一方當(dāng)事人不履行而引起的訴訟執(zhí)行，可形象地稱之為因“民告官”引發(fā)的執(zhí)行；而非訴執(zhí)行是“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，不是向人民法院提起訴訟……申請(qǐng)不是訴訟，不需要經(jīng)過訴訟程序”。③應(yīng)松年：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》，《中國(guó)法學(xué)》1998年第4 期。兩相對(duì)照之下，非訴行政執(zhí)行的運(yùn)作過程更加清晰明確，即“非訴訟行政執(zhí)行，是在行政機(jī)關(guān)或生效具體行政行為權(quán)利人的申請(qǐng)下，人民法院經(jīng)過與訴訟審查不同的審查，裁定執(zhí)行生效具體行政行為的活動(dòng)或制度”。④傅士成：《我國(guó)非訴訟行政執(zhí)行制度的幾個(gè)問題》，《中國(guó)法學(xué)》2002年第3 期。申請(qǐng)主體是行政機(jī)關(guān)，具體執(zhí)行的主體是人民法院，這就是現(xiàn)有非訴行政案件最主要最基本的運(yùn)作機(jī)理和執(zhí)行模式。

對(duì)非訴行政執(zhí)行的運(yùn)作機(jī)理可以從不同的角度進(jìn)行深入考察，比如法規(guī)范層面非訴執(zhí)行條文所占的比例、司法實(shí)踐層面非訴執(zhí)行案件分布的行政管理領(lǐng)域以及行政法理層面非訴執(zhí)行權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在構(gòu)造等，基于篇幅所限，筆者“無力”在此逐一探討。在本文中，筆者擬擷取非訴行政執(zhí)行運(yùn)作中的最大特點(diǎn)即案件數(shù)量，從該角度通過其與行政一審案件及法院執(zhí)行案件的比照，引出本文所欲論證的首要議題——非訴行政執(zhí)行體制已到了“非改不可”之地步。

根據(jù)《中國(guó)法律年鑒》刊載的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者對(duì)1990年《行政訴訟法》實(shí)施至2012年全國(guó)法院受理的行政一審和行政非訴案件量進(jìn)行了梳理，在這23年間，全國(guó)法院共受理行政一審案件1912855 件（年均8 萬(wàn)件左右），共受理行政非訴案件約為4813535 件（年均24 萬(wàn)件左右），總量上，后者約為前者的2.5 倍（年均收案量上，后者約為前者的3 倍）。就歷年案件的數(shù)據(jù)對(duì)比而言（見圖1），從1993年開始行政非訴案件量與行政訴訟案件量之間的差距逐年加大，到2000年時(shí)達(dá)到頂峰，二者相差四倍之多，此后雖呈逐年下降趨勢(shì)，但行政非訴案件量遠(yuǎn)超于行政訴訟案件量的狀況仍未改變。筆者始終感覺這種現(xiàn)象并“不正?！?，因?yàn)樾姓V訟的本質(zhì)和重心應(yīng)在于司法裁判，而不應(yīng)在于非訴執(zhí)行。

圖1 全國(guó)法院歷年行政一審及非訴案件收案數(shù)量對(duì)比

如果上述數(shù)據(jù)仍不能有力地說明行政訴訟發(fā)展的“畸形”以及法院司法裁判角色的“偏位”，筆者還可以借助于行政非訴案件在法院執(zhí)行系統(tǒng)中所占的數(shù)量和比例，進(jìn)一步指出行政非訴案件已經(jīng)擠占了大量有限的司法執(zhí)行資源，同時(shí)也造成了執(zhí)行工作中司法角色的“錯(cuò)位”。根據(jù)《中國(guó)法律年鑒》刊載的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者對(duì)1990年《行政訴訟法》實(shí)施至2012年全國(guó)法院執(zhí)行案件的數(shù)量進(jìn)行了梳理，其主要包括民事、行政非訴、刑事、行政訴訟執(zhí)行，在圖2、圖3 中可以發(fā)現(xiàn)，四者在法院執(zhí)行體系中的地位可謂“一目了然”。除民事執(zhí)行外，行政非訴執(zhí)行儼然已成為法院的第二大執(zhí)行任務(wù)，無論歷年執(zhí)結(jié)案件數(shù)量，還是占執(zhí)結(jié)案件總量比重，均大大超過刑事和行政訴訟執(zhí)行案件。從情理上講，如果民事、刑事、行政等訴訟案件的執(zhí)行由法院負(fù)責(zé)尚“無可厚非”，那么本質(zhì)上作為行政決定執(zhí)行方式之一的行政非訴案件再交由法院執(zhí)行，就顯得不那么“情有可原”了。

【圖3 說明】①數(shù)據(jù)資料均來源于《中國(guó)法律年鑒》；②《中國(guó)法律年鑒》無1990年至1992年全國(guó)法院執(zhí)行數(shù)據(jù)，故這三年的數(shù)據(jù)暫缺；③1993年至2001年全國(guó)法院民事執(zhí)行數(shù)據(jù)，包括純民事執(zhí)行數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)執(zhí)行數(shù)據(jù)這兩項(xiàng)。

二、非訴行政執(zhí)行體制是否到了“非改不可”之地步

“任何一種制度在實(shí)施了一段時(shí)期以后，沒有不退化變質(zhì)的，這不僅是因?yàn)樗鼪]有在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候發(fā)生改變，從而使自己變得頑固不化，而且也是因?yàn)樗怀鴨我环较虬l(fā)展，從而使自己變得面目全非，這樣一來，它已經(jīng)再也沒有能力勝任自己的職責(zé)了，因此我們?cè)噲D從根本上改造它，而不是在整個(gè)歷史中去否認(rèn)它、破壞它?！雹輀法]涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2000年版，第26 頁(yè)。當(dāng)前《行政訴訟法》正面臨較大程度的修改，與行政訴訟案件的審理體制一樣，二十多年非訴行政執(zhí)行的運(yùn)作實(shí)踐證明，行政非訴案件的執(zhí)行體制同樣也到了“非改不可”的地步。

從案件數(shù)量的角度來看，如此眾多的行政非訴案件交由法院執(zhí)行，⑥非訴行政執(zhí)行案件如此之多使某省高級(jí)人民法院“不堪重負(fù)”，以至于明文要求有限制地受理非訴行政執(zhí)行案，并禁止受理或暫緩受理違章拆除、恢復(fù)耕種、責(zé)令停產(chǎn)等六大類非訴行政執(zhí)行案。參見余東明：《浙法院拒受部分非訴行政執(zhí)行案引震蕩》，《法制日?qǐng)?bào)》2007年10月30日第8 版。使得非訴行政執(zhí)行體制的弊端暴露無遺。其中最明顯的莫過于房屋征遷案件中民眾對(duì)法院強(qiáng)制執(zhí)行的“暴戾化情緒”和“極端化對(duì)抗”事件層出不窮，極大地?fù)p害了司法的權(quán)威和法院公信力，迫使最高人民法院不得不發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》之類的命令性文件，嚴(yán)厲約束法院的強(qiáng)制執(zhí)行行為。正如有論者指出的，“現(xiàn)行司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制不能有效遏制強(qiáng)制拆遷中惡性事件的發(fā)生，且可能導(dǎo)致司法強(qiáng)拆面臨較大的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，使其失去道義和法治層面的正當(dāng)性支撐，導(dǎo)致司法強(qiáng)拆陷入被民眾暴戾化抵制的運(yùn)行困境”。⑦陳發(fā)桂：《司法強(qiáng)拆運(yùn)行機(jī)制可行性審視——基于案例分析的反思與重》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1 期。而且，筆者在前文闡述行政非訴案件與行政一審案件及法院執(zhí)行案件之間數(shù)量失衡與比例失調(diào)的現(xiàn)象時(shí)，也或多或少揭示了現(xiàn)有非訴執(zhí)行模式有違司法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，而這正是非訴行政執(zhí)行體制必須進(jìn)行根本轉(zhuǎn)變和改革的深層次原因。司法的本質(zhì)是居中裁判，而不是行政管理與強(qiáng)制執(zhí)行。如今非訴案件的執(zhí)行在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過訴訟案件的審判，使得本已資源緊張的司法公器“不堪重負(fù)”，由于長(zhǎng)期“超負(fù)荷”、“非正?！边\(yùn)轉(zhuǎn)，法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)儼然成為行政機(jī)關(guān)的一個(gè)“執(zhí)行大隊(duì)”，“這種在維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)方面表現(xiàn)出來的超級(jí)能動(dòng)主義與在受案范圍、審查強(qiáng)度等直接涉及行政訴權(quán)保護(hù)方面所表現(xiàn)出來的過分消極主義形成了鮮明的反差，是行政審判制度目的嚴(yán)重錯(cuò)位的典型表現(xiàn)”。⑧高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2013年版，第54 頁(yè)。

形式法治和實(shí)質(zhì)法治是法治建設(shè)和發(fā)展兩個(gè)截然有別的階段，何海波教授在其《實(shí)質(zhì)法治：尋求行政判決的合法性》一書中對(duì)二者的共識(shí)和分歧作了精辟的分析：實(shí)質(zhì)法治不僅注重形式判決的合法性，更追求司法運(yùn)行過程的實(shí)質(zhì)合理性，更強(qiáng)調(diào)法律的實(shí)質(zhì)正義。⑨參見何海波：《實(shí)質(zhì)法治：尋求行政判決的合法性》，法律出版社2009年版，第12-15 頁(yè)。實(shí)質(zhì)法治理應(yīng)成為行政審判和行政法官所追求和奉行的最高法治信仰之一。而目前法院承擔(dān)著過重的非訴行政執(zhí)行職能，亦發(fā)生了諸多因非訴執(zhí)行而起的惡性事件，這無疑表明交由法院強(qiáng)制執(zhí)行的體制，不僅使法院對(duì)行政非訴案件的司法審查流于形式，更無法保障強(qiáng)制執(zhí)行行為和過程的實(shí)質(zhì)合理性。這顯然不利于行政訴訟由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治發(fā)展模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，也與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)不相適應(yīng)。

三、非訴行政執(zhí)行改造方案之比較與評(píng)判

針對(duì)非訴行政執(zhí)行暴露出的問題和不足，學(xué)界提出了不少改革的真知灼見，實(shí)務(wù)界在行政非訴案件的具體審理和執(zhí)行方式上也進(jìn)行了諸多有益的嘗試和變革，比較有代表性的改革方案或司法實(shí)務(wù)中的操作方式主要有如下幾種。

一是委托或聯(lián)合執(zhí)行方案。非訴行政案件委托執(zhí)行制度，就是法院在審查非訴行政案件的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)并作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定后，通過與行政機(jī)關(guān)平等協(xié)商，將適宜由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的具體事項(xiàng)，委托給行政機(jī)關(guān)實(shí)施的制度。當(dāng)前“法院到場(chǎng)而將具體事項(xiàng)交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行”的委托執(zhí)行制度無疑是公正與效率兩大原則價(jià)值沖突的優(yōu)化選擇結(jié)果。⑩江勇、吳將斌：《非訴行政案件委托執(zhí)行制度當(dāng)議》，《人民法院報(bào)》2007年7月19日第6 版。它既契合行政權(quán)委托理論，又有助于司法權(quán)回歸本位，更有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。在現(xiàn)實(shí)中，不乏委托執(zhí)行的司法案例，比如浙江省臺(tái)州、溫州等地法院的委托執(zhí)行創(chuàng)新實(shí)踐。?李至堅(jiān)、潘君輝、陳偉君：《非訴行政案件委托執(zhí)行制度的構(gòu)建探討》，《法律適用》2011年第4 期。除委托執(zhí)行外，有些地方法院甚至與行政機(jī)關(guān)嘗試聯(lián)合執(zhí)行的做法。筆者認(rèn)為，委托或聯(lián)合執(zhí)行無論理由多么充分，其最大的問題就是容易給老百姓留下法院與政府“沆瀣一氣”執(zhí)行的印象，嚴(yán)重?fù)p害司法形象和權(quán)威，而且執(zhí)行的過程也不好控制，一旦發(fā)生極端事件，法院免不了要與行政機(jī)關(guān)承擔(dān)“連帶”的法律后果。?對(duì)于委托執(zhí)行，2012年最高人民法院通過《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》，確立國(guó)有土地房屋征遷非訴案件“裁執(zhí)分離”的執(zhí)行模式后，各地法院的“委托執(zhí)行”方式已難覓蹤跡。而對(duì)于“聯(lián)合執(zhí)行”，重慶市高級(jí)人民法院早在2005年就已經(jīng)叫停了這種方式，參見張雪峰：《非訴行政執(zhí)行不再聯(lián)合執(zhí)法》，《重慶日?qǐng)?bào)》2005年1月25日第8 版。

二是執(zhí)行之訴方案。執(zhí)行訴訟來源于美國(guó)，王名揚(yáng)先生曾在《美國(guó)行政法》一書中對(duì)美國(guó)行政決定執(zhí)行的方式以及執(zhí)行訴訟中的司法審查向國(guó)內(nèi)讀者進(jìn)行了介紹。?參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社2005年版，第527 頁(yè)、第577 頁(yè)。我國(guó)對(duì)執(zhí)行之訴的引入，主要是為了改造現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行體制，故又稱之為非訴行政執(zhí)行的訴訟化改造方案。?參見張坤世：《非訴行政執(zhí)行制度的訴訟化改造》，《法治研究》2009年第2 期；高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2013年版，第244 頁(yè)。胡肖華教授認(rèn)為，執(zhí)行訴訟是指行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)，既不向法院起訴，又不履行行政決定所確定的義務(wù)，在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行行政決定時(shí)，主張行政決定違法，否認(rèn)行政決定具有執(zhí)行力，法院通過書面審理或開庭審理后，做出是否強(qiáng)制執(zhí)行的程序。?胡肖華、歐愛民：《試論執(zhí)行訴訟》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第5 期。行政行為執(zhí)行訴訟不同于非訴案件，它是行政機(jī)關(guān)以原告的身份起訴拒不履行生效行政決定所確定義務(wù)的行政相對(duì)人，在法院審查行政決定的合法性的基礎(chǔ)上，由法院判令并強(qiáng)制相對(duì)人履行義務(wù)的訴訟類型。?李桂英：《執(zhí)行訴訟的法律思考》，《西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》2004年第1 期。

執(zhí)行訴訟實(shí)際上是一種“官告民”的行政訴訟類型，其更多地側(cè)重于對(duì)現(xiàn)有的非訴行政執(zhí)行進(jìn)行訴訟程序的改造，即通過實(shí)質(zhì)性訴訟的程序?qū)π姓鄬?duì)人拒不執(zhí)行的行政決定進(jìn)行審查。對(duì)于訴訟化審查后具體應(yīng)由誰(shuí)執(zhí)行的問題，答案是一般由法院裁判給行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。執(zhí)行之訴方案對(duì)于明確法院定位、理順?biāo)痉?quán)與行政權(quán)關(guān)系以及完備行政訴訟類型等方面的優(yōu)勢(shì)自不待言。但是，筆者認(rèn)為，在我國(guó)直接設(shè)立執(zhí)行之訴還存在諸多障礙。其一，執(zhí)行訴訟的“官告民”色彩太過濃重，官民平等只存在于理論上，很難想象強(qiáng)勢(shì)的官員將極弱勢(shì)的百姓告上法庭的模式，能得到多少社會(huì)認(rèn)同。其二，最大的問題就是：訴訟化改造之后，執(zhí)行的主體是誰(shuí)？既然經(jīng)過訴訟程序?qū)彶椋蛻?yīng)該和民商事等案件一樣，由法院執(zhí)行自己作出的生效裁判，若法院直接裁判給行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，其依據(jù)何在，行政機(jī)關(guān)憑什么聽從法院的“擺布”？這顯然要以強(qiáng)有力的司法權(quán)作為后盾，但這也正是我國(guó)司法的“軟肋”所在，若不能從理論和實(shí)踐上根本解決執(zhí)行主體的問題，即使執(zhí)行之訴實(shí)行后，也無法避免法院變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)“執(zhí)行大隊(duì)”的窘境。筆者認(rèn)為，任何制度的變革都應(yīng)立足于本國(guó)國(guó)情和傳統(tǒng)，照搬移植西方的模式是行不通的，要善于從我國(guó)現(xiàn)有機(jī)制的實(shí)踐中找尋出其“優(yōu)良的基因”———即使備受詬病的現(xiàn)有的非訴行政執(zhí)行體制也有其可資利用和改造之處，不應(yīng)全盤否定。執(zhí)行之訴方案只不過是對(duì)現(xiàn)有非訴審查的程序進(jìn)行了訴訟化改造而已，只要適當(dāng)改造現(xiàn)有非訴行政執(zhí)行體制中對(duì)行政決定的司法審查程序，同樣可以實(shí)現(xiàn)這樣的功能，沒必要再獨(dú)立增加一個(gè)新的訴訟類型。改革非訴執(zhí)行體制的關(guān)鍵在于執(zhí)行主體的確定，在司法權(quán)威不足而又沒有任何司法實(shí)踐支撐的情況下，單靠執(zhí)行之訴中法院的“一紙裁判”，是無法解決這一問題的，更何況執(zhí)行之訴至今在我國(guó)仍是個(gè)沒有實(shí)踐土壤的“空中樓閣”。這一問題通過在司法實(shí)踐土壤中成長(zhǎng)出的裁執(zhí)分離模式加以解決，或許更容易達(dá)成共識(shí)。

三是裁執(zhí)分離方案。有學(xué)者主張?jiān)诰S持現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，將審查和執(zhí)行職能在法院和行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分配，即法院只負(fù)責(zé)對(duì)行政決定合法性等內(nèi)容作出審查，具體執(zhí)行則完全由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這種觀點(diǎn)早在上世紀(jì)九十年代就有人提出，?余凌云：《行政強(qiáng)制執(zhí)行理論的再思考》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第4 期。可稱之為法院審查裁判權(quán)與強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分離模式，筆者將其簡(jiǎn)稱為裁執(zhí)分離方案。但該方案真正在司法實(shí)務(wù)中得以體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)首推2012年最高人民法院《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱：《國(guó)有土地房屋征補(bǔ)規(guī)定》）第九條，其規(guī)定“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行”。該條也由此成為了最著名的“裁執(zhí)分離條款”，因?yàn)槠渥畲蟪潭鹊貙?shí)現(xiàn)了司法裁判權(quán)與組織實(shí)施權(quán)的分離和互動(dòng)，有利地促進(jìn)了司法權(quán)本位的回歸。此后各地法院以該司法解釋為依據(jù)，不斷豐富裁執(zhí)分離的具體內(nèi)涵。經(jīng)查閱相關(guān)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介，筆者發(fā)現(xiàn)上海、浙江等地的裁執(zhí)分離模式創(chuàng)新走在全國(guó)前列，特別是在浙江省高級(jí)人民法院的積極推動(dòng)下，當(dāng)?shù)夭脠?zhí)分離的司法實(shí)踐呈現(xiàn)出“百花齊放”的局面，其中尤以舟山、臺(tái)州等地為代表，裁執(zhí)分離已從最初的房屋征遷領(lǐng)域，逐步發(fā)展到國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、民政拆墳等其他非訴行政執(zhí)行案件，組織實(shí)施的具體部門也逐步多樣化，這為推進(jìn)以裁執(zhí)分離方案進(jìn)行非訴行政執(zhí)行機(jī)制的改革和完善積累了有益的經(jīng)驗(yàn)（見表1）。

表1 浙江法院推進(jìn)非訴行政案件“裁執(zhí)分離”的典型實(shí)踐

四、以裁執(zhí)分離為路徑推進(jìn)非訴執(zhí)行模式之改造

我國(guó)的非訴行政執(zhí)行制度改革不宜全部推倒重來，現(xiàn)有的制度架構(gòu)自有其存在的根基和可資繼承、發(fā)展之處，而裁執(zhí)分離模式正是其最佳的改造方案。筆者將從裁執(zhí)分離的基本內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、制度構(gòu)造等方面來論證這一模式的科學(xué)性、可行性以及未來進(jìn)一步發(fā)展完善的路徑。

（一）裁執(zhí)分離基本內(nèi)涵的考察與界定

裁執(zhí)分離并不是一個(gè)全新的概念，其理念與實(shí)踐早已有之，只不過在不同的語(yǔ)境下其有不同的含義。與“裁執(zhí)一體”相對(duì)而言，“裁執(zhí)分離”至少可以從以下四個(gè)角度進(jìn)行理解。一是行政處罰中的“罰繳分離”，即行政處罰罰款決定機(jī)構(gòu)與收繳機(jī)構(gòu)的分離，體現(xiàn)在《行政處罰法》第四十六條規(guī)定的“作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離”。二是司法審判中的“審執(zhí)分離”，即法院內(nèi)部審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，具體表現(xiàn)為民事、刑事、行政等各審判業(yè)務(wù)庭室與執(zhí)行庭（局）在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力運(yùn)行上的分離。三是司法執(zhí)行過程中的“裁執(zhí)分離”，即執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)的分離，比如最高人民法院在2000年通知各級(jí)法院“在強(qiáng)化裁判職能的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極探索裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)相分離，裁判人員和執(zhí)行人員分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的新機(jī)制。目前可以考慮由一部分有審判職稱的執(zhí)行人員主要從事裁判事項(xiàng)，其他執(zhí)行人員主要從事執(zhí)行事務(wù)”。?參見最高人民法院《關(guān)于改革人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)有關(guān)問題的通知》，法明傳(2000) 437 號(hào)，2000年9月30日發(fā)布。四是法院民事執(zhí)行中的“裁拍分離”，即在司法拍賣過程中，將法院的司法職能與商業(yè)拍賣行為隔離開來，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)構(gòu)與拍賣機(jī)構(gòu)的分離。?不過，這里有一個(gè)值得關(guān)注的新動(dòng)向：由于法院委托拍賣行等傳統(tǒng)拍賣方式中低估賤賣、縮水貶值、暗箱操作、司法腐敗等問題屢見不鮮，法院開始探索網(wǎng)上司法拍賣的新形式，比如浙江等地法院與淘寶網(wǎng)合作，實(shí)行零傭金的網(wǎng)絡(luò)司法拍賣。盡管各界對(duì)此質(zhì)疑聲不斷，但司法網(wǎng)拍實(shí)際上大大提升了拍賣的參與率和透明度，遏制了串標(biāo)、內(nèi)幕交易等司法腐敗現(xiàn)象，也有利于實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人利益的最大化。

上述對(duì)裁執(zhí)分離的理解，雖然各自包含的內(nèi)容和適用事項(xiàng)有所不同，但最大的共性之處在于：均立足于權(quán)力的分離和監(jiān)督，以求實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的公開公正和當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)的最優(yōu)化。這無疑是構(gòu)建行政非訴案件裁執(zhí)分離制度所必須堅(jiān)守的核心準(zhǔn)則。關(guān)于國(guó)有土地房屋征遷中的裁執(zhí)分離制度，最高人民法院行政庭趙大光庭長(zhǎng)指出：“所謂裁執(zhí)分離，是指作出裁決的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）與執(zhí)行裁決的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)分離，即不能由同一機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用侵害相對(duì)人合法權(quán)益。”?趙大光、馬永欣、王曉濱：《〈關(guān)于辦理中請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》，《人民司法》2012年第11 期。在此基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合相關(guān)的理論與實(shí)踐，將裁執(zhí)分離的概念進(jìn)一步闡釋為：裁執(zhí)分離是指在非訴行政案件的審查和執(zhí)行過程中，實(shí)行審查裁判權(quán)與組織實(shí)施權(quán)的分離，即沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其行政決定時(shí)，由人民法院負(fù)責(zé)對(duì)行政決定的合法性進(jìn)行審查，依法作出準(zhǔn)予執(zhí)行的書面裁定，并載明具體組織實(shí)施的執(zhí)行機(jī)關(guān)，或者作出不予執(zhí)行的書面裁定的制度。

就裁執(zhí)分離的特性而言，筆者所指稱的非訴行政執(zhí)行案件中的裁執(zhí)分離，是一種在法院與行政機(jī)關(guān)之間合理分配司法審查權(quán)與強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的制度，與上述行政處罰和法院系統(tǒng)內(nèi)部的各種“裁執(zhí)分離”相比，前者顯然是行政非訴執(zhí)行的一種新的制度模式。若如此，可能會(huì)延伸出另外一個(gè)問題：原本同屬法院的執(zhí)行工作，行政非訴案件的執(zhí)行可適用裁執(zhí)分離模式交由行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行，民商、刑事、行政等訴訟案件的執(zhí)行是否也可以采取同樣的方式從法院執(zhí)行局中剝離出去，交由行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行？筆者認(rèn)為，非訴案件與訴訟案件除了在審理程序、審查標(biāo)準(zhǔn)等方面有所差異外，更為本質(zhì)的不同在于非訴案件審查執(zhí)行的是行政決定，本質(zhì)上涉及的是司法權(quán)與行政權(quán)的邊界和分工問題，而訴訟案件特別是民商事案件系平等主體之間的糾紛，并不涉及行政權(quán)的執(zhí)行問題，所包含的僅是司法執(zhí)行權(quán)的分配問題。正是加入了“行政權(quán)”這一特殊的元素，使得行政非訴案件的執(zhí)行與民商、刑事等訴訟案件的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，即不宜再交由法院“自裁自執(zhí)”。

（二）裁執(zhí)分離正當(dāng)性之證成及需要重點(diǎn)衡量的問題

裁執(zhí)分離模式不啻為非訴行政執(zhí)行體制改造的一大創(chuàng)新和亮點(diǎn)，但其中無法回避的一系列問題也隨之而來：裁執(zhí)分離的正當(dāng)性何在？有無法理法律之依據(jù)？為什么法院審查裁定后交由行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行就是合理的？特別是征地拆遷等“臟活、苦活、累活”，憑什么行政機(jī)關(guān)會(huì)聽從法院的意思去執(zhí)行？諸多困惑和疑問，無不有賴于從以下幾方面對(duì)裁執(zhí)分離制度進(jìn)行全面的檢視來解答。

其一，是從法規(guī)范層面的可解釋性方面可以尋求的解答。法律層面對(duì)非訴行政執(zhí)行的規(guī)定主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第六十六條和《行政強(qiáng)制法》第五十三條，其均規(guī)定的是“可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。從文本解釋的角度分析和審視該項(xiàng)內(nèi)容，的確會(huì)導(dǎo)致兩種不同方向的理解：一是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行就意味著由法院負(fù)責(zé)具體執(zhí)行；二是該條款僅是賦予了行政機(jī)關(guān)向法院提出申請(qǐng)的權(quán)利，但并未細(xì)化明確法院具體執(zhí)行的方式，換言之，法院既可以自己執(zhí)行也可以探索其他的執(zhí)行模式。這兩種理解均屬于對(duì)法律文本的正常解讀。但如果從《行政強(qiáng)制法》的立法過程和立法目的角度再進(jìn)行分析，第二種理解或許更尊重和符合立法者的原意。這是因?yàn)閾?jù)全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)《關(guān)于中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告》（2011年6月27日）所言：“草案四次審議稿第六十條規(guī)定：‘行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行。’最高人民法院提出，實(shí)踐中向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，除依照現(xiàn)行體制由法院審查裁定并執(zhí)行的外，還正在探索對(duì)有的案件原來由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的雙軌制，改為均需由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的單軌制，法院審查裁定執(zhí)行的，由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，建議《行政強(qiáng)制法》對(duì)此予以體現(xiàn)。法律委員會(huì)經(jīng)同最高人民法院、國(guó)務(wù)院法制辦公室研究，考慮到這種執(zhí)行方式尚在改革探索，草案對(duì)具體執(zhí)行方式可不作規(guī)定，為法院探索改革執(zhí)行方式留有空間，因此，建議刪去草案四次審議稿上述規(guī)定?！惫识?011年6月30日最終公布的《行政強(qiáng)制法》第五十三條雖規(guī)定了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的體制，但并未規(guī)定法院審查裁定后的具體執(zhí)行方式。2012年2月27日最高人民法院針對(duì)《國(guó)有土地房屋征補(bǔ)規(guī)定》的司法解釋規(guī)定了裁執(zhí)分離的執(zhí)行模式，正是行政強(qiáng)制法立法原意的具體化，故以裁執(zhí)分離為路徑對(duì)非訴行政執(zhí)行體制進(jìn)行深入改造具有合法性和可行性。

其二，是從司法權(quán)與行政權(quán)各回本位方面可以尋求的解答。裁執(zhí)分離模式的正當(dāng)性有賴于行政非訴執(zhí)行中司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的理順，即只有從理論上厘清了司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，裁執(zhí)分離的正當(dāng)性才會(huì)“呼之欲出”、“水到渠成”。對(duì)于司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系及各自屬性，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者城仲模生動(dòng)地指出：“在權(quán)力分立理論之基礎(chǔ)上，司法與行政同負(fù)實(shí)現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容之主要責(zé)任；惟前者在性質(zhì)上究系病理的、消極與被動(dòng)的，后者則適正其反……行政之自動(dòng)性與積極性及至其活潑之生理現(xiàn)象因之更益發(fā)揮盡至……”?城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，臺(tái)北三民書局1994年修訂新版，第253 頁(yè)。若放到非訴行政執(zhí)行的語(yǔ)境中，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系可以從以下三個(gè)層次予以闡釋。首先，行政機(jī)關(guān)為什么需要申請(qǐng)法院執(zhí)行？傅士成教授在《我國(guó)非訴訟行政執(zhí)行制度的幾個(gè)問題》一文中對(duì)此進(jìn)行了詳盡的分析，?傅士成：《我國(guó)非訴訟行政執(zhí)行制度的幾個(gè)問題》，《中國(guó)法學(xué)》2002年第3 期。筆者認(rèn)為其中有兩點(diǎn)理由最為重要，一是強(qiáng)制執(zhí)行屬于最容易對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成侵害的環(huán)節(jié)，特別是涉及公民重大權(quán)益的執(zhí)行行為，也就是說，“強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使涉及到對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)制措施的采取，需要嚴(yán)格的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則的控制”。?張步洪：《中國(guó)行政法學(xué)前沿問題報(bào)告》，中國(guó)法制出版社1999年版，第258 頁(yè)。二是行政行為作出后并不必然是合法的，行政權(quán)存在膨脹和被濫用之可能，在行政決定執(zhí)行前，應(yīng)提供公民權(quán)與行政權(quán)平等公正對(duì)話的權(quán)利，司法審查無疑是最好的平臺(tái)，“由地位相對(duì)超脫的第三方即人民法院來審查行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，判斷行政決定的合法性，可以在一定程度上降低甚至避免行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用的可能性”。?潘波：《行政強(qiáng)制法教程》，中國(guó)法制出版社2011年版，第142 頁(yè)。其次，為什么法院可以只負(fù)司法審查之責(zé)？這是因?yàn)椤八痉?quán)與行政權(quán)各有自己的領(lǐng)地，行政權(quán)向司法權(quán)過度擴(kuò)張或者司法過度干預(yù)行政都是不可取的”。?胡建森：《公權(quán)力研究：立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)》，浙江大學(xué)出版社2005年版，第205 頁(yè)。漢密爾頓曾言：“司法部門既無強(qiáng)制，也無意志，而只有判斷”。?[美]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第391 頁(yè)。王利明也指出：“司法權(quán)的核心是由司法機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)各類糾紛所進(jìn)行的居中裁判，此種裁判對(duì)爭(zhēng)議的雙方具有約束力?！?王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第8 頁(yè)。是故，中立性、審查性、判斷性、終極性和獨(dú)立性等屬司法權(quán)之本質(zhì)屬性。易言之，司法權(quán)的核心在于審判權(quán)，居中裁斷是司法權(quán)的靈魂所在，具有極強(qiáng)行政權(quán)色彩的強(qiáng)制執(zhí)行并非司法權(quán)的內(nèi)核，理應(yīng)從司法權(quán)中“剔除”出去。最后，為什么行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵從命其執(zhí)行的司法裁判？有學(xué)者從“公務(wù)協(xié)助”的角度進(jìn)行了分析，?余韜：《司法強(qiáng)遷主要由政府實(shí)施模式的解讀與完善》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5 期。認(rèn)為司法和行政是在憲法框架下的不同分工，二者均以憲法所蘊(yùn)含的目標(biāo)和價(jià)值作為共同的追求，法律需要不同機(jī)關(guān)在職權(quán)法定的前提下相互給予必要的公務(wù)協(xié)助，以充分發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)作為共同一體組織的機(jī)能，以便公正、高效地保障公共秩序、維護(hù)公共利益。而且在土地房屋征遷等領(lǐng)域，政府擁有豐富的承擔(dān)強(qiáng)制搬遷工作的經(jīng)驗(yàn)，亦具有較強(qiáng)的實(shí)施強(qiáng)制搬遷的意愿，更具有執(zhí)行過程所需的強(qiáng)大的人財(cái)物等資源，故而由政府具體實(shí)施司法強(qiáng)遷的執(zhí)行方式具有較強(qiáng)的可操作性。筆者認(rèn)為，這種分析思路是比較公允的，無論是從“公務(wù)協(xié)助”的義務(wù)來看，還是從符合行政機(jī)關(guān)自身利益的角度分析，法院的裁判交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行均具有可行性。不過，行政機(jī)關(guān)最大的擔(dān)心可能就是執(zhí)行過程中萬(wàn)一出現(xiàn)惡性事件的責(zé)任承擔(dān)問題，對(duì)于該問題筆者將在下文裁執(zhí)分離制度的具體構(gòu)造中予以分析。綜上，裁執(zhí)分離模式能較好地兼顧公正與效率這兩大核心價(jià)值的要求，既符合司法的角色定位，又符合行政的效率訴求，更使司法權(quán)與行政權(quán)回歸到了各自本來的位置。

其三，是從強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)可分原理方面可尋求的解答。強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是不可分割的統(tǒng)一整體，還是蘊(yùn)含著若干可以分割的權(quán)能，學(xué)術(shù)界對(duì)此一直存有爭(zhēng)議。我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行發(fā)軔于民事強(qiáng)制執(zhí)行制度，欲探究非訴行政執(zhí)行中權(quán)力的屬性問題，或許可以從民事強(qiáng)制執(zhí)行的原理中找尋出可資參考之處。關(guān)于民事執(zhí)行權(quán)的權(quán)能構(gòu)成，主要有兩種觀點(diǎn)，一是二權(quán)說，二是三權(quán)說。二權(quán)說認(rèn)為，民事執(zhí)行權(quán)由執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)構(gòu)成。三權(quán)說認(rèn)為，民事執(zhí)行權(quán)是由執(zhí)行命令權(quán)（也有學(xué)者稱其為執(zhí)行指揮權(quán)）、執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)三種權(quán)力構(gòu)成。無論是根據(jù)二權(quán)說還是根據(jù)三權(quán)說，執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)都是兩個(gè)最基本的組成元素。在行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域，行政法學(xué)者同樣注意到了執(zhí)行權(quán)的可分割性。如有學(xué)者指出，“執(zhí)行實(shí)際上是由三部分下位階權(quán)力構(gòu)成的，即執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)……可以根據(jù)執(zhí)行權(quán)的可分割原理，對(duì)執(zhí)行權(quán)重新進(jìn)行配置”。?馬懷德：《行政訴訟原理（第二版）》，法律出版社2009年版，第424 頁(yè)。還有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，“依據(jù)執(zhí)行權(quán)可分割原理，執(zhí)行的決定權(quán)和裁斷權(quán)由法院行使；而實(shí)施權(quán)交由行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)利用自身優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)法院審查認(rèn)定的合法具體行政行為。將裁斷權(quán)、決定權(quán)和實(shí)施權(quán)進(jìn)行剝離是為了保留司法審查的靈魂，同時(shí)不以犧牲行政效率為代價(jià)”。?傅士成：《行政強(qiáng)制研究》，法律出版社2000年版，第314 頁(yè)。筆者認(rèn)為，執(zhí)行裁判權(quán)具有司法權(quán)性質(zhì)，理應(yīng)由法院負(fù)責(zé)；執(zhí)行實(shí)施權(quán)具有行政權(quán)性質(zhì)，可交由行政機(jī)關(guān)行使。如此一來，裁執(zhí)分離模式在強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)理論上的“經(jīng)脈”便打通了。

其四，是從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和負(fù)擔(dān)理論方面可以尋求的解答。除前述已經(jīng)論及的理論或因素外，裁執(zhí)分離模式的正當(dāng)性應(yīng)還有其他理論的支撐，其中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與負(fù)擔(dān)理論無疑是比較重要的一個(gè)方面。有學(xué)者指出，無論是否己經(jīng)明確意識(shí)到，我們?cè)谑聦?shí)上已經(jīng)進(jìn)入德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克所說的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。?金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第4 期。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，使愈來愈多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要性。所謂風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制即設(shè)立專業(yè)的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)可能造成公共危害的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)測(cè)，并通過制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行等法律手段來消除或者減輕風(fēng)險(xiǎn)。?趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的自由與安全——風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起及其對(duì)傳統(tǒng)行政法原理的挑戰(zhàn)》，《交大法學(xué)》2011年第1 期。與其他學(xué)者將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的研究重點(diǎn)放在核技術(shù)災(zāi)難、環(huán)境危機(jī)、食品安全等與科學(xué)技術(shù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域不同，筆者此處將以土地房屋征遷強(qiáng)制執(zhí)行所涉的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為分析對(duì)象。由于現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有規(guī)模大、程度深以及復(fù)合程度高等特質(zhì)，?王澤鑒：《危險(xiǎn)社會(huì)、保護(hù)國(guó)家與損害賠償法》，《月旦法學(xué)》2005年第2 期。每類風(fēng)險(xiǎn)及其項(xiàng)下的亞類型甚至每個(gè)個(gè)案都有不同的特點(diǎn)，?趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起與行政法的新課題》，載中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2010年年會(huì)論文集。不難想象，如此復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制任務(wù)顯然非“一家”公權(quán)力機(jī)關(guān)所能承受和完成，亟需各個(gè)相關(guān)部門或機(jī)關(guān)的協(xié)同配合，對(duì)于土地征收、房屋征遷等領(lǐng)域強(qiáng)制執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制更是如此。這就要求非訴執(zhí)行過程中法院與行政機(jī)關(guān)應(yīng)科學(xué)合理地分配突發(fā)性事件的風(fēng)險(xiǎn)防范義務(wù)。而裁執(zhí)分離模式正是回應(yīng)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與分擔(dān)這一需求，根據(jù)這一模式，法院從紛繁復(fù)雜的具體執(zhí)行中解脫出來，可以集中精力負(fù)責(zé)司法裁判，保障行政決定的合法性，及時(shí)甄別強(qiáng)制執(zhí)行可能存在的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并提出規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的司法建議，以供行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)行時(shí)予以參考。而行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的行政決定，經(jīng)過司法審查后其合法性得以強(qiáng)化，其違法或恣意之處得以消弭，在具體組織實(shí)施中，行政機(jī)關(guān)可以充分利用所掌握的公安、消防等各種行政資源以及專業(yè)技術(shù)知識(shí)，有效地規(guī)避各種惡性事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）裁執(zhí)分離的制度構(gòu)造與模式設(shè)計(jì)

任何法律制度的創(chuàng)設(shè)都應(yīng)從本國(guó)的歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、法治現(xiàn)狀和國(guó)家體制等國(guó)情出發(fā)，“必須牢記法律是特定民族的歷史、文化、社會(huì)的價(jià)值與一般意識(shí)形態(tài)與觀念的集中體現(xiàn)。任何兩個(gè)國(guó)家的法律制度都不可能完全一樣。法律是一種文化的表現(xiàn)形式，如果不經(jīng)過某種本土化的過程，它便不可能輕易地從一種文化移植到另一種文化”。?[美]格林頓、戈登、奧薩魁：《比較法律傳統(tǒng)》，米健等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第6-7 頁(yè)。筆者十分贊同立足本國(guó)國(guó)情建構(gòu)法律制度的觀點(diǎn)，并認(rèn)為在裁執(zhí)分離非訴執(zhí)行模式的構(gòu)造過程中，以下幾個(gè)方面的問題構(gòu)成了這座“大廈”的支柱和根基，應(yīng)予重點(diǎn)關(guān)注。

裁執(zhí)分離模式的受理范圍如何確定，即哪些非訴行政案件可以適用裁執(zhí)分離制度，是裁執(zhí)分離實(shí)施過程中必須回應(yīng)的第一個(gè)重要問題。從域外的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)來看：以德日為代表的行政單軌制模式，公法上的金錢債權(quán)的執(zhí)行與對(duì)行為、容忍或不行為義務(wù)的執(zhí)行均交由行政機(jī)關(guān)；以英美為代表的司法單軌制模式，多數(shù)行政行為的執(zhí)行均需向法院申請(qǐng)執(zhí)行令，行政機(jī)關(guān)獲得執(zhí)行令后再去執(zhí)行；以?shī)W地利為代表的混合制模式，既未把強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)完全賦予行政機(jī)關(guān)，也未把強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)完全賦予司法

機(jī)關(guān)，而是根據(jù)具體情況對(duì)執(zhí)行權(quán)作出靈活調(diào)整。?參見楊臨萍：《行政強(qiáng)制與執(zhí)行賠償司法審查的焦點(diǎn)問題》，《人民司法（應(yīng)用）》2012年第12 期。由此可見，就哪些事項(xiàng)交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，哪些事項(xiàng)由法院去執(zhí)行，國(guó)外并無統(tǒng)一做法，而是根據(jù)本國(guó)國(guó)情自行確定。就非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的適用范圍而言，目前主要有兩種不同的觀點(diǎn)：一是主張有限的裁執(zhí)分離，即將社會(huì)矛盾尖銳、執(zhí)行難度大的土地征收、房屋拆遷、土地違法等行為罰案件的執(zhí)行適用裁執(zhí)分離，對(duì)罰款、征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等涉及金錢給付義務(wù)的執(zhí)行一般不適用裁執(zhí)分離；?最高人民法院《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》以及本文表1 所示的裁執(zhí)分離相關(guān)文件，均采有限裁執(zhí)分離的觀點(diǎn)。二是主張完全的裁執(zhí)分離，比如應(yīng)松年教授認(rèn)為非訴行政執(zhí)行的主體是法院，有違司法權(quán)的本質(zhì)，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有裁執(zhí)分離的基礎(chǔ)上，將其擴(kuò)大到所有非訴行政案件的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與執(zhí)行權(quán)完全的分離。?這是應(yīng)松年教授在給中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法專業(yè)2013 級(jí)博士研究生上課時(shí)著力闡述的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，金錢給付義務(wù)和土地房屋征遷等行為在性質(zhì)上并無二致——均屬行政決定，從前文述及的司法權(quán)與行政權(quán)分立理論以及執(zhí)行權(quán)可分割原理的角度審視，金錢給付義務(wù)適用裁執(zhí)分離模式交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行在理論上是講得通的，域外也有這方面的先例與經(jīng)驗(yàn)。而且實(shí)踐中由于金錢給付義務(wù)的執(zhí)行較為容易，若不適用裁執(zhí)分離而仍由法院執(zhí)行，法院會(huì)有“挑肥揀瘦將難執(zhí)行的事項(xiàng)推給行政機(jī)關(guān)”嫌疑。但是考慮到我國(guó)非訴行政執(zhí)行的重點(diǎn)難點(diǎn)并非在于金錢給付義務(wù)的執(zhí)行，而是土地房屋征遷等案件的執(zhí)行，筆者主張裁執(zhí)分離模式應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“突出重點(diǎn)、逐步推進(jìn)、全面鋪開”的原則，即先以社會(huì)矛盾最尖銳、執(zhí)行難度最大的土地征收、房屋拆遷、土地違法等案件的執(zhí)行為重點(diǎn)，逐步推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的司法實(shí)踐，待最難執(zhí)行的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有條不紊的執(zhí)行之后，再全面推進(jìn)金錢給付義務(wù)等其他領(lǐng)域行政非訴案件的裁執(zhí)分離。

法院受理裁執(zhí)分離模式的案件后，司法審查的程序和標(biāo)準(zhǔn)是和以前一樣，還是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，殊值探討。欲深入分析此問題，有必要對(duì)現(xiàn)行的非訴行政執(zhí)行審查程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一下檢討?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十五條確立了非訴行政案件“重大明顯違法”的審查標(biāo)準(zhǔn)，其又稱為“適度審查標(biāo)準(zhǔn)”，所采用的審查程序?yàn)椴婚_庭的書面審理。但筆者認(rèn)為僅靠書面審理程序和適度審查標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法滿足日益多樣化、復(fù)雜化的行政非訴案件審查的需要，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的審查模式作進(jìn)一步改造，使之更為符合裁執(zhí)分離審查模式的特殊性。首先是審查程序的“訴訟化”改造。但如前所述，筆者所言的訴訟化改造并非照搬行政機(jī)關(guān)作為原告、被執(zhí)行人作為被告的美國(guó)執(zhí)行之訴模式，而是主張?jiān)趫?jiān)持行政機(jī)關(guān)作為申請(qǐng)人、行政相對(duì)人作為被申請(qǐng)人的基本構(gòu)造下，對(duì)非訴案件的司法審查程序進(jìn)行校正和規(guī)范，即實(shí)行書面審查與當(dāng)面審查相結(jié)合的復(fù)合審理程序；所謂當(dāng)面審查亦不主張采用“莊嚴(yán)肅穆”的原被告對(duì)峙式的開庭審理模式，而是通過圓桌式商談的形式，緩和爭(zhēng)執(zhí)雙方的緊張氣氛，進(jìn)而組織雙方質(zhì)證、舉行聽證、協(xié)商調(diào)解等，以達(dá)到查清事實(shí)、明辨是非、促成自動(dòng)履行之目的，即使達(dá)不成該目的，也至少使法院作為緩沖閥在一定程度上緩和雙方緊張對(duì)立的情緒。其次是審查標(biāo)準(zhǔn)的“因案制宜”，即形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合。具體而言，對(duì)于土地征收、房屋拆遷、土地違法等重大復(fù)雜案件的審查，應(yīng)側(cè)重于公正與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的考量，堅(jiān)持實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)面審查程序，不僅要審查行政決定的合法性還要審查其合理性，還應(yīng)“挖掘”出潛在的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)所在。而對(duì)于罰款等其他一般性案件的審查，應(yīng)側(cè)重于行政效率，以書面的形式審查為主，只要不存在重大明顯違法之情形，法院均應(yīng)裁定付諸執(zhí)行。

法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，雖然是交由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，但行政機(jī)關(guān)是一個(gè)非常寬泛的概念，具體組織實(shí)施的主體仍需進(jìn)一步明確。從域外執(zhí)行模式的角度觀之，針對(duì)不同的案件類型和執(zhí)行內(nèi)容，行政決定的執(zhí)行主體也各不相同。比如奧地利1925年頒布的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》第一條規(guī)定，一般的行政決定由國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)強(qiáng)制執(zhí)行之責(zé)任，?蔡震榮：《行政執(zhí)行法》，臺(tái)北元照出版公司2002年版，第323-324 頁(yè)。是由作出行政決定的原行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的典型代表；再如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于“公法上金錢給付義務(wù)逾期不履行者，移送法務(wù)部行政執(zhí)行署所屬行政執(zhí)行處執(zhí)行之”，原處分機(jī)關(guān)無權(quán)執(zhí)行，?我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政執(zhí)行法”第4 條規(guī)定：“行政執(zhí)行，由原處分機(jī)關(guān)或該管行政機(jī)關(guān)為之。但公法上金錢給付義務(wù)逾期不履行者，移送法務(wù)部行政執(zhí)行署所屬行政執(zhí)行處執(zhí)行之?！奔床捎糜勺鞒鲂姓Q定的機(jī)關(guān)以外的其他行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行模式。而我國(guó)近兩年裁執(zhí)分離的司法實(shí)踐中也確定了相應(yīng)的組織實(shí)施主體，比如最高人民法院《國(guó)有土地房屋征補(bǔ)規(guī)定》第九條規(guī)定的由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施；浙江省高級(jí)人民法院《關(guān)于推進(jìn)和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀(jì)要（試行）》（浙高法〔2014〕18號(hào)）第十一條規(guī)定的組織實(shí)施主體為，縣級(jí)以上政府規(guī)范性文件確定的基層人民政府、綜合執(zhí)法部門、行政主管部門或者法院與相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)商一致后確定的其他機(jī)關(guān)，通過上述途徑仍無法確定的，可裁定由作出行政決定的行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施。筆者認(rèn)為，在中國(guó)的政治體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制迥異于西方的背景下，裁執(zhí)分離具體組織實(shí)施機(jī)關(guān)的確定，僅憑法院的“一紙裁判”肯定是行不通的，更多的工作要在司法審查之外予以解決。而解決的路徑無非有三種：一是通過立法或修法的形式，特別是在《行政訴訟法》修改時(shí)明確非訴行政案件的裁執(zhí)分離模式，并載明具體的組織實(shí)施部門；二是在前一方案無法實(shí)現(xiàn)的情況下，由法院與行政機(jī)關(guān)在理性互動(dòng)的基礎(chǔ)上協(xié)商確定具體的組織實(shí)施部門，其可以是基層人民政府、綜合執(zhí)法部門、行政主管部門，但不宜是作出行政決定的原行政機(jī)關(guān)，因?yàn)檎怯捎诜蓻]有賦予原行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其才需要申請(qǐng)法院執(zhí)行，在“法官不能造法”的中國(guó)國(guó)情下，僅通過司法裁判賦予原行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的合法性不足；三是成立專門的行政執(zhí)行局，負(fù)責(zé)非訴行政案件的執(zhí)行工作。筆者認(rèn)為，法院與行政機(jī)關(guān)協(xié)商確定具體執(zhí)行部門的方式，只是一種權(quán)宜之計(jì)，能夠行之久遠(yuǎn)的方式是在行政體制改革的過程中，通過機(jī)構(gòu)整合等形式成立“行政執(zhí)行局”，并在法律法規(guī)規(guī)章或其他規(guī)范性文件中明確其職權(quán)，考慮到強(qiáng)制執(zhí)行的特殊性，行政執(zhí)行局局長(zhǎng)可由政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，重大復(fù)雜案件的執(zhí)行由政府主要領(lǐng)導(dǎo)召集各相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，至于金錢給付等一般性案件則交由行政執(zhí)行局按照日常的程序予以執(zhí)行。

行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的過程是裁執(zhí)分離的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)也是風(fēng)險(xiǎn)最高的一個(gè)環(huán)節(jié)，比較突出的問題包括行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的程序、法院是否參與具體執(zhí)行過程、突發(fā)性事件的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與責(zé)任承擔(dān)以及強(qiáng)制執(zhí)行錯(cuò)誤的事后救濟(jì)等。這些事項(xiàng)的解決均有賴于一個(gè)前提性問題的澄清，此即行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施行為的性質(zhì)問題。行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施行為到底是執(zhí)行法院生效裁判的準(zhǔn)司法行為還是一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為？菏澤市中級(jí)人民法院陳希國(guó)同志在《“裁執(zhí)分離”模式中政府行為的性質(zhì)辨析》一文中認(rèn)為政府組織實(shí)施行為系行政機(jī)關(guān)的具體行政行為且具有可訴性，并從法理精神、邏輯推理、立法過程、權(quán)利救濟(jì)角度對(duì)此進(jìn)行了詳盡的分析和論證。?陳希國(guó)：《“裁執(zhí)分離”模式中政府行為的性質(zhì)辨析》，《人民法院報(bào)》2014年4月23日第8 版。筆者對(duì)他的主張深表贊同。行政執(zhí)行是對(duì)當(dāng)事人權(quán)益侵害最為嚴(yán)重的環(huán)節(jié)，之所以部分行政決定在執(zhí)行之前要經(jīng)過司法審查這一環(huán)節(jié)，其根本目的就是為了防止行政強(qiáng)制權(quán)的濫用和充分保障被執(zhí)行人的合法權(quán)益，這種審查只不過是在行政行為存續(xù)力和執(zhí)行力上加裝了一個(gè)“保險(xiǎn)閥”，法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定也不過是為行政機(jī)關(guān)發(fā)出了合法執(zhí)行的“通行證”，強(qiáng)化了行政行為既有的執(zhí)行力而已。故從性質(zhì)上看，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為當(dāng)屬具體行政行為，且在階段上屬于執(zhí)行階段的具體行政行為。既如此，法院已經(jīng)盡到了其應(yīng)有的職責(zé)，便無必要參與具體的執(zhí)行過程，但為了有效規(guī)制執(zhí)行中的各種風(fēng)險(xiǎn)，法院可通過司法建議、口頭提示等形式給行政機(jī)關(guān)提出防范風(fēng)險(xiǎn)的合理化建議。行政機(jī)關(guān)在具體的執(zhí)行過程中也應(yīng)參照相關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序的要求，履行催告公告等程序，規(guī)范執(zhí)行的過程。若行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)行過程中存在執(zhí)行方法和手段不適當(dāng)、擴(kuò)大了經(jīng)法院裁定的行政決定所確定的執(zhí)行范圍和內(nèi)容，以及造成被執(zhí)行人合法權(quán)益損失的其他“重大而且明顯違法”情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)為擴(kuò)大化的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行政責(zé)任或賠償責(zé)任。?關(guān)于非訴執(zhí)行過程中的賠償問題，從司法解釋和立法原意的層面可窺其端倪?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（法發(fā)[1997]10 號(hào)）第19 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政訴訟法第66 條的規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為，由于據(jù)以強(qiáng)制執(zhí)行的根據(jù)錯(cuò)誤而發(fā)生行政賠償訴訟的，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)為被告?！比珖?guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室在其編寫的《〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉釋義與案例》（中國(guó)民主法制出版社2011年版，第74 頁(yè)）中指出，在申請(qǐng)法院非訴強(qiáng)制執(zhí)行中，法院裁定執(zhí)行，且沒有變更基礎(chǔ)行政決定，因基礎(chǔ)行政決定違法損害當(dāng)事人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)由申請(qǐng)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要賠償責(zé)任。而法院的賠償責(zé)任僅限于《行政強(qiáng)制法》第八條第二款規(guī)定的其在司法審查時(shí)有違法行為或者擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍的情形。具體到裁執(zhí)分離的執(zhí)行模式，最高人民法院國(guó)家賠償辦公室楊臨萍主任又將其細(xì)化為如下三種情況：一是人民法院的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍的；二是人民法院對(duì)尚未生效的行政決定裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的；三是人民法院對(duì)“重大而且明顯違法”的無效的行政決定裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的。?楊臨萍：《關(guān)于房屋征收與補(bǔ)償條例非訴執(zhí)行的若干思考》，《法律適用》2012年第1 期。

五、結(jié) 語(yǔ)

筆者力主建構(gòu)和完善非訴行政案件審查和執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式，但任何一種新的制度或模式都應(yīng)“追本溯源”，方顯其變革的緊迫性與必要性。筆者在本文中正是遵循這一基本思路，從非訴行政執(zhí)行的運(yùn)作機(jī)理出發(fā)，對(duì)二十多年來我國(guó)行政非訴案件與行政訴訟案件以及與其他執(zhí)行案件的數(shù)量進(jìn)行了對(duì)比，進(jìn)而得出以法院“裁執(zhí)一體”為主導(dǎo)的非訴行政執(zhí)行模式已到“窮途末路”之窘境，亟需進(jìn)行制度改造的結(jié)論。在眾多的改革方案中，筆者鐘情于裁執(zhí)分離模式，并將其內(nèi)核提煉為法院審查裁判權(quán)與具體組織實(shí)施權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)司法公正與行政效率兩大法治價(jià)值的最優(yōu)結(jié)合。雖然筆者以較大篇幅論證了其理論正當(dāng)性和制度構(gòu)造的重點(diǎn)，在論證的同時(shí)提出了進(jìn)一步完善的路徑和建議，但是，本文的研究只能說初步回應(yīng)了裁執(zhí)分離的理論和實(shí)踐問題，對(duì)于我國(guó)非訴行政執(zhí)行體制的改造和優(yōu)化而言，尚有更多的工作需要去做，而繼續(xù)堅(jiān)持裁執(zhí)分離的研究路徑無疑是最佳的選擇。