轉型升級中的中國立法

毛磊

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，社會主義民主法制建設站在了一個新的更高的起點上。面對新形勢新任務，立法工作如何實現(xiàn)轉型升級，為建設法治中國提供更多的法律支持？過去的一年，全國人大及其常委會通過一次又一次生動的立法實踐，向人們交上了一份圓滿的答卷。

立法助推全面深化改革

已然進入改革深水區(qū)的中國，許多領域的改革都迫切需要立法的助力與助推。因此，必須運用法治思維和法治方式推動全面深化改革。

為了依法有序推進改革營造良好社會環(huán)境，2013年12月28日閉幕的十二屆全國人大常委會第六次會議，表決通過了有關廢止勞動教養(yǎng)制度、調整完善生育政策的決定決議。這意味著實施50多年的勞動教養(yǎng)制度告終，意味著獨生子女政策將要退出歷史舞臺。

1957年，全國人大常委會第七十八次會議批準實施的勞動教養(yǎng)制度，在中國特定的歷史條件下具有積極作用，但也存在“勞動教養(yǎng)對象不明確”、“處罰過于嚴厲”、“程序不正當”等弊端。隨著社會主義民主法治建設的進步，勞動教養(yǎng)制度的歷史性作用已經(jīng)完成，廢止勞動教養(yǎng)制度的條件已經(jīng)具備。

2001年12月公布的《中華人民共和國人口與計劃生育法》，以法律形式確立了計劃生育基本國策的地位，必須長期堅持。40多年來，中國累計少出生4億多人，大大減輕了人口過快增長對資源環(huán)境帶來的壓力。然而，“未富先老”、勞動力短缺、獨生子女家庭養(yǎng)老問題也日益嚴峻，計劃生育政策需要不斷調整。2011年，“雙獨二孩”政策全面鋪開。這次根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人口形勢變化，調整完善生育政策是必要的。

為加快政府職能轉變，創(chuàng)新對外開放模式，2013年8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議通過了《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區(qū)內暫時調整實施有關法律規(guī)定的行政審批的決定》。決定設置了授權時限，規(guī)定上述行政審批的調整在三年內試行。對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規(guī)定。這是國家權力機關以法治思維和法治方式，推動新形勢下深化改革的一項重大立法實踐。

為推進全面深化改革，2013年3月召開的十二屆全國人大一次會議，批準了國務院機構改革和職能轉變方案。原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察等隊伍，整合進入新組建的國家海洋局。工商部門、質監(jiān)部門原有的食品藥品執(zhí)法隊伍，整合進入食品藥品監(jiān)管部門。多頭執(zhí)法轉變?yōu)榻y(tǒng)一執(zhí)法，執(zhí)法效能大大提高。

按照我國的立法體制，一些領域取消和下放行政審批事項，需要修改相關法律以獲得支持。對此，全國人大常委會積極回應。2013年6月29日，全國人大常委會第三次會議通過了修改文物保護法等12部法律的決定；2013年12月28日，全國人大常委會第六次會議通過了修改海洋環(huán)境保護法等7部法律的決定。修改后的19部法律，簡化、下放和取消了相關領域行政機構的審批權。這將進一步推動政府職能轉變，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力，體現(xiàn)了通過立法保障促進改革的法治精神和法治思維。

社會立法保障改善民生

保障和改善民生，使改革發(fā)展成果更多更好地惠及廣大人民群眾，是最高立法機關的重點工作之一。全國人大及其常委會注重回應廣大人民群眾需求，不斷加強社會領域立法工作，為構建和諧社會提供了法律保障。一年來，全國人大及其常委會著力民生民心，注重社會領域立法，著力解決社會管理中遇到的突出矛盾和問題。

“網(wǎng)購商品7天無理由退貨、假一賠三、名人代言虛假廣告要擔責……”這些條文，都是2013年10月底修改完成的消費者權益保護法新增加的內容。新修改的消保法規(guī)定了公益訴訟、舉證責任倒置、保護人身權益、網(wǎng)絡購物無理由退貨、保底賠償、精神損害賠償?shù)戎贫?，還排除了消費者解決耐用商品等爭議的舉證障礙，消費者協(xié)會可以代表消費者起訴等，這就為解決消費者維權難問題提供了法律支撐。這部法律草案兩次上網(wǎng)征求意見，出臺前還舉行立法評估會……一道道新程序使立法更加細化、更有操作性。

隨著旅游業(yè)在經(jīng)濟、社會、文化等方面的潛力日益釋放，以及越來越多旅游糾紛的出現(xiàn)等，促使旅游業(yè)必須從法律角度完成一次“自我陳述”。2013年4月25日，全國人大常委會第二次會議表決通過了旅游法。旅游法強調旅游者是旅游行為的主體；將立法宗旨歸納為“保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權益”、“規(guī)范旅游市場秩序”、“保護和合理利用旅游資源”等，凸顯了立法以人為本。與此同時，法律提出政府機構承擔旅游公共服務提供者的責任，在旅游安全、價格管理、市場監(jiān)管方面發(fā)揮重要作用；對旅游經(jīng)營者行為作出一系列嚴格規(guī)范。旅游法為旅游業(yè)發(fā)展提供了重要的法制平臺。

此外，2013年新出臺的特種設備安全法，將電梯和大型娛樂設施都納入其中；修改后的商標法，在申請方式上確立了電子申請的法律地位……。總之，在過去的一年，無論是新制定的法律還是修改后的法律，都明顯更貼近生活，更符合時代要求。

立法決策契合改革決策

2013年10月30日，全國人大常委會向社會公布了今后5年的立法規(guī)劃。在已明確的68件立法項目中，修改食品安全法、行政復議法、大氣污染防治法，制定土壤污染防治法、社會救助法等社會公眾所關注和熱議的法律，赫然在列。

縱觀今后5年的立法規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)全國人大常委會將立法決策與改革決策結合起來所做的努力。無論是堅持中國特色社會主義發(fā)展道路、推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，還是保障和改善民生、推進社會主義文化大發(fā)展大繁榮、推進生態(tài)文明建設等，都有了相應的立法項目。例如，針對環(huán)境保護工作需要，修改完善環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律；按照稅收法定原則，制定增值稅法等若干單行稅法，修改稅收征收管理法；為了推動創(chuàng)新型國家建設，修改促進科技成果轉化法等。

立法規(guī)劃按照突出重點、區(qū)分輕重緩急、積極而為、量力而行的要求，結合各方面立法資源配備情況，對立法規(guī)劃項目總量和分類作出了科學合理的安排。修改行政訴訟法、制定社會救助法、修改大氣污染防治法等47件立法項目，目前條件比較成熟，將在全國人大常委會任期內擬提請審議。而修改商業(yè)銀行法、制定電子商務法、制定社區(qū)矯正法等21件立法項目，雖然現(xiàn)實需求緊迫，但條件尚不成熟，被列入了“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議”的類別。還有一些具有一定的立法必要性和可行性，但涉及問題較為復雜、立法條件尚不完全具備的立法項目，則被列入研究論證項目中，由有關方面繼續(xù)研究論證。

堅持科學立法民主立法

改革發(fā)展到今天，立法工作面臨的形勢更加艱巨，社會各界利益訴求更加多元化。而立法的實質就是權利和義務的重新界定，利益的重新調整。因此，立法更需強調科學性和民主性。通過提高立法質量，讓立法能夠及時反映社會的發(fā)展變化，讓各方面的利益訴求得到充分表達。

如何將科學立法、民主立法落到實處？全國人大常委會法工委提出結合立法中的重點難點問題，深入基層，特別是情況復雜、矛盾突出的地方，直接傾聽基層群眾和一線干部的意見，多層次、多方位、多渠道地了解真情、實情，為立法決策提供可靠參考依據(jù)。推進完善法律草案公開征求意見機制，推進法律草案在網(wǎng)上二次公開，通過各種媒體介紹法律草案的背景、主要問題及解決思路，建立健全公眾意見表達機制和采納情況反饋機制。

全國人大常委會法工委還注意進一步發(fā)揮人大代表在立法工作中的主體作用，認真研究采納人大代表、常委會組成人員的審議意見。加強與專門委員會的聯(lián)系溝通，努力形成共識。積極主動地與國務院、“兩高”等方面和地方做好溝通協(xié)商，及時建議有關方面向常委會提出法律解釋需求。

最高立法機關在過去一年里，還開展了立法項目論證、法律案出臺前評估和立法后評估工作，并使之規(guī)范化、制度化。進一步完善法規(guī)備案審查、法律清理、督促配套法規(guī)制定、法律用語規(guī)范化等方面的工作規(guī)范，研究完善重大立法問題專家咨詢論證機制、與相關部門就重大問題進行溝通協(xié)調機制，以及法律案起草、審議、通過等全過程宣傳和輿論引導工作機制等，形成了責任明確、方法科學、富有效率的立法工作機制。