依附式協(xié)作供給：城市公共物品供給機制創(chuàng)新

摘 要：在現(xiàn)實問題的壓力下，城市基層政府通過依附式協(xié)作供給的方式，讓企業(yè)和社會組織協(xié)助供給城市公共物品。在依附式協(xié)作供給中，政府是供給者和一級生產(chǎn)者，企業(yè)是二級生產(chǎn)者，政府和企業(yè)不是伙伴關系，相反，政府始終處于主導地位。承接公共物品的過程出現(xiàn)二次分工，企業(yè)是二級生產(chǎn)者，企業(yè)創(chuàng)辦的社會組織成為三級生產(chǎn)者，公共物品的生產(chǎn)過程出現(xiàn)了二次分工，促進了生產(chǎn)效率。依附式協(xié)作供給在一定程度上緩解了公共物品供給不足的問題。但是，依附式協(xié)作供給不可避免存在諸多困境，企業(yè)依附于政府，按照科層制運行，變相擴大了政府規(guī)模；社會組織依附于企業(yè)，存在角色的錯位，難以持續(xù)發(fā)展的困境。協(xié)作供給不可避免存在諸多困境。

關鍵詞：社會管理；公共物品；多中心；多元供給

近年來，城市基層政府逐漸向社會購買公共物品，實現(xiàn)城市公共物品的多中心供給。在多中心供給中，政府、企業(yè)、社會組織三者分別發(fā)揮什么作用？三者的職能如何有效銜接？本文擬以S市B區(qū)X街道辦（以下簡稱X街道辦）購買企業(yè)服務，讓企業(yè)和社會組織參與治安管理作為案例，分析城市公共物品的依附式協(xié)作供給機制。

一、多中心供給機制的理論述評

從理論上來說，以供給主體為標準，公共物品至少存在三種供給機制：單中心、多中心和本文所要建構的依附式協(xié)作供給，每一種供給機制都是上一種供給機制的發(fā)展和演變。

1. 多中心供給機制的理論背景

在多中心供給機制出現(xiàn)之前，政府常采用單中心機制供給公共物品。單中心供給機制具有唯一的權威、壟斷性供給、提供者和生產(chǎn)者重合的三重特征。在單中心供給機制中，政府是公共物品的唯一供給者，具有最高權威，政府既是公共物品的提供者，即提供資金，又是公共物品的生產(chǎn)者，即組織生產(chǎn)。因此，文森特·奧斯特羅姆、查爾斯·蒂博特和羅伯特·瓦倫總結(jié)出傳統(tǒng)的單中心政治體制是“只有一個政府單位對任何特定的大城市地區(qū)進行排他性管轄的充分一體化的體制”。{1}

2. 多中心供給機制的理論特征

在現(xiàn)代化和城市化的背景下，隨著居民對公共物品需求的多樣化，單中心供給機制的弊端逐漸顯現(xiàn)，如存在“權力分散和交疊管轄”{2}的問題，也可能帶來權力尋租和政治腐敗。{3}為了彌補傳統(tǒng)單中心機制的缺陷，學者們提出多中心供給機制。多中心供給機制的特點是分權、多個自主而獨立的主體、提供者和生產(chǎn)者分離。

第一，分權。文森特·奧斯特羅姆、查爾斯·蒂博特和羅伯特·瓦倫提出大城市可以實行多中心治理，{4}并認為“多中心政治體制重要的定義性特質(zhì)是許多官員和決策結(jié)構分享著有限的且相對自主的專有權，來決定、實施和變更法律關系”。{5}第二，多個自主而獨立的主體?！岸嘀行恼误w制的特點是存在許多決策中心，它們在形式上是相互獨立的”。{6}第三，提供者和生產(chǎn)者分離。麥金尼斯指出多中心機制“重要的是公益物品不必由向社群成員提供物品或服務的同一個行為者或者組織來生產(chǎn)”。{7}文森特·奧斯特羅姆進一步明確提出公共物品的供給可以區(qū)分為提供和生產(chǎn)，他說，“在公共經(jīng)濟中組織消費事務有別于組織生產(chǎn)事務。我們把前者稱為提供，把后者稱為生產(chǎn)”。生產(chǎn)是指物理過程，據(jù)此公益物品或者服務得以成為存在物，提供則是消費者得到產(chǎn)品的過程。埃莉諾·奧斯特羅姆進一步系統(tǒng)的分析了公共物品的提供與生產(chǎn)。{8}他們所率領的制度分析學派在研究公共物品的供給問題時，將公共物品的供應和生產(chǎn)分開研究。公共物品的供應和生產(chǎn)相互分離，這是研究公共物品多元供給的理論前提。在此基礎上，國內(nèi)學者提出多中心供給、合作化供給{9}、柔性組織網(wǎng)絡機制{10}和“可抉擇服務供給機制”（Alternative Service Delivery Mechanism）{11}，還有學者提出統(tǒng)治型的社會治理遵循權力機制，管理型的社會治理遵循契約機制，而服務型的社會治理則遵循合作機制。{12}這些理論研究的基礎都是多中心供給理論。

在此基礎上，格里·斯托克在研究城市權力結(jié)構的過程中，提出機制理論。機制理論認為公共物品供給的合作聯(lián)盟有很多形式，例如政府組織與非政府組織跨越界限的合作，城市政府與其他利益體的合作。機制理論對“城市公共物品多元供給”議題的貢獻主要表現(xiàn)為，他們集中探討了“能夠達成公共目的的有效而長期的聯(lián)盟會出現(xiàn)的條件”{13}。斯托恩（Stone）認為，處于優(yōu)勢的利益方提供一系列激勵機制，他們需要統(tǒng)籌和更大的政治環(huán)境之間的關系。{14}斯托恩在對亞特蘭大的市區(qū)商業(yè)精英和黑人市長的聯(lián)盟進行研究時，發(fā)現(xiàn)，“兩方通過市民合作網(wǎng)絡積極調(diào)動資源，創(chuàng)造了一種能夠推動對雙方都有益的發(fā)展議程的機制”。{15}沃爾（Orr）和斯托克（Stoker）對20世紀90年代底特律的機制研究發(fā)現(xiàn)，潛在聯(lián)盟伙伴的本質(zhì)、市民組織力量的大小是影響城市聯(lián)盟達成的重要條件。{16}但是，在本文所研究的案例中，我們發(fā)現(xiàn)機制理論關于達成聯(lián)盟的條件無法回應下面這種現(xiàn)象：X街道的社會組織力量弱小，但是這并沒有影響城市公共物品供給聯(lián)盟的達成。在社會組織力量弱小的約束條件下，城市公共物品供給聯(lián)盟是如何形成的呢？是否是斯托恩所說的處于優(yōu)勢的利益方，即政府提供了一系列激勵機制所致呢？社會組織力量弱小對城市公共物品供給聯(lián)盟有沒有負面影響呢？如果有的話，這種影響如何被克服？它使X街道公共物品供給聯(lián)盟具有哪些特征呢？

3. 多中心供給機制的研究空間

多中心理論為研究公共物品多中心供給機制提供重要的研究基礎，但是，多中心供給理論也存在進一步發(fā)展的空間。第一，研究對象上，多中心供給理論的分析對象是自來水、公共交通這樣的一般性的公共物品，而較少分析治安外包。治安外包產(chǎn)生于20世紀80年代，{17}其后在吉林、內(nèi)蒙古、河南、湖南、浙江和廣東等地多次出現(xiàn)。治安外包是指政府將某一特定區(qū)域的公共治安管理任務有償承包給市場或社會組織，承包人協(xié)助政府維護公共治安的過程。{18}已有研究要么從法學的視角討論治安外包的合法性問題，{19}要么從公共管理的視角分析治安外包的邊界、治安外包的績效等問題，{20}較少學者從多中心供給的理論視角下，探討治安外包的運行機制。在治安外包過程中，政府是治安服務的提供者，企業(yè)或社會組織參與治安服務的生產(chǎn)。因此，從本質(zhì)上來說，治安外包是治安服務的多中心供給機制。由于治安具有較強的公共性和強制性，因此，已有的多中心供給理論不足以分析治安外包過程中各種特性。例如，多中心供給理論認為奧斯特羅姆認為生產(chǎn)者和供給者相互分離，可以顯著地提高公共物品的供給績效，但是，在治安外包過程中，政府單純地促使生產(chǎn)者和供給者相互分離，并不能保證治安服務的供給績效。在治安外包的過程中，多中心供給具有哪些特征？這是本文要研究的核心問題。第二，多中心理論沒有考察生產(chǎn)者的內(nèi)部分工。政府購買公共物品后，生產(chǎn)者內(nèi)部是否存在分工？各個生產(chǎn)者之間呈現(xiàn)怎樣的關系？本文嘗試提出公共物品的依附式協(xié)作供給機制，這是一種既不同于單中心供給也不同于多中心供給，是一種介于壟斷與分權之間的獨特的公共物品供給機制。

二、現(xiàn)實問題倒逼：依附式協(xié)作供給的動力

一般而言，政府選擇外包的方式可以降低生產(chǎn)成本。但是，治安外包并不能節(jié)約成本。與此同時，治安外包面臨三層合法性壓力：政治合法性、法律合法性和績效合法性。既然治安外包未必能節(jié)約成本，也沒有法律支持，還面臨政治壓力，為何很多城市基層政府仍然選擇治安外包?；鶎诱伟餐獍膭恿卧冢炕鶎诱x擇治安外包，這是現(xiàn)實問題倒逼所致。

1. 在戶籍制度的約束下，基層政府面臨公共物品供給失敗

一方面，隨著城市化的加快，人口向城市流動的趨勢不斷加劇。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2009年，X街道戶籍人口不足7.5萬，但是居住人口110多萬，常住人口至少有80萬。{21}另一方面，政府以戶籍人口作為提供公共物品的基礎。以X街道執(zhí)法隊為例，2009年，X有執(zhí)法公務人員30余名，協(xié)管員117人。一個執(zhí)法人員平均要管5 000多人。政府面臨社會管理的事務不斷增加，但是管理人員缺少的困境。在這樣的背景下，流動人口越多的地區(qū)，社會治安和秩序越紊亂。在這個意義上，我們認為基層政府的治安供給失效。

2. 在上級考核的壓力與基層政府管治失敗的矛盾下，城市基層政府讓市場和社會組織參與治安管理

上級政府設定嚴格的考核指標，“我們必須給區(qū)和街道下點指標，不然他們不聽我們的”。（廣州市城管委座談會，2011年12月30日）如果基層城市政府治理不力，就可能被行政問責，有的甚至實行一票否決制。在這樣的背景下，基層政府必須想辦法解決轄區(qū)的治安問題。在不改變現(xiàn)有體制的條件下，要解決如上問題的有效方式是增加人手。協(xié)管員制度是一種創(chuàng)新，但是，協(xié)管員制度仍然無法滿足政府人手不夠的需求。在這樣的背景下，城市基層政府通過治安外包，向社會借人手。

從2007年開始，X街道辦迫于城市治安管理的壓力，開始讓市場和社會組織參與治安管理。這包括兩個過程：首先，X街道辦通過購買公共物品的方式，讓物業(yè)公司協(xié)助參與治安管理。但是，物業(yè)公司沒有處罰權，只有協(xié)助權。其次，在承接公共物品的過程中，物業(yè)公司將承接的部分服務外包給一個名叫“人生驛站”的社會組織，這個社會組織由該物業(yè)公司創(chuàng)建，并按照企業(yè)的部門化管理，但是，該社會組織已在當?shù)孛裾块T注冊，是獨立的公益慈善類社會組織。這個過程的實質(zhì)是政府將公共物品的“生產(chǎn)過程”讓渡給了物業(yè)公司，而物業(yè)公司又把部分“生產(chǎn)過程”讓渡給社會組織，由此形成政府、企業(yè)和社會組織的多中心供給機制。{22}在治安服務的多中心供給中，政府、企業(yè)和社會組織三者的關系如何？

三、依附式協(xié)作供給的過程

恩里格斯指出：“‘依附性這個名稱包含著形形色色的論點，因此討論它的時候必須小心區(qū)分不同的用語，否則就會使目前已經(jīng)含糊不清的辯論進一步增加混亂。”{23}依附理論至少在國際政治和中國政治兩個領域得到使用。本文所講的依附理論不是國際政治領域中的依附論，而是在中國政治研究領域中的一種國家與社會的關系。理論界對國家與社會關系的分析框架經(jīng)歷了幾次變化。第一代學者（50～60年代）大多采用“極權主義”或“全能主義”的分析框架，解釋體制的產(chǎn)生根源。{24}第二代學者（70～80年代）在不改變已有分析框架的基礎上，將研究主題轉(zhuǎn)向中國的文化大革命，開始考察精英政治內(nèi)部矛盾及其對社會關系的影響。80年代以后，新一代的學者使用法團主義（Corporatism，又譯合作主義、組合主義）分析國家與社會的互動和結(jié)構關系。{25}在以上三種理論的基礎上，依附理論強調(diào)不同位置和階層的主體之間的相互關系，它的本質(zhì)是一種交換關系，{26}故也有學者把這種關系稱為庇護與交換關系。沃爾德研究了工人對單位的依附，{27}戴慕珍分析實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村基層干部利用手中掌握的資源，對農(nóng)民實行控制，并認為改革以后，農(nóng)民對干部的依附關系并沒有改變。{28}徐湘林研究中國80年代以后的精英轉(zhuǎn)換，認為這一時期的“黨政精英除了從黨和黨所控制的國家獲取其政治權力、經(jīng)濟利益和社會地位之外，并沒有任何獨立于黨和國家之外的政治經(jīng)濟力量可以作為其權力、利益和地位的社會基礎”，{29}他把這種官僚稱為依附性技術官僚，其實質(zhì)是官僚對政黨和國家的依附。在社會組織的研究中，康曉光提出“依附式發(fā)展的第三部門”，認為社會組織還無法掌握自己的命運，相反，其命運掌握在外部力量手中。{30}有學者進一步指出社會組織依附的外部力量是政府。{31}

在借鑒已有學者對依附理論的研究基礎上，本文提出依附式協(xié)作供給的概念以此回應已有的理論。一是對多中心供給理論的回應和修正。多中心供給理論認為政府、企業(yè)和社會組織一起合作提供公共物品，三者是伙伴關系，但是，在本案例中，我們通過研究發(fā)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會組織不是伙伴關系，而是依附式協(xié)作供給的關系。二是對依附理論的回應和修正。已有的依附理論只強調(diào)兩者之間的關系，如國家和社會的關系、政府與社會組織的關系、干部與政黨的關系，但是，在本文中，我們通過案例研究發(fā)現(xiàn)，依附關系存在于三元主體之間：政府、企業(yè)和社會組織。企業(yè)依附于政府、社會組織又依附于企業(yè)，這使得三者的關系異常復雜。政府、企業(yè)和社會組織之間的依附關系有哪些具體體現(xiàn)？政府、企業(yè)和社會組織之間的依附式協(xié)作供給關系通過如下三個層面表現(xiàn)出來。一是政府掌握壟斷性權威，企業(yè)和社會組織不享有自主決策權。二是企業(yè)出現(xiàn)類科層化，變相成為政府的一個執(zhí)行部門，形成對政府的依附性協(xié)作關系。三是承接公共物品的過程出現(xiàn)兩個生產(chǎn)者：企業(yè)協(xié)助政府進行城市管理，社會組織提供社會救助服務，社會組織的資金、人員來自企業(yè)，形成對企業(yè)的依附性協(xié)作關系。

1. 政府掌握壟斷性權威

第一，權力的運行主體：單中心，而非多中心。多中心供給機制強調(diào)多元主體都能參與決策。但是，在依附式協(xié)作供給中，形式上存在公共物品供給主體的多元化，如既有政府，又有企業(yè)，還有社會組織，但是，政府高度壟斷決策權，企業(yè)并無決策權。X街道辦成立管理委員會，全面負責政府購買服務的協(xié)調(diào)和決策工作。管委會共有24名成員。從成員構成來看，“管委會”有三類成員，第一類是原來政府相關職能部門的負責人，有12名，占總成員人數(shù)的50%。第二類是市民委員會主任1名，占總成員的4.1%。第三類是物業(yè)公司負責人，只有2人，僅占總成員的8.3%。企業(yè)代表在管理委員會中屬于少數(shù)，在重大問題的決策上往往只能象征性參與，對決策的影響很小。

第二，權力的運行方式：垂直控制，而非自主治理。多中心供給機制徹底顛覆了權力的單向度，“每一個要素都能作為相互獨立的要素行動”。{32}但是，在依附式協(xié)作供給中，權力運行方式強調(diào)自上而下的垂直控制，政府通過發(fā)布命令要求企業(yè)執(zhí)行政策。政府下發(fā)的命令既包括合同規(guī)定的內(nèi)容，也包括突發(fā)任務。

第三，信息的傳遞方式：線性結(jié)構，而非網(wǎng)狀結(jié)構。按照多中心供給理論，政府購買公共物品后，信息的傳遞方式是網(wǎng)狀結(jié)構，即不僅有上下的信息溝通，也有平行的信息共享。{33}但是，依附式協(xié)作供給中信息的傳遞方式是線性結(jié)構。政府購買服務的合同明確規(guī)定 “乙方（企業(yè)—筆者注）應對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大事故進行記錄備案，對重大的突發(fā)事故的處理應進行備案，并定期上報給甲方”。在實踐過程中，如果企業(yè)的巡邏隊員碰到突發(fā)情況，他們一般會把情況報告給隊長，隊長把情況直接反映給政府管理委員會的成員，政府出面執(zhí)法。（A企業(yè)部門負責人b的訪談，2009年8月5日）從這里我們可以發(fā)現(xiàn)，在依附式協(xié)作供給中，企業(yè)發(fā)揮的是信息收集的作用，所有的信息匯總最終上傳給政府。因此，信息的傳遞方式不是網(wǎng)狀結(jié)構，而是從下到上的線性結(jié)構。

2. 企業(yè)的類科層制

按照多中心供給理論，政府向企業(yè)購買服務，企業(yè)按照合同進行生產(chǎn)，這是一種契約制。但是，在依附式協(xié)作供給中，承接公共物品的企業(yè)沒有按照市場合同制運作，而是按照類科層制的方式運作。類科層制是指企業(yè)按照類似政府組織的方式進行運作的一種機制。企業(yè)的類科層制主要通過合作組織、合作動機、合作事項和合作過程四個方面表現(xiàn)出來。

第一，重構科層組織。企業(yè)類科層制的第一個表現(xiàn)在于重構科層制的組織。一方面，企業(yè)負責人嵌入了政府的組織體系中，成為科層制的一個組成部分。盡管企業(yè)代表在管理委員會中屬于少數(shù)，對決策的影響較小，但是，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)企業(yè)已經(jīng)嵌入了政府的組織體系中，成為科層制的一個組成部分。另一方面，企業(yè)成立對口部門，專門負責政府的業(yè)務。該部門專門和政府打交道，并為工作人員下達任務，幾乎按照科層制的方式管理員工。

第二，以聲譽而不是利益作為合作目標。一般而言，企業(yè)作為贏利性組織，追求經(jīng)濟利益最大化。但是，在X案例中，我們發(fā)現(xiàn)企業(yè)不了解承接的公共物品的成本，也不知道和政府合作能給自己帶來多大的經(jīng)濟收益?！拔覀冏龊昧颂澅镜臏蕚?。”（A企業(yè)負責人a的訪談，2009年8月6日）既然這個項目不一定給企業(yè)帶來收益，甚至需要企業(yè)倒貼成本，企業(yè)為何愿意和政府合作呢？“我們看重的主要是和政府合作能給我們帶來一定的聲譽。”（A企業(yè)負責人a的訪談，2009年8月6日）企業(yè)負責人所提的“聲譽”既可以理解為一種政治收益，也可以理解為長期收益。企業(yè)和政府合作，一方面有利于獲得體制內(nèi)的承認，可能有和政府合作的潛在機會，未來也有可能得到政府的政策優(yōu)惠。這也就是我們常說的“政府有人，企業(yè)好辦事”。另一方面，在中國獨特的政治經(jīng)濟環(huán)境下，一個企業(yè)能和政府合作，這種合作本身就向其他市場主體彰顯了企業(yè)的能力，其他市場主體猜測這個企業(yè)也許和政府有某些“關系”，也有利于該企業(yè)在市場競爭環(huán)境下不斷壯大。正是在這樣的邏輯下，企業(yè)和政府合作并未考慮經(jīng)濟利益，他們更多的是考慮政治因素。

第三，以政府任務而不是合同為導向。按照多中心供給理論，政府向企業(yè)購買服務，企業(yè)按照合同進行生產(chǎn)，但是，在依附式協(xié)作供給中，企業(yè)聽命于政府，以政府的任務，而不是以合同作為合作依據(jù)。2007年，X街道辦開始推進物業(yè)進街區(qū)的項目，最初有5家物業(yè)公司前來應標。在招聘時，街道辦負責人問，“如果出了事，你們打算怎么辦”？回答“依法辦”的企業(yè)沒被錄用，相反，回答“政府讓怎么干，就怎么干”的企業(yè)被錄用。（政府負責人E的訪談，2009年10月8日）從這個材料中，我們可以發(fā)現(xiàn)企業(yè)聽命于政府，以政府的任務，而不是法律契約作為合作依據(jù)。這種情況在具體的生產(chǎn)過程表現(xiàn)得更為明顯。企業(yè)不僅要完成合同上要求的日常巡查工作，也要完成合同上沒有寫的突發(fā)性任務。訪談中，政府的負責人說，“每當有大的突發(fā)性事件，我們都要求企業(yè)全員參加，加班加點突擊完成任務”。（政府負責人F的訪談，2009年10月9日）從這個意義上來說，企業(yè)實質(zhì)上變成了政府的一個執(zhí)行部門。

第四，借助類似公權力的符號。企業(yè)在協(xié)作執(zhí)法的過程中，穿著類似于派出所工作人員的服裝，帶了類似的徽章，借助政府公權力部門的某些符號，提高協(xié)助執(zhí)法的合法性。

3. 雙層依附式協(xié)作生產(chǎn)者

阿爾奇安指出，在協(xié)作生產(chǎn)是可行的條件下，協(xié)作雙方存在兩種關系，一是相互替代式協(xié)作關系，這是指協(xié)作雙方的投入可以相互替代。例如，收集城市垃圾的個人和環(huán)衛(wèi)工人，兩者可以相互替代；二是，相互依賴式協(xié)作生產(chǎn)，這是指在生產(chǎn)過程中，協(xié)作雙方的投入相互依賴，不可替代。{34}但是，在公共物品的生產(chǎn)過程中，依賴式協(xié)作供給方式既不同于相互替代式協(xié)作生產(chǎn)，也不同于相互依賴式協(xié)作生產(chǎn)，而是一種依附式協(xié)作生產(chǎn)方式。

在依附式協(xié)作生產(chǎn)中，生產(chǎn)者出現(xiàn)兩次分工。按照兩次分工后，生產(chǎn)者的生產(chǎn)內(nèi)容的不同，我們又可以將協(xié)作生產(chǎn)分為兩種類型。一是同質(zhì)性兩次分工。這是指兩次分工后，兩級生產(chǎn)者生產(chǎn)的公共物品的類型具有同一性。例如，在郁建興所考察的浙江省寧波市海曙區(qū)政府為市民建立的“81890”求助服務中心的案例中，求助服務中心通過整合政府、市場和社會資源滿足市民需求。其中，求助服務中心是一級生產(chǎn)者，市場和社會是二級生產(chǎn)者，兩級生產(chǎn)者提供的都是求助服務類公共物品。郁建興將這種公共物品供給方式概括為復合供給模型。從本質(zhì)上來說，復合供給模型是一種同質(zhì)性兩次分工。二是異質(zhì)性兩次分工。異質(zhì)性兩次分工是指兩次分工后，兩級生產(chǎn)者生產(chǎn)的公共物品的類型不一樣。在X街道辦的案例中，企業(yè)生產(chǎn)的是治安類公共物品，但是，社會組織生產(chǎn)的卻是社會救助型公共物品，它是對在公共物品生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的利益受損者的一種救濟方式。同質(zhì)性兩次分工是公共物品供給機制精致化的一種表現(xiàn)形態(tài)，異質(zhì)性兩次分工是公共物品供給內(nèi)容的擴展。

為什么會出現(xiàn)異質(zhì)性的雙層生產(chǎn)者呢？異質(zhì)性的雙層生產(chǎn)者的出現(xiàn)是基層城市政府對企業(yè)進行嚴格的考核和企業(yè)策略性應對的結(jié)果。（1）政府聘請企業(yè)共同生產(chǎn)公共物品，其中一項重要內(nèi)容是政府要求企業(yè)協(xié)助化解街面的流浪人口，政府對企業(yè)設定了層層考核標準。具體來說，若月考評發(fā)現(xiàn)一宗“城市道路上有流浪乞討人員行乞”，則扣0.2分，則當月考評費損失：107425×0.002=214.85元。據(jù)企業(yè)管理人員介紹，企業(yè)承包“花園街區(qū)”，利潤主要來源于考評費。（A企業(yè)負責人a的訪談，2009年8月25日）若扣除全部考評費，則企業(yè)難以獲利。（2）現(xiàn)有流浪人口疏導機制失效。依據(jù)現(xiàn)有的流浪人口管理機制，物業(yè)公司對不同的流浪人群采取不同的處理方式。當發(fā)現(xiàn)殘疾人、麻風病人時，物業(yè)公司將其送到民政部門的救助站；當發(fā)現(xiàn)不明身份者，包括智障、棄嬰等，物業(yè)公司巡查人員將其送到派出所；當發(fā)現(xiàn)病人，如垂危棄嬰、精神病人等，巡查人員將其送到醫(yī)院，包括精神病院；當發(fā)現(xiàn)迷失的兒童、老人時，巡查人員問明情況，送其回家。但是，當發(fā)現(xiàn)暫時落難者，如找工作身無分文者、被竊的外地人、投靠親屬但遭竊，且一時無法聯(lián)系上親屬者，當碰到這類人群時，巡查人員在現(xiàn)有體制下，找不到對應的接受機構和解決辦法。（3）基于成本與收益的計算，企業(yè)愿意創(chuàng)辦社會組織，承接流浪人群的社會救助服務。既然政府要求企業(yè)化解街面的流浪人口，但是，目前并無體制內(nèi)的化解渠道。社會組織的創(chuàng)辦成本低于政府的懲罰成本，故企業(yè)愿意創(chuàng)辦社會組織，完成政府交辦的任務。企業(yè)對社會組織實行部門化管理，提供社會組織的運行資金，聘請工作人員并支付薪酬等。由于社會組織由企業(yè)創(chuàng)辦，并由企業(yè)主導其發(fā)展過程，因此，我們認為社會組織依附于企業(yè)。

總之，依附式協(xié)作供給具有三個特征。我們可以將政府、企業(yè)和社會組織之間的依附式協(xié)作供給關系用下圖表示。

一是在公共物品供給中，政府、企業(yè)與社會組織不是伙伴關系，相反，政府始終處于主導地位。政府通過掌握決策權、垂直控制、線性的信息交流控制企業(yè)的生產(chǎn)過程。二是在依附式協(xié)作供給機制中，企業(yè)不是按市場的契約原則進行生產(chǎn)，而是依附于政府，出現(xiàn)類科層化的傾向。三是公共物品外包出去后，出現(xiàn)兩個層級的生產(chǎn)者，即，政府向物業(yè)公司購買公共物品；在承接公共物品的過程中，物業(yè)公司將承接的部分服務外包給社會組織，而這個社會組織由該物業(yè)公司創(chuàng)建，并按照企業(yè)的部門化管理。因此，一級生產(chǎn)者和二級生產(chǎn)者之間呈現(xiàn)一種依附性協(xié)作生產(chǎn)的關系。由于社會組織產(chǎn)生于企業(yè)，這使其成為公共物品多元供給中最弱的一方，但它提供的公共物品彌補了政府和企業(yè)公共物品供給的不足，具有特殊性。

四、討論：依附式協(xié)作供給機制的發(fā)展

公共物品的依附式協(xié)作供給機制既不同于單中心供給也不同于多中心供給，是一種介于兩者之間的獨特的公共物品供給機制。單中心供給機制具有唯一的權威、壟斷性供給、提供者和生產(chǎn)者重合的三重特征。多中心供給機制的特點是分權、多個自主而獨立的主體、提供者和生產(chǎn)者分離。不同于單中心供給，也不同于多中心供給，依附式協(xié)作供給是一種介于兩者之間的公共物品供給機制，它既具有單中心供給機制的一些特征，又具有多中心供給機制的一些特征。第一，依附式協(xié)作供給機制具有壟斷性權威。在依附式協(xié)作供給中，政府是唯一的決策主體，始終壟斷公共物品的提供和生產(chǎn)過程。企業(yè)和社會組織不是獨立的生產(chǎn)主體，沒有生產(chǎn)的決策權，而是依附于政府的主體。第二，供給者和生產(chǎn)者的分離，并且出現(xiàn)了二級生產(chǎn)者，具有多中心協(xié)作的特質(zhì)?？傊栏绞絽f(xié)作供給是一種在公共物品供給過程中具有唯一的權威或壟斷性的權威、多個但不獨立的主體、提供者和生產(chǎn)者分離的機制，是一種介于單中心和多中心之間的機制，也是一種介于壟斷與分權之間的機制。

依附式協(xié)作供給機制具有哪些功能呢？本文認為依附式協(xié)作供給機制在一定程度上突破了現(xiàn)有戶籍管理體制下警力不足而帶來的治安混亂的困境，彌補了現(xiàn)有權威主義體制的不足，是基層政府的一種創(chuàng)新形式。更近一步來說，這種創(chuàng)新能否如一些學者所提到的，中國通過基層政府的創(chuàng)新，逐漸突破權威主義壟斷體制，慢慢形成社會監(jiān)督的力量，增加政治合法性呢？{35}通過對X案例的研究，我們質(zhì)疑了以上判斷。在公共物品供給過程中，基層政府通過創(chuàng)新形成了一種介于壟斷和分權之間的獨特的公共物品供給機制，但是，這個過程并非昭示政府逐步放權，相反，在這個過程中，政府對公共物品供給的壟斷性權力不斷擴大。這種擴大主要是通過政府牢牢掌握決策權，并促使企業(yè)的類科層化運作得以實現(xiàn)。

由于缺乏上層法律制度的支持，依附式協(xié)作供給的機制在未來的發(fā)展中不可避免地至少要面臨如下困境。第一，在依附式協(xié)作供給中，企業(yè)如何得到成長？公共物品的多中心供給機制強調(diào)競爭，并明確提出“競爭和半市場的條件是多中心的人工制品（附屬品：筆者注）”。{36}這就是說承接方之間的競爭有利于擴大政府的選擇面，也有利于降低公共物品的生產(chǎn)成本。但是，在依附式協(xié)作供給機制中，政府挑選的企業(yè)是依附于自身的企業(yè)，并沒有給市場中其他企業(yè)競爭的空間。如果長時間由一個企業(yè)和政府合作，不利于其他企業(yè)競爭力的提升。

第二，在依附式協(xié)作供給中，社會組織如何進一步發(fā)展？在多中心供給機制中，社會組織按照自治機制運行，但是，在依附式協(xié)作供給機制中，社會組織的發(fā)展依附于企業(yè)，它成為企業(yè)的一個部門。社會組織面臨角色定位和持續(xù)發(fā)展的困境。從角色定位上來說，社會組織到底應該服務于企業(yè)、讓企業(yè)滿意，還是服務于公眾，讓公眾滿意。從成立背景和管理方式上來看，社會組織應該服務于企業(yè)，是企業(yè)的二級生產(chǎn)者，社會組織的發(fā)展依附于企業(yè)。社會組織的這種產(chǎn)生方式制約了其發(fā)展的持續(xù)性。如果政府停止向企業(yè)購買公共物品，企業(yè)還會向社會組織提供資金支持嗎？社會組織的業(yè)務會因此停止嗎？若社會組織不依托企業(yè)，它面臨融資不足無法生存的問題。因此，在依附式協(xié)作供給中，如何避免社會組織成為臨時性、曇花一現(xiàn)的組織，如何促進社會組織的成長，這是一個具有挑戰(zhàn)性的難題。

注 釋：

①{2}{3}{5}{6}{32}{36}文森特.奧斯特羅姆：《多中心》，載邁克爾.賣金尼斯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟》，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第70頁，第70頁，第78頁，第73頁，第69頁，第95頁，第93頁。

④Ostrom V，C Tiebout，R Warren：“The Organization of Governments in Metropolitan Areas”，American Political Science Review，Vol.55，1961.

⑦邁克爾.麥金尼斯：《導言》，載邁克爾.賣金尼斯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟》，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第6頁。

⑧奧斯特羅姆：《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展》，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第1頁。

⑨何艷玲：《從“科層式供給”到“合作化供給”——街區(qū)公共服務供給機制的個案分析》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2006年第5期。

⑩劉智勇：《柔性組織網(wǎng)絡建構：基于政府、企業(yè)、NPO、市民之間參與與合作的公共服務供給機制創(chuàng)新研究》，《公共管理研究》2008年第6期。

{11}蔡晶晶：《西方可抉擇公共服務供給機制的經(jīng)驗透視》，《東南學術》2008年第1期。

{12}孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機制建構》，南京：江蘇人民出版社，2008年，第57-62頁。

{13}格里·斯托克：《機制理論與城市政治》，載（英）戴維·賈奇、（英）格里·斯托克、（美）哈羅德·沃爾曼：《城市政治學理論》，劉曄譯，上海：上海世紀出版集團2009年，第67頁。

{14}Stone C：“Pre-emptive Power：Floyd Hunters ‘Community Power Structure Reconsidered”，American Journal of Political Science，Vol.32，1988.

{15}Stone C：“Regime Politics：Governing Atlanta. 1946-1988”，Lawrence：University Press of Kansas，1989，pp.20-28.

{16}Orr M，Stoker G：“Urban Regimes and Leadership”，Urban Affairs Quarterly，Vol.30，No.1，1994.

{17}蔡金榮：《治安承包再思考：法理闡釋、制度依托與行為規(guī)范》，《中國人民公安大學學報》（社會科學版）2010年第2期。

{18}王慶艷：《政府職能合同外包邊界研究：以治安承包為觀察對象》，《法制與社會》2009年第5期。

{19}鄭孟望：《治安承包的理論依據(jù)及其完善》，《湖南社會科學》2004年第3期。

{20}鄒東升、胡術鄂：《治安承包的績效優(yōu)勢與邊界限度：公共服務市場化的實證分析》，《理論探索》2006年第6期。

{21}X街道辦事處：《花園街區(qū)》2009年，第1頁。

{22}王清、琚澤欽：《政府購買公共服務創(chuàng)新研究》，《科學決策》2010年第4期。

{23}（智利）P.恩里格斯：《關于依附論及其發(fā)展》，高銛、李和譯，《國外社會科學》1984年第3期。

{24}Nina P. Halpern：“Studies of Chinese Politics”，in David Shambangh ed.，American Studies of Contemporary China，Woodrew：Wilson Center Press，1993，pp.126-131.

{25}安戈、陳佩華：《中國、組合主義及東亞模式》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第1期。

{26}Ma Shu-Yun：“Clientelism：Foreign Attention，and Chinese Intellectual Autonomy”，Modern China，Vol.24，No.4，1998.

{27}Walder，Andrew G：“Communist Neo- Traditionalism：Work and Authority in Chinese Industry”，California：University of California Press，1986，pp.10-30.

{28}Jean Oi C：“Peasant Households Between Plan and Market：Cadre Control Over Agricultural Inputs”，Modern China，No.12，1986.

{29}徐湘林：《后毛時代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術官僚的興起》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期。

{30}康曉光等：《依附式發(fā)展的第三部門》，北京：社會科學文獻出版社2011年，第97頁。

{31}郭占鋒：《被動性“入場”與依附性“運作”：對一個國際 NGO 在中國工作過程的社會學分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2012年第1期。

{33}王幀幀：《科層制治理與合同制治理：模式比較與策略選擇》，《學術研究》2010年第7期。

{34}Alcian A，H Demsetz：“Production，Information，Costs and Economic Organizations”，American Economic Review，Vol.62，1972.

{35}何增科：《政治合法性與中國地方政府創(chuàng)新：一項初步的經(jīng)驗性研究》，《云南行政學院學報》2007年第2期。

（責任編校：文 一）