澳大利亞防治腐敗的法治、文化等特點(diǎn)

張洪生

澳大利亞社會(huì)總體穩(wěn)定，腐敗行為較為少見，據(jù)透明國(guó)際2012年公布的排名，其清廉指數(shù)位居世界第8位，其防范腐敗的主要做法值得借鑒和研究。

首先，建立比較完備、便于執(zhí)行的廉政法律法規(guī)體系

為遏制腐敗，保證政府官員、議員、法官等公職人員為政清廉，澳大利亞聯(lián)邦和各州、地方政府都制定一整套嚴(yán)格的廉政法規(guī)和條例。這些廉政法規(guī)條例大致可分為三類：一是規(guī)范與約束公務(wù)員日常行為的法規(guī)，如《公務(wù)員法》、《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《信息自由法》等。二是與懲治腐敗相關(guān)的法律規(guī)范，散見于一些部門法中，如《刑法》、《禁止秘密傭金法》、《公司法》等。三是專門用來(lái)規(guī)范與約束反腐敗機(jī)構(gòu)的行為、并為其履行職責(zé)提供必要保障的法規(guī)，如《反腐敗道德委員會(huì)法》、《監(jiān)察專員法》等。三方面的法規(guī)構(gòu)成規(guī)范約束公共部門、公職人員和反腐敗機(jī)構(gòu)，懲治腐敗行為的完整體系。

在澳大利亞廉政法規(guī)體系下，每一個(gè)單位、每一個(gè)部門，甚至每一個(gè)崗位，都有相關(guān)的規(guī)章制度或者行為規(guī)范，這些制度不僅具體明確，而且便于操作和執(zhí)行。比如，必和必拓公司《員工道德操守規(guī)定》，不僅規(guī)定禁止公司員工行賄的具體情節(jié)，還對(duì)員工收送禮品等行為做出詳細(xì)規(guī)定，其中要求所有收受的禮品均需上報(bào)，并且當(dāng)禮品價(jià)值超過(guò)50美元時(shí)就必須經(jīng)過(guò)許可才可持有；對(duì)外贈(zèng)送超過(guò)50美元的禮品時(shí)也必須經(jīng)過(guò)許可才可進(jìn)行；對(duì)外招待餐費(fèi)超過(guò)125美元時(shí)必須經(jīng)過(guò)許可。澳大利亞能源公司在物資采購(gòu)方面，不僅制定了一整套報(bào)價(jià)和采購(gòu)制度，而且采購(gòu)事項(xiàng)要有幾個(gè)部門，并至少是三個(gè)人才能決定是否采購(gòu)，每個(gè)人的權(quán)力既有限也受制約，責(zé)任也很明晰。違反法律的成本是相當(dāng)高的，比如法律規(guī)定個(gè)人行賄，可處以110萬(wàn)澳元罰款或10年監(jiān)禁；企業(yè)行賄可處以1100萬(wàn)澳元或行賄價(jià)值的3倍罰款，無(wú)法判斷價(jià)值的，可以處以公司當(dāng)年?duì)I業(yè)額10%的罰款。

其二，建立分權(quán)與制衡的管理體制與權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)

澳大利亞是1901年由6個(gè)州自愿組成的聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦政府的權(quán)力是由各州讓渡出的一部分權(quán)力形成的，主要集中在外交、國(guó)防、海關(guān)等方面，各州都保留了很大一部分權(quán)力，其中就包括制定法律的權(quán)力，這就在聯(lián)邦和州（領(lǐng)地）、地方政府之間形成了分權(quán)與制衡。與此同時(shí)，澳大利亞在聯(lián)邦政府、州政府、地方政府中均實(shí)行立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)分立。在澳大利亞三權(quán)分立總體設(shè)計(jì)中，議會(huì)起到了比較主動(dòng)的作用，議會(huì)通過(guò)立法權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)等對(duì)行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)形成較強(qiáng)的制衡作用；政府主要執(zhí)行議會(huì)決策，同時(shí)擁有法官的任命權(quán)；法院獨(dú)立行使審判權(quán)，能對(duì)議會(huì)、政府行為進(jìn)行裁決。通過(guò)議會(huì)、法院、政府的相互牽制，使得權(quán)力任意被某個(gè)人或利益集團(tuán)濫用的可能性大大降低，可有效地防止權(quán)力濫用造成的腐敗。無(wú)論是政府還是社會(huì)組織都對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約，形成了科學(xué)的權(quán)力制約機(jī)制。在澳大利亞的各類企業(yè)中，無(wú)論是家族制企業(yè)還是國(guó)有企業(yè)，亦或是股份制企業(yè)，基本都做到了決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)分立，彼此制衡，相互監(jiān)督。而信息網(wǎng)絡(luò)化為權(quán)力時(shí)時(shí)受控、公開透明提供方便條件。信息化使權(quán)力始終在公開透明的狀態(tài)下運(yùn)行，可有效避免腐敗行為的發(fā)生。

其三，保證了廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的高度權(quán)威與相對(duì)獨(dú)立性

澳大利亞通過(guò)立法設(shè)立專門的廉政監(jiān)督和約束機(jī)構(gòu)，形成了比較健全、系統(tǒng)的廉政機(jī)制。

一是在聯(lián)邦內(nèi)閣設(shè)立審計(jì)長(zhǎng)辦公室、聯(lián)邦政府官員違紀(jì)調(diào)查官、行政監(jiān)察專員署等獨(dú)立機(jī)構(gòu)和職務(wù)。其中，審計(jì)長(zhǎng)由總理提名，總督任命，任期終身，除非失職或犯法并經(jīng)參議院、眾議院多數(shù)票通過(guò)，否則不能罷免，審計(jì)長(zhǎng)辦公室只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，主要職責(zé)是審計(jì)監(jiān)督聯(lián)邦政府各部的財(cái)務(wù)，并將審計(jì)結(jié)果向議會(huì)報(bào)告；聯(lián)邦政府官員違紀(jì)調(diào)查官主要是審理行政控告案件，對(duì)政府各部門和機(jī)構(gòu)的行政措施進(jìn)行調(diào)查；行政監(jiān)察專員署隸屬聯(lián)邦政府，行政監(jiān)察專員由總理任命，任期一般為3至7年，行政監(jiān)察專員署有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)，但沒有處分權(quán)，主要職責(zé)是監(jiān)督政府依法行事，受理公眾對(duì)政府的投訴等。

二是各州效法香港成立廉政公署等機(jī)構(gòu)。各州廉政公署的職責(zé)和方式并不完全相同，但普遍具有以下特征：工作對(duì)象為公共部門及公職人員，獨(dú)立開展工作，具有法律授予的電話監(jiān)聽、搜查嫌疑人辦公室和住所等權(quán)力，強(qiáng)制回答問(wèn)題，在滿足一定條件下限制人身自由等（有些權(quán)力需法院批準(zhǔn)）。廉政公署對(duì)查出的犯罪嫌疑人并不直接起訴，而是根據(jù)實(shí)際情況轉(zhuǎn)交檢察機(jī)關(guān)、警察局、稅務(wù)局等機(jī)構(gòu)。廉政公署非常重視并積極鼓勵(lì)和保護(hù)公職人員對(duì)所在部門、領(lǐng)導(dǎo)和同事的舉報(bào)。

三是在民間層面成立了很多打擊腐敗的協(xié)會(huì)或組織。比如在全國(guó)和各州基本都有保護(hù)檢舉人協(xié)會(huì)或組織，他們由有志于打擊腐敗和不正當(dāng)行為的志愿者組成，為受到不公平待遇的人提供舉報(bào)方面的咨詢保護(hù)服務(wù)等。這個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)于打擊腐敗、疏解民間不和諧因素、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

其四，形成了健康的廉政文化與道德誠(chéng)信體系

澳大利亞人法治規(guī)則意識(shí)較強(qiáng)。政府官員不誠(chéng)實(shí)或不公正地行使公共職權(quán)即被視為舞弊。在社會(huì)傳統(tǒng)、社區(qū)服務(wù)、輿論傳播以及政府宣傳中，公正、廉潔、誠(chéng)信的價(jià)值觀念都得到肯定和培養(yǎng)，廉榮貪恥、注重誠(chéng)信的文化意識(shí)深入人心，公民普遍對(duì)貪污腐敗行為深惡痛絕。一旦某個(gè)政府官員的腐敗行為被曝光，即使是很輕微的小貪小占，也會(huì)名譽(yù)掃地，為社會(huì)公眾所不齒。廉潔文化是廉政建設(shè)的思想基礎(chǔ)，如果整個(gè)社會(huì)或一個(gè)集體都對(duì)貪污腐敗疾惡如仇，有“人人得而誅之”的心態(tài)，腐敗就不可怕。一位澳大利亞華裔公務(wù)員未來(lái)女婿用公款請(qǐng)其吃飯，使他感到很氣憤，最終勸女兒與之分手。

同時(shí)，每個(gè)人都有個(gè)人誠(chéng)信檔案，一旦有污點(diǎn)，個(gè)人在貸款、就業(yè)、醫(yī)療、教育等很多方面都會(huì)受到影響。一旦犯罪，不僅要坐牢，還會(huì)失去高額的退休養(yǎng)老金。這些重罰，使很多人不敢也不愿意去腐敗。

其五，形成權(quán)力運(yùn)行公開透明與多元化監(jiān)督的良性機(jī)制

澳大利亞積極推行政務(wù)公開，擴(kuò)大民眾的知情權(quán)，既保持權(quán)力運(yùn)行的透明度，也做到自覺接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。澳大利亞聯(lián)邦和各州、地方議會(huì)所進(jìn)行的任何討論，公眾都可以旁聽，并且全程錄像網(wǎng)上直播，每個(gè)議員說(shuō)的話都記錄在案。政府的所有采購(gòu)項(xiàng)目必須上網(wǎng)公示，有條件的企業(yè)都可以公平參與招投標(biāo)，程序和結(jié)果必須向社會(huì)公開。公務(wù)員招聘全程公開，任何打招呼行為都有可能被投訴或舉報(bào)。審計(jì)長(zhǎng)可以對(duì)聯(lián)邦所有公共資金、公共財(cái)產(chǎn)、公共資源的安全、合規(guī)性等進(jìn)行審計(jì)評(píng)估，審計(jì)結(jié)果向議會(huì)報(bào)告，并在媒體上公開發(fā)表。個(gè)人或團(tuán)體均有權(quán)獲得政府的相關(guān)文件，保障了公眾享有充分的知情權(quán)，民眾想了解的任何政府行為均可以從互聯(lián)網(wǎng)（例如政府采購(gòu)等）或?qū)ｉT的機(jī)構(gòu)（官員財(cái)產(chǎn)狀況等）進(jìn)行查詢。

澳大利亞各種監(jiān)督力量非常強(qiáng)勢(shì)并且無(wú)孔不入。一是公眾監(jiān)督。澳大利亞公民自覺參與維護(hù)社會(huì)法治和政府廉政的風(fēng)氣很濃，廉政公署每年處理的案件，60%來(lái)自公民的舉報(bào)。公眾可以通過(guò)免費(fèi)熱線電話、電郵、寫信或親自到有關(guān)部門進(jìn)行投訴，有關(guān)部門要對(duì)投訴者回復(fù)調(diào)查結(jié)果并嚴(yán)格保密。二是反對(duì)黨的監(jiān)督。澳大利亞實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制，內(nèi)閣部長(zhǎng)由獲勝政黨的議員擔(dān)任。其他政黨則組成反對(duì)黨，成立影子政府，影子政府中設(shè)立與內(nèi)閣部長(zhǎng)一一對(duì)應(yīng)的影子部長(zhǎng)，通過(guò)議會(huì)對(duì)政府的施政綱領(lǐng)、方針政策等進(jìn)行質(zhì)詢、辯論和批評(píng)。政府官員的從政行為和道德操守通常是議員特別是反對(duì)黨議員質(zhì)詢、批評(píng)政府的重要內(nèi)容。政府官員稍有工作差池，違法亂紀(jì)，便會(huì)受到反對(duì)黨議員的嚴(yán)厲追究。三是廉政機(jī)構(gòu)監(jiān)督。比如稅務(wù)局建立個(gè)人稅號(hào)制度，凡私人銀行戶頭都需要有稅號(hào)，所有者不能將收入分拆，這樣不管誰(shuí)在哪幾家銀行開多少個(gè)戶頭，都能依據(jù)他的稅號(hào)匯總起來(lái)。四是新聞媒體監(jiān)督。

（作者為中建總公司監(jiān)察局長(zhǎng)）