老齡化與養(yǎng)老服務(wù)：香港的經(jīng)驗(yàn)與啟示

● 王海英 梁波

人口的老齡化以及由此帶來的養(yǎng)老服務(wù)問題，已經(jīng)成為一個(gè)世界性的議題。歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，人口老齡化背景下，如何通過建構(gòu)適應(yīng)性的養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為公共部門、學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略研究課題。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，人們生活水平的提高，以上海等特大城市為代表，我國(guó)的人口老齡化問題日趨顯現(xiàn)。老齡化程度加深，與傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)體系之間的不適應(yīng)性越來越成為我國(guó)城市社會(huì)發(fā)展與治理面臨的關(guān)鍵問題之一。因此，積極吸納和借鑒國(guó)際上養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的成功經(jīng)驗(yàn)，毫無疑問具有重要的意義。

相比于歐、美、日等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，中國(guó)香港進(jìn)入人口老齡化社會(huì)的時(shí)間相對(duì)比較晚。在經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代以來近20多年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)之后，香港在1986年正式邁入人口老齡化社會(huì)。人口的快速老齡化給香港的老年福利服務(wù)供給提出了諸多挑戰(zhàn)，比如：1）人口的老齡化帶來香港社會(huì)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，特別是家庭為此所承擔(dān)的老年人經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)增加；2）在家庭結(jié)構(gòu)越發(fā)小型化，及女性廣泛就業(yè)的背景下，一部分老人，特別是與子女分居或無子女獨(dú)居的老人面臨著嚴(yán)重的身體疾病以及日常生活照顧等難題；3）老齡化也給老年人帶來諸如住房困難、養(yǎng)老設(shè)施（床位）不足的問題。

受到獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與文化因素的影響，香港在老年人的養(yǎng)老服務(wù)方面，逐漸形成了以社會(huì)化和市場(chǎng)化為主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)模式。這一模式的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)樾聲r(shí)期我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建提供一定的啟示。因此，本研究試圖以香港地區(qū)為例，對(duì)其自20世紀(jì)60年代以來的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)深入的梳理和分析，呈現(xiàn)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中面對(duì)人口老齡化的問題時(shí)政府所采取的回應(yīng)性方案，揭示影響一國(guó)或地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系變遷的主要因素及機(jī)制，進(jìn)而為我國(guó)構(gòu)建科學(xué)、合理、適度的養(yǎng)老服務(wù)體系提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)參考。

一、政府養(yǎng)老服務(wù)政策范式的變遷

面對(duì)人口老齡化程度的不斷提升，結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)以及傳統(tǒng)文化觀念，香港逐漸構(gòu)建起了充分體現(xiàn)香港特色的養(yǎng)老服務(wù)體系。然而，從歷史演進(jìn)的角度來看，香港在養(yǎng)老服務(wù)的理念與政策范式上大致經(jīng)歷了三個(gè)階段（劉佳，2012；紀(jì)曉嵐，2012）。第一階段大致是在20世紀(jì)60年代中期以前，政府采取了完全不干預(yù)甚至是不承擔(dān)責(zé)任的老年服務(wù)政策；第二階段大致是70年代到90年代中期，由于人口老齡問題日漸凸顯，港英政府被迫開始轉(zhuǎn)變不承擔(dān)責(zé)任的消極態(tài)度，在堅(jiān)持所謂的積極不干預(yù)的原則下，有選擇地提供一些諸如社區(qū)居家養(yǎng)老照顧等老年服務(wù)。第三階段則是香港回歸祖國(guó)之后，特區(qū)政府在養(yǎng)老福利與服務(wù)的政策理念上采取更加積極的態(tài)度，并逐步加大投入的力度，日漸完善包括醫(yī)療、養(yǎng)老院舍、養(yǎng)老保障、居家養(yǎng)老等多方面服務(wù)在內(nèi)的“安老服務(wù)”體系。

1.救濟(jì)式福利：自由市場(chǎng)原則下消極不干預(yù)的老年社會(huì)政策

20世紀(jì)60、70年代，香港經(jīng)濟(jì)處在工業(yè)化成長(zhǎng)、起飛階段。這一時(shí)期拉動(dòng)香港經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力主要是一些規(guī)模小、技術(shù)含量低、勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)，比如加工、紡織、制衣、制鞋、食品、玩具、塑料等輕工業(yè)行業(yè)。當(dāng)時(shí)香港經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)非常需要積累大量的資本，在實(shí)施經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略的情況下，香港政府沒有把主要精力和資本用于老年人的養(yǎng)老福利服務(wù)，而是采取消極不干預(yù)的政策。歷史地看，20世紀(jì)70年代之前，養(yǎng)老問題還沒有成為香港社會(huì)的公共議題，其原因在于，當(dāng)時(shí)香港還沒有成為老齡社會(huì)，香港約有一半人口為21歲及以下的年輕人，老年人口比重較小。雖然香港從60年代初就開始了工業(yè)化，但仍有許多工作適合操作技能經(jīng)驗(yàn)豐富者，因此，大多數(shù)人也沒有退休觀念，只要身體健康狀況允許，都會(huì)繼續(xù)工作；另外，最重要的原因在于，當(dāng)時(shí)的人們普遍認(rèn)為照顧老人是家庭的責(zé)任，老年人自身也難以接受家庭之外的照顧。這一時(shí)期，香港政府沒有出臺(tái)任何關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)。即便是1965年，香港社會(huì)福利署頒布了香港有史以來第一份社會(huì)福利白皮書，但其中，與老年人相關(guān)的社會(huì)福利與服務(wù)并沒有在考慮范圍之內(nèi)（劉佳，2012）。政府以中國(guó)傳統(tǒng)的孝道價(jià)值觀為借口，認(rèn)為老人問題是家庭問題，養(yǎng)老應(yīng)該由家庭來負(fù)責(zé)，政府只照顧那些無親無故的老人，為他們提供少量的物質(zhì)賑濟(jì)和院舍服務(wù)。例如，香港政府在1965年發(fā)表的一份施政報(bào)告中，就明確表達(dá)了對(duì)制定老年社會(huì)福利與服務(wù)政策的反對(duì)意見——“社會(huì)福利服務(wù)不應(yīng)該以這種方式加以組織，以使得破壞性的影響侵蝕社區(qū)，或加速傳統(tǒng)責(zé)任感的削弱。例如：通過鼓勵(lì)家庭將其照顧老人的道德責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給公共或私有的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)（周永新等，2010）。”

所以，在20世紀(jì)70年代之前，香港基本上沒有政府所主導(dǎo)的任何老年福利與養(yǎng)老服務(wù)。這一時(shí)期，香港還沒有建立起正式的養(yǎng)老社會(huì)保障制度，老年人的養(yǎng)老主要依靠家庭負(fù)擔(dān)，一些主要的養(yǎng)老服務(wù)主要靠民間社會(huì)組織、慈善機(jī)構(gòu)、教會(huì)組織等來提供。相對(duì)而言，這一時(shí)期香港政府面向包括老年人在內(nèi)的社會(huì)大眾，所提供的唯一有代表性的（屬于社會(huì)救濟(jì)式）福利計(jì)劃，主要是20世紀(jì)50年代初以來，為了應(yīng)對(duì)大量人口的住房問題而推出的公共房屋計(jì)劃（1962年實(shí)施）（王繼，1999），而且其主要針對(duì)的只是一部分低收入者和無家可歸者，向他們提供一些臨時(shí)性的安置所、中轉(zhuǎn)房屋和公共屋，住房條件也比較差。

2.居家養(yǎng)老的興起：老齡化情境下政府對(duì)老年福利服務(wù)的態(tài)度轉(zhuǎn)變

70年代以來，隨著香港老年人口的日益增多，以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背景下傳統(tǒng)家庭照顧功能的減弱，老年人的養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為了一個(gè)比較突出的社會(huì)問題。在感受到人口老齡化以及社會(huì)不斷增長(zhǎng)的老年人福利與服務(wù)訴求的壓力情況下，香港政府逐步開始重視老年人問題。香港政府逐漸轉(zhuǎn)變了之前對(duì)于老年福利與服務(wù)不干預(yù)的態(tài)度，開始采取所謂的“積極的不干預(yù)”政策。即70年代以后，香港政府并沒有完全放棄受英國(guó)新自由主義思潮影響下的不干預(yù)原則，只不過是稍微轉(zhuǎn)變態(tài)度，在某些涉及老年人福利與服務(wù)的領(lǐng)域，開始表現(xiàn)出積極的態(tài)度。

1972年，香港政府正式成立工作小組，專門研究老年人的需求問題。這意味著老年人的福利與服務(wù)議題開始進(jìn)入政府的政策議程。香港政府在所謂的“福利服務(wù)綜合化”的思路原則下，接受了《香港社會(huì)福利未來發(fā)展計(jì)劃白皮書》提出的，以社區(qū)居家養(yǎng)老或居家照顧為主的安老服務(wù)行動(dòng)方案。該計(jì)劃建議以社區(qū)照顧作為香港安老服務(wù)的重點(diǎn)，并擴(kuò)大家務(wù)助理服務(wù)和增加老人服務(wù)中心（劉佳，2012）。自此之后，居家養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為香港安老服務(wù)的主流發(fā)展方向。

1977年，香港布政司下轄的社會(huì)服務(wù)科發(fā)布了《老人服務(wù)綠皮書》，提出為老人提供社區(qū)照顧的構(gòu)想，以“家居照顧”為最終服務(wù)目的，建議政府增設(shè)日間護(hù)理中心、家務(wù)助理員、社區(qū)老人服務(wù)中心等，試圖通過正式與非正式的照顧體系使得老人能夠繼續(xù)留在家中養(yǎng)老。1979年香港政府頒發(fā)了《香港社會(huì)福利白皮書——進(jìn)入八十年代的社會(huì)福利》，再次肯定了“家居照顧”和“社區(qū)照顧”的概念，明確了政府需要承擔(dān)社區(qū)照顧服務(wù)的責(zé)任，以及對(duì)老年人給予現(xiàn)金援助、醫(yī)療和房屋的支持（秦偉江，2011）。

由于有了明確的政策支持，80年代至1997年回歸之前，香港各類以家居和社區(qū)照顧為核心的安老服務(wù)開始蓬勃發(fā)展。1988年香港政府成立了“老人服務(wù)中央委員會(huì)”并發(fā)布報(bào)告書，繼續(xù)肯定了家居養(yǎng)老和社區(qū)照顧作為老年人服務(wù)的目標(biāo)。與此同時(shí)，由于80年代以來香港老年人口的擴(kuò)張使得單純的社區(qū)照顧開始無法滿足日益增長(zhǎng)的安老服務(wù)需求，因此，在此報(bào)告書中，香港政府也首次提出了院舍服務(wù)（機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)）和康復(fù)服務(wù)的重要性，并建議增加養(yǎng)老院的床位數(shù)。于是，為了加強(qiáng)對(duì)安老院舍，尤其是私營(yíng)安老院舍的管理，香港政府增加投入以促進(jìn)安老院舍的發(fā)展。1989年香港社會(huì)福利署實(shí)施了“買位計(jì)劃”，與私營(yíng)安老院舍簽訂合約購(gòu)買安老宿位?！百I位計(jì)劃”增加了受資助的護(hù)理安老宿位，有效地縮短了輪候名冊(cè)上老年人的等候入住時(shí)間，也提高了私營(yíng)安老院舍的服務(wù)水平。1991年香港政府發(fā)表的《社會(huì)福利白皮書》中再次強(qiáng)調(diào)了居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老并重的原則，指出要擴(kuò)展非正規(guī)的照顧網(wǎng)絡(luò)和由家人、朋友和鄰舍等多方提供的老年照顧服務(wù)支援（黃黎若蓮，1995），要盡可能使長(zhǎng)者在社區(qū)中安度晚年，并盡量根據(jù)不同需要給予適當(dāng)?shù)陌怖显荷嵴疹櫋?994年，香港政府制定了《安老院條例》，并于1996年開始全面實(shí)施，加強(qiáng)了對(duì)所有安老院舍的監(jiān)管，以保證安老院舍能夠符合安全標(biāo)準(zhǔn)。

除了重點(diǎn)加強(qiáng)居家養(yǎng)老和安老院舍的發(fā)展外，在這一階段，香港政府還在勞動(dòng)制度、社會(huì)保障制度等相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行了一定的制度建設(shè)與福利提供。比如，1970年香港政府推出了“公共援助計(jì)劃”，1993年時(shí)改為“綜合社會(huì)保障援助計(jì)劃”，向有需要的個(gè)人或家庭（包括老年人及其家庭）提供經(jīng)濟(jì)援助，使他們的收入達(dá)到一定水平，以應(yīng)付生活上的基本需要。該計(jì)劃為各種各樣的困難人群——包括高齡人士、傷殘人士、健康欠佳人士以及由于各種原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)有困難的人士——提供現(xiàn)金援助。類似，香港政府還于1993年推出了公共福利金計(jì)劃（之前為特別需要津貼計(jì)劃），為嚴(yán)重殘疾或年齡在65歲及以上的香港居民每月提供現(xiàn)金津貼，以應(yīng)付因嚴(yán)重傷殘或年老而引起的特別需要，其中與老年人相關(guān)的是普通高齡津貼和高額高齡津貼（李征，2006）。此外，香港政府一改之前不重視勞工立法，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)不干預(yù)的自由放任政策，加強(qiáng)了勞工立法監(jiān)督，在不影響勞資雙方自由達(dá)成契約的條件下，保障勞工基本權(quán)益，并先后制定和修改了《職業(yè)退休計(jì)劃條例》（1992）、《老年退休金咨詢計(jì)劃》（1994）、《強(qiáng)制公積金計(jì)劃條例》（1995）等一系列與老年社會(huì)福利有關(guān)的制度或政策。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步，70年代以來，香港政府逐步改善了對(duì)包括老年人在內(nèi)的所有香港市民的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，在增加醫(yī)療機(jī)構(gòu)的同時(shí)，注重?cái)U(kuò)充醫(yī)療設(shè)備，提高防治疾病的水平。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)逐漸走向普及化和現(xiàn)代化，使得香港成為亞洲地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生水平較高的地區(qū)。1977年，香港醫(yī)務(wù)衛(wèi)生署開始實(shí)施醫(yī)療服務(wù)分區(qū)，把全港分為5個(gè)醫(yī)療區(qū)，并分設(shè)5所區(qū)域性中心醫(yī)院作為區(qū)域醫(yī)療服務(wù)的樞紐和聯(lián)絡(luò)中心，配以地區(qū)醫(yī)院、普通診所和?？圃\所，組成了便捷的綜合區(qū)域醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。香港居民尤其是老年人（只需要憑有效身份證明）在政府醫(yī)院和政府補(bǔ)助的醫(yī)院就能夠享受較高水平的低收費(fèi)醫(yī)療服務(wù)，一般市民防病治病的需要都能得到基本滿足。

此外，香港政府繼續(xù)推動(dòng)廉價(jià)公屋計(jì)劃的實(shí)施。1973年，香港政府成立了專門的房屋委員會(huì)，統(tǒng)籌公屋的規(guī)劃、建設(shè)和管理，同時(shí)制定了“十年建屋計(jì)劃”（后改為四年建屋計(jì)劃），開始有計(jì)劃地興建保障型新型公屋社區(qū)。到1987年，香港政府又進(jìn)一步推進(jìn)了“居者有其屋”計(jì)劃，加速了香港公屋建設(shè)。通過這些措施，較好地緩和了香港原本的住房緊張局面（張廣芳，1997）。

3.老年福利服務(wù)的擴(kuò)展與體系完善：特區(qū)政府的養(yǎng)老服務(wù)政策

20世紀(jì)90年代中后期以來，香港老齡化的程度繼續(xù)提升。全社會(huì)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識(shí)也逐漸加深。特別是在臨近香港回歸中國(guó)之前，港英當(dāng)局突然改變戰(zhàn)略提出要在20世紀(jì)內(nèi)使香港的社會(huì)保障達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，并開始大規(guī)模增加社會(huì)保障開支（任春雷，2004），其政治目的在于把沉重的社會(huì)福利包袱甩給將來的特區(qū)政府。

1997年香港回歸祖國(guó)后，新成立的特區(qū)政府面對(duì)著不斷加深的老齡化以及老年服務(wù)訴求，采取了審慎積極的態(tài)度。一方面，特區(qū)政府沒有大幅度地提升包括老年福利服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)福利與保障水平；另一方面又基于政府的責(zé)任意識(shí)，更加積極地承擔(dān)起保障民眾適當(dāng)生活福祉的職責(zé)。特區(qū)政府之所以采取審慎的態(tài)度，除了受到香港傳統(tǒng)就有的自由放任和不干預(yù)理念的影響外，更主要地是基于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政情況的考慮。香港回歸后不久就爆發(fā)了影響深遠(yuǎn)的亞洲金融危機(jī)，1998年香港經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的負(fù)增長(zhǎng)，政府在養(yǎng)老福利和保障上面臨的財(cái)政壓力有所增長(zhǎng)。政府擔(dān)心過多的福利干預(yù)會(huì)妨礙香港經(jīng)濟(jì)的活力，為盡量避免財(cái)政赤字，在養(yǎng)老福利與服務(wù)領(lǐng)域，特區(qū)政府堅(jiān)持了“量入為出”的原則，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，而社會(huì)福利制度建設(shè)次之的理念。正如董建華在2005年施政報(bào)告中所言，政府的施政理念是，首先致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。其次是通過教育和培訓(xùn)，讓每個(gè)市民都有機(jī)會(huì)發(fā)揮所長(zhǎng)，提升自己，擺脫貧困。同時(shí)，政府在公共房屋、醫(yī)療、教育和福利包括綜援計(jì)劃等方面投放資源，編織可靠的社會(huì)安全網(wǎng)，給有困難的市民提供基本生活保障（李征，2006）。

盡管特區(qū)政府在理念認(rèn)知上堅(jiān)持了有限干預(yù)養(yǎng)老福利的原則，但是后來的實(shí)踐表明，隨著經(jīng)濟(jì)情況逐步好轉(zhuǎn)，香港特區(qū)政府逐漸加大了對(duì)養(yǎng)老福利和服務(wù)的資源投入，通過實(shí)施一系列的老年服務(wù)計(jì)劃，全面擴(kuò)展了香港的老年福利與服務(wù)，形成了一個(gè)比較完善和福利水平較高的養(yǎng)老服務(wù)體系。數(shù)據(jù)表明，為加強(qiáng)安老服務(wù)，配合香港人口老齡化所帶來的社會(huì)需要，香港特區(qū)政府投入了大量資源。2004-2005年，政府年度預(yù)算用于安老服務(wù)的經(jīng)常性開支為33.7億港元，是十年前的2.5倍，用于資助非政府機(jī)構(gòu)提供安老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)更是達(dá)到了67億港元（丁華，2007）。

1997年香港特區(qū)政府在施政報(bào)告中確定將“照顧長(zhǎng)者”作為其社會(huì)政策重點(diǎn)，本著“使長(zhǎng)者能夠有尊嚴(yán)生活”的信念，旨在讓長(zhǎng)者能夠“老有所養(yǎng)、老有所屬、老有所為”，特區(qū)政府還專門成立了安老事務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)就安老政策和服務(wù)向政府提供建議，并監(jiān)督安老政策的實(shí)施。這為新時(shí)期香港養(yǎng)老福利與服務(wù)的發(fā)展奠定了基本的指導(dǎo)原則，指明了發(fā)展方向。香港回歸之后，經(jīng)過十多年的發(fā)展，其養(yǎng)老福利服務(wù)得到了比較全面的拓展，到目前為止，香港已經(jīng)構(gòu)建起了包括經(jīng)濟(jì)救助和直接服務(wù)為形式，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年社會(huì)救助、老年社會(huì)福利服務(wù)等為內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)體系。

客觀來看，香港的養(yǎng)老服務(wù)體系既不是西方福利國(guó)家的模式，也不是自由放任的完全市場(chǎng)化的模式，而是建立在理性、適度、既保持活力，又保證公平的原則基礎(chǔ)上，其目標(biāo)在于能夠讓老人過上有尊嚴(yán)的生活，為其提供適當(dāng)?shù)闹г蛊淠軌虬捕韧砟辍＿@已經(jīng)成為全香港共享的養(yǎng)老觀念。

從總體框架看（見表1），當(dāng)前香港的養(yǎng)老服務(wù)體系既突出了以居家照顧和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等直接服務(wù)的重要性，又兼顧了在經(jīng)濟(jì)上保證老年人基本生活的經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃，能夠?yàn)槔先颂峁奈镔|(zhì)生活到精神慰藉等多方面的精細(xì)化服務(wù)。

表1 香港養(yǎng)老服務(wù)體系的總框架

二、“政府的合作伙伴”：社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)中的角色扮演

在香港老年社會(huì)福利服務(wù)中，逐步形成了政府、企業(yè)與民間社會(huì)組織之間的三方合作機(jī)制，民間社會(huì)組織（包括各類NGO組織、慈善組織、宗教組織、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)等）被政府部門當(dāng)作可信賴的合作伙伴。這些不同層次、不同規(guī)模的民間社會(huì)組織既充當(dāng)著政府與老年服務(wù)需求群體之間的中介，傳遞養(yǎng)老服務(wù)政策與訴求信息，同時(shí)更多地在實(shí)務(wù)領(lǐng)域直接面向老年受眾提供多樣化的老年社會(huì)福利服務(wù)，以及對(duì)下屬的服務(wù)單位實(shí)施人財(cái)物的全面管理，確保老年服務(wù)計(jì)劃和服務(wù)質(zhì)量的落實(shí)（趙寶華，1998）。香港廣泛的老年社會(huì)福利服務(wù)，除了少量的私營(yíng)機(jī)構(gòu)外，絕大部分都是由（慈善組織、社會(huì)團(tuán)體）民間社會(huì)組織來運(yùn)作。

香港的民間社會(huì)組織大量地承接了來自政府部門以“政府購(gòu)買服務(wù)”的形式轉(zhuǎn)移出來的老年福利服務(wù)職能。自2003年起，香港社會(huì)福利署就把那些法定應(yīng)由自己承擔(dān)的服務(wù)之外的所有社會(huì)福利服務(wù)轉(zhuǎn)移給了民間社會(huì)組織。到2005年底，除了少量醫(yī)務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)外，社會(huì)福利署所屬的服務(wù)機(jī)構(gòu)也已全部移交給非政府機(jī)構(gòu)。民間社會(huì)組織與政府部門的良好合作關(guān)系一直得到了官方的認(rèn)可。在2000年的施政報(bào)告中，董建華就曾強(qiáng)調(diào)，“香港除了有一個(gè)高效的現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、一個(gè)小而精干的政府之外，還有一個(gè)不斷發(fā)展、富有生命力的志愿服務(wù)領(lǐng)域。政府將繼續(xù)與這一領(lǐng)域中的團(tuán)體加強(qiáng)合作，共同建設(shè)更美好的明天（汪永成，2008）?！?/p>

在合作關(guān)系的框架下，香港民間社會(huì)組織參與老年社會(huì)福利服務(wù)的經(jīng)費(fèi)與資源來源主要依靠政府資助。20世紀(jì)60年代以來，香港民間社會(huì)組織的資源主要依靠政府資源。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1998年，香港2872個(gè)民間機(jī)構(gòu)從政府得到了46.34億港元的資助，占政府社會(huì)福利服務(wù)支出的近80%（孫炳耀，2000）。人們普遍認(rèn)為，在香港，由慈善及社會(huì)團(tuán)體提供的老年福利服務(wù)，表現(xiàn)出了典型的民設(shè)、民辦、官助的特色。

香港民間機(jī)構(gòu)雖然在資金與資源上對(duì)政府形成了較大依賴，但在組織管理方面則保持了較大的獨(dú)立性。一些規(guī)模較大的民間社會(huì)組織在發(fā)展過程中形成了集團(tuán)，內(nèi)部可以有很多相對(duì)獨(dú)立的服務(wù)單位。這些單位有的直接得到政府資助，有些則通過集團(tuán)間接得到資助。于是形成了兩級(jí)管理，基層單位的職責(zé)是提供服務(wù)，集團(tuán)高層則主要負(fù)責(zé)包括向基層單位提供信息、培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù)，進(jìn)行服務(wù)監(jiān)督，負(fù)責(zé)發(fā)展新項(xiàng)目，并充當(dāng)服務(wù)單位與政府之間的中介等。比如，香港著名的社會(huì)福利組織——香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)，作為行業(yè)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，到目前為止下屬就有250多個(gè)會(huì)員單位，3000多個(gè)服務(wù)單位，為香港市民提供了超過九成的社會(huì)福利服務(wù)。

民間社會(huì)組織在參與老年福利服務(wù)體系的過程中，除了承擔(dān)具體的老年服務(wù)，還能夠?qū)φ睦夏旮＠呤┘又匾绊憽Ｒ环矫嬗捎诿耖g社會(huì)組織是老年服務(wù)的實(shí)際提供者，它直接面向社區(qū)居民，因而能比較深入和及時(shí)地了解居民的服務(wù)訴求；另一方面這些民間社會(huì)組織與政府部門又有良好的合作關(guān)系，尤其是一些規(guī)模較大的社會(huì)組織，其主要負(fù)責(zé)人本身就是社會(huì)的精英，在政商界都有良好的社會(huì)資本與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因而有機(jī)會(huì)對(duì)政府部門的老年服務(wù)政策制定與修訂產(chǎn)生一定影響。例如，2005年，特區(qū)政府公布的新財(cái)年預(yù)算方案試圖削減當(dāng)年的福利開支。作為香港最大的社會(huì)福利聯(lián)合團(tuán)體，香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)聯(lián)合其機(jī)構(gòu)會(huì)員向政府遞交了聯(lián)署聲明，強(qiáng)烈要求停止削資及延續(xù)過渡補(bǔ)貼。經(jīng)過聯(lián)會(huì)的努力游說，特區(qū)政府立法會(huì)社會(huì)福利事務(wù)委員會(huì)通過了妥協(xié)性的相關(guān)議案。最后，香港2005-2006年度社會(huì)福利開支削資由原來公布的2%減至1%，社區(qū)發(fā)展服務(wù)的削資也由4%減至1%（田北海，2007）。

香港民間社會(huì)組織在老年福利服務(wù)體系中能夠占據(jù)主導(dǎo)性地位，并高效而規(guī)范地運(yùn)作，受到了歷史傳統(tǒng)、政策導(dǎo)向及自身稟賦等因素的影響。在社會(huì)福利服務(wù)提供方面，香港民間社會(huì)組織的作用與影響力有其深厚的歷史文化傳統(tǒng)。從被作為英國(guó)的殖民地開始，到20世紀(jì)60年代，香港的民間社會(huì)組織，諸如慈善組織、宗教組織、社會(huì)團(tuán)體等就活躍于社會(huì)救濟(jì)、慈善等社會(huì)福利領(lǐng)域。比如1870年成立的東華三院、1883年成立的保良局，1860年成立的加諾撒修會(huì)棄嬰收容所等（成元君，2009），到目前為止已經(jīng)有了100多年的歷史。而且在20世紀(jì)60年代之前，港英政府對(duì)于老年社會(huì)福利不予關(guān)心，這些事務(wù)只能由民間自發(fā)的組織去解決，如同鄉(xiāng)會(huì)、宗親會(huì)、慈善團(tuán)體（包括一些外來的西方宗教慈善團(tuán)體）等。這些都為后來香港老年福利服務(wù)體系中民間社會(huì)組織的發(fā)展及重要地位打下基礎(chǔ)。

民間社會(huì)組織在老年福利服務(wù)體系中的功能發(fā)揮還受到了香港政府的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策戰(zhàn)略導(dǎo)向或理念的影響。20世紀(jì)60、70年代是香港經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展的時(shí)期，受到西方自由主義經(jīng)濟(jì)政策范式的影響，港英政府也將自由放任和不干預(yù)的原則移植到香港的社會(huì)福利與服務(wù)方面，政府認(rèn)為不應(yīng)該對(duì)社會(huì)福利過分干預(yù)，不能由此妨害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率，社會(huì)福利等社會(huì)領(lǐng)域的事情應(yīng)該由社會(huì)自己去處理。即便是回歸祖國(guó)之后，香港仍然堅(jiān)持了積極不干預(yù)的老年福利政策導(dǎo)向，這就為大量的民間社會(huì)組織承擔(dān)起老年福利服務(wù)的重任提供了合法性基礎(chǔ)。

香港民間社會(huì)組織自身的素質(zhì)稟賦也是其在老年福利服務(wù)中扮演重要角色的主要原因。盡管香港政府在老年福利服務(wù)上建立了諸如“安老服務(wù)統(tǒng)一評(píng)估機(jī)制”、“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”等機(jī)制，對(duì)于規(guī)范老年服務(wù)民間社會(huì)組織起到了重要作用，但不可否認(rèn)，其自身的較高素質(zhì)也是香港老年服務(wù)社會(huì)組織獲得政府及市民信賴和認(rèn)可的重要原因。在香港，各類非政府的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員，有很大一批都是受過較嚴(yán)格專業(yè)化社工教育的工作者，他們擁有較高的學(xué)歷、知識(shí)水平及專業(yè)水平。有研究指出，1999年香港各類非政府社會(huì)工作機(jī)構(gòu)從業(yè)的工作人員有22300多人，其中專業(yè)社會(huì)工作者為4200多人，他們都是接受過社會(huì)工作高等教育的專業(yè)人士。高素質(zhì)的專業(yè)社工隊(duì)伍以及由此組成的高素質(zhì)的社會(huì)工作組織，構(gòu)成了香港老年社會(huì)福利服務(wù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)（吳亦明，2012）。

三、香港養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)啟示

20世紀(jì)60年代以來，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，香港以社會(huì)化和市場(chǎng)化為主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，深刻地植根于其特定的經(jīng)濟(jì)、文化與政治制度結(jié)構(gòu)。它的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槲覀儙碇T多重要啟示。

1.養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建需要有一系列核心支撐要件

香港養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建包含三個(gè)方面的核心支撐要件（秦偉江，2011；郭林，2013；劉佳，2012）：第一，多渠道的資源汲取。香港養(yǎng)老服務(wù)具有多元化的資金來源，主要包括政府資助、慈善捐贈(zèng)及社會(huì)募集、服務(wù)性收費(fèi)。其中，政府資助和服務(wù)收費(fèi)是香港養(yǎng)老服務(wù)資金的最主要來源，慈善捐贈(zèng)則是重要的補(bǔ)充。第二，專業(yè)化的人力資源支持。香港高度重視養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的選拔和培養(yǎng)。社會(huì)福利署對(duì)于老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的各類專業(yè)人員，包括社會(huì)工作者、醫(yī)務(wù)人員、護(hù)士、護(hù)理人員、心理專家、康復(fù)以及理療師等的使用安排都有明確的規(guī)定，對(duì)各種專業(yè)服務(wù)都明確規(guī)定了專業(yè)人員比例、專業(yè)職責(zé)范圍、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)服務(wù)質(zhì)量控制等要求。第三，完善的評(píng)估與監(jiān)管機(jī)制。香港社會(huì)福利署自2000年11月起，開始推行“安老服務(wù)統(tǒng)一評(píng)估機(jī)制”，由被認(rèn)可的專業(yè)評(píng)估員組成評(píng)估委員會(huì)，采用一套國(guó)際認(rèn)可的評(píng)估工具，就申請(qǐng)人的自我照顧能力、身體機(jī)能、記憶及溝通能力、行為情緒等方面的受損程度、健康狀況、環(huán)境危機(jī)和應(yīng)付日常生活的能力等做全面的評(píng)估，從而識(shí)別申請(qǐng)人的長(zhǎng)期護(hù)理需要，并編配合適的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)。這是香港安老服務(wù)的一大特色，極大地增加了安老服務(wù)編配的合理性和有效性。

2.政府認(rèn)知決定養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向與政策范式

香港養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建深刻地受到了政府關(guān)于社會(huì)福利政策的價(jià)值認(rèn)知或理念的影響。比如，香港政府之所以在20世紀(jì)70年代以后的老年福利服務(wù)政策上，堅(jiān)持積極的不干預(yù)，主要就是受到了其傳統(tǒng)的在經(jīng)濟(jì)治理上所信仰的自由放任原則的影響，香港政府堅(jiān)持認(rèn)為“小政府、大市場(chǎng)、大社會(huì)”的格局是最理性的選擇，社會(huì)福利的發(fā)展不能以降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率為代價(jià)。

3.社會(huì)發(fā)育是養(yǎng)老服務(wù)多元化的重要基礎(chǔ)

從理論上而言，一個(gè)理想的養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)該是國(guó)家、市場(chǎng)（企業(yè)）與社會(huì)（社會(huì)組織）共同參與、分工合作的均衡格局。市場(chǎng)、社會(huì)組織的力量在香港養(yǎng)老服務(wù)的供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并和政府形成了一種良性的合作關(guān)系，其原因在于一直以來，香港就有較好的社會(huì)力量發(fā)育基礎(chǔ)。早在香港開埠之后，為應(yīng)對(duì)大量難民與貧民問題，就有一些本土化的社會(huì)組織以及外來的宗教和慈善組織從事社會(huì)救助與濟(jì)貧救困。政府對(duì)民間社會(huì)組織的發(fā)展采取比較寬松和鼓勵(lì)的政策，這為后來社會(huì)組織成為香港養(yǎng)老服務(wù)供給的骨干力量奠定了良好基礎(chǔ)。

4.養(yǎng)老服務(wù)的供給水平受制于經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況

香港養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)表明，老年福利服務(wù)的保障水平與政策建構(gòu)會(huì)受到特定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政府財(cái)政能力的影響。比如，亞洲金融危機(jī)之后，香港政府遭遇了比較嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)困難，因而，香港并沒有因?yàn)榛貧w祖國(guó)而發(fā)生巨大的社會(huì)福利政策轉(zhuǎn)型，而是仍然堅(jiān)持低福利水平的積極不干預(yù)政策。

5.替代性的制度安排會(huì)影響?zhàn)B老政策的選擇

養(yǎng)老服務(wù)政策方案的選擇會(huì)受到一國(guó)或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策、收入分配政策、人口流動(dòng)政策等多方面的影響。一直以來香港的福利保障水平相比歐美國(guó)家，甚至韓國(guó)、新加坡而言，都相對(duì)較低，直到2000年香港都沒有建立起正式的養(yǎng)老金制度。其重要原因在于長(zhǎng)期以來香港都是實(shí)行的低稅收、高就業(yè)的替代性政策。香港的失業(yè)率在亞洲甚至全世界一直都比較低。1997年亞洲金融危機(jī)之前，香港的失業(yè)率在30年內(nèi)沒有超過2.7%，基本實(shí)現(xiàn)了充分就業(yè)。而且由于沒有強(qiáng)制性的退休規(guī)定，香港70歲以上仍然工作的老人占到了所有老人的30%左右（王繼，1999），老人仍然能夠從工作收入中獲得較好的經(jīng)濟(jì)保障。

因此，對(duì)我國(guó)而言，尤其是諸如上海、北京等人口老齡化程度較高的城市而言，在養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建方面，一定程度上可積極借鑒香港的成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是要在發(fā)揮政府的基礎(chǔ)性、托底性與政策性作用的基礎(chǔ)上，充分動(dòng)員和發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)化的力量，進(jìn)而有效地應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

1.成元君：《經(jīng)驗(yàn)與啟示：香港民間社會(huì)組織的發(fā)展》，載《社團(tuán)管理研究》，2009年第11期，第48-53頁(yè)。

2.丁華：《整合與綜合化：香港養(yǎng)老服務(wù)體系改革的新趨勢(shì)及其借鑒》，載《西北人口》，2007年第1期，第1-6頁(yè)。

3.郭林：《香港養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，載《探索》，2013年第1期，第150-154頁(yè)。

4.黃黎若蓮：《祖國(guó)大陸和香港社區(qū)照顧模式比較》，載《社會(huì)工作研究》，1995年第5期，第48-52頁(yè)。

5.紀(jì)曉嵐：《院舍照顧視角下的香港養(yǎng)老服務(wù)》，載《社會(huì)工作》，2012年第2期，第31-35頁(yè)。

6.李征：《論香港社會(huì)保障模式的形成原因及啟示》，載《理論探討》，2006年第6期，第102-104頁(yè)。

7.劉佳：《香港、深圳社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)比較研究》，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。

8.劉祖云、田北海：《老年社會(huì)福利的香港模式解析》，載《社會(huì)》，2008年第1期，第164-190頁(yè)。

9.秦偉江：《香港居家養(yǎng)老服務(wù)保障模式及經(jīng)驗(yàn)借鑒》，載《廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第3期，第29-36頁(yè)。

10.任春雷：《略論香港社會(huì)保障理念的選擇及其啟示》，載《經(jīng)濟(jì)論壇》，2004年第17期，第28-29頁(yè)。

11.孫炳耀：《香港社會(huì)福利及其啟示》，載《民政論壇》，2000年第5期，第13-17頁(yè)。

12 田北海：《香港與武漢：老年福利服務(wù)模式比較》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2007年第12期，第131-139頁(yè)。

13 汪永成：《香港特區(qū)政府與第三部門在公共服務(wù)提供領(lǐng)域的關(guān)系分析》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第2期，第40-43頁(yè)。

14.王繼：《試論香港社會(huì)保障模式選擇的客觀基礎(chǔ)》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，1999年第5期，第35-38頁(yè)。

15.吳亦明：《香港的社會(huì)工作及其運(yùn)行機(jī)制》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2002年第1期，第69-80頁(yè)。

16.張廣芳：《香港社會(huì)福利保障制度探微》，載《人口研究》，1997年第3期，第66-69頁(yè)。

17.趙寶華：《香港的社會(huì)福利社會(huì)化及其啟示》，載《中國(guó)社會(huì)工作》，1998年第1期，第47-48頁(yè)。

18.周永新等：《中西合璧的老人支持體系：香港所追求的全面照顧模式》，載《人口與發(fā)展》，2010年第3期，第75-80頁(yè)。