論中國行政法理論研究的時代條件

摘 要：本文認(rèn)為，一個國家現(xiàn)代行政法的客觀存在是該國行政法開展理論研究的時代前提，而現(xiàn)代行政法的創(chuàng)制必須具備兩個基本條件：一是國家實行以“依法行政”為核心的“法治”方略；二是行政法律關(guān)系主體的雙方即行政主體和外部行政相對人具有獨立的主體資格地位?？v觀我國自辛亥革命以來所歷經(jīng)的舊民主主義革命時期、新中國建立后以1978年改革開放為分水嶺的前后階段等各個時期，“法治”理念是在曲折中得以不斷提升，行政法律關(guān)系主體獨立資格地位也在不斷發(fā)展，但中國現(xiàn)代行政法及以其為研究對象的中國行政法理論研究的成熟期是在1978年改革開放之后。

關(guān) 鍵 詞：行政法；行政法律關(guān)系；行政法律關(guān)系主體資格

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0081-05

收稿日期：2013-11-19

作者簡介：李林（1968—），男，湖南衡陽人，公安海警學(xué)院行政法學(xué)研究中心主任，教授，研究方向為公安行政法、海上行政法。

一、新中國建立前國家行政機構(gòu)獨立主體資格地位分析

行政法是指有關(guān)國家行政機關(guān)的行政管理活動的法律規(guī)范的總稱。[1]（p2131）在奴隸社會和封建社會中，立法、司法和行政不分，盡管行政管理活動及其所適應(yīng)的行政性規(guī)范文件客觀存在，由于缺乏行政法所調(diào)整的作為行政法律關(guān)系主體一方的特定的獨立的行政主體，故大部分學(xué)者認(rèn)為，行政法作為一個法的部門在奴隸社會和封建社會其實并不存在，直到資產(chǎn)階級奪取政權(quán)并實行三權(quán)分立原則組織國家行政機關(guān)后，行政法才成為一個獨立的法的部門。①

行政法的存在是開展行政法理論研究的前提，雖然行政法的立法和執(zhí)法活動的科學(xué)性需要行政法理論作指導(dǎo)，但若沒有行政法的客觀存在則其理論研究就猶如無源之水。故國際上現(xiàn)代行政法的理論研究應(yīng)起步于資產(chǎn)階級三權(quán)分立時期。②

以中國行政法為研究對象的中國行政法理論研究則應(yīng)當(dāng)比西方資本主義國家更晚，因為中國封建社會的結(jié)束時期相較歐美國家要晚約數(shù)百年，相當(dāng)于清朝一個朝代，也正是這數(shù)百年快速發(fā)展的早期資本主義經(jīng)濟給中國頹廢的封建社會末期造成近百余年的災(zāi)難動蕩，動蕩的社會雖致封建專制政權(quán)日漸削弱，但在其被辛亥革命徹底摧毀之前其專制政體并不會真正分化或出現(xiàn)類資本主義的三權(quán)分立模式，因而在封建專制消滅之前具有獨立主體資格的行政主體并不存在，因而行政法理論研究也就沒有對象。這是否意味著中國封建主義結(jié)束之后包括法制建設(shè)在內(nèi)的國家各方面制度將要追逐西方國家的腳步，顯然不是。當(dāng)今中國所走過的道路已經(jīng)明證。社會的發(fā)展猶如河流的走向，總的趨勢雖然不可改變，但所經(jīng)歷的路途則可以不同。中國在辛亥革命后，資本主義經(jīng)濟模式開始在舊官僚體制的框架內(nèi)萌芽生長，同時還伴隨著封建主義的殘余和帝國主義侵襲的雙重影響，相應(yīng)地其政治結(jié)構(gòu)開始引進資本主義的總統(tǒng)制、議會制形式，但也僅僅是形式，因為行政的獨立存在只是名義上的，實質(zhì)上是行政與軍政不分，軍政與司法不分，行政與政黨不分，基本上仍然是政治大一統(tǒng)階段，此階段行政法的研究雖然存在，但其研究的對象不是中國的行政法，而是當(dāng)時國際上的資本主義行政法，并模仿一些當(dāng)代西方行政法條款為政治管理服務(wù)。

二、新中國建立后至1978年前國家行政機構(gòu)的獨立主體資格地位分析

新中國在建立之后經(jīng)過短暫的新民主主義階段的過渡而旋即進入社會主義階段，對于新中國的政治、經(jīng)濟和社會狀況社會各界習(xí)慣于以1978年黨的第十一屆三中全會作為分水嶺，行政法相較其他社會現(xiàn)象則尤其明顯。雖然也有部分學(xué)者認(rèn)為中國的行政法應(yīng)以1949年作為起點，其基本理由是1949年頒布的起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和1954年頒布的第一部憲法，對行政機構(gòu)獨立作了憲法性規(guī)定，這為行政法的誕生創(chuàng)造了制度條件。然而，僅僅依憑資本主義國家憲政的經(jīng)驗就斷定我國行政法必然隨憲法訂立而誕生，未免有失偏頗。因為行政法的存在雖然需要憲政制度的支撐，但行政法律關(guān)系的主體在社會結(jié)構(gòu)中具有獨立的法律人格應(yīng)該尤為必要，且即使行政機構(gòu)具有法定的獨立主體地位也只是行政法存在的必要條件，必須是行政法律關(guān)系的雙方主體都具有獨立主體資格才能滿足充分條件。1978年前中國的社會結(jié)構(gòu)存在三方面特征：其一，社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出嚴(yán)密的組織體系。新中國建立初期，社會物質(zhì)和精神文化等各方面條件都十分落后，國家為了迅速實現(xiàn)趕超西方資本主義國家經(jīng)歷幾個世紀(jì)積累的物質(zhì)繁榮的愿景，采取了高等社會組織化的措施來集聚人力進行國家開發(fā)建設(shè)，于是在農(nóng)村實行了互助組、生產(chǎn)大隊、人民公社等組織形式把分散的農(nóng)民組織起來，在城市實行按行業(yè)設(shè)置機構(gòu)管理所屬企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等單位，借助單位把分散的城市居民組織起來。其二，農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民對其所屬組織存在嚴(yán)重的人身依附。隸屬于城市各類單位的職工的生老病死、社會福利、家庭建設(shè)等各方面都嚴(yán)重依賴于單位，單位成了所屬單位成員所面臨的社會的全部，農(nóng)民則嚴(yán)重依賴于其所耕種的土地所屬的生產(chǎn)小組和生產(chǎn)大隊。其三，各級各類組織隸屬于國家。各類單位都實行類行政化，其中最典型的是所有的生產(chǎn)企業(yè)都只是國家這個唯一的龐大法人的一個工廠甚至一個車間，各類單位都不具備完全獨立的社會主體資格。[2]如此嚴(yán)格的社會結(jié)構(gòu)形式對于生活在實施市場經(jīng)濟體制的西方資本主義國家的人們甚至今天的中國年輕一代可能難以理解，然而對于實施計劃經(jīng)濟體制的國家它卻是必然的選擇。計劃經(jīng)濟體制必然要求社會結(jié)構(gòu)具有嚴(yán)密的組織性，嚴(yán)密的組織制度必然約束作為被組織者的各級各類單位及至個人的意志自由，從而導(dǎo)致全社會的行政管理相對人都成了內(nèi)部相對人，而作為行政法律關(guān)系一方的最主要的行政相對人應(yīng)該是外部行政相對人，這是由行政法的立法宗旨所決定的。我國后期所制定的《行政處罰法》、《行政許可法》等行政法規(guī)范均把外部相對人限定為調(diào)整對象的客觀事實就是明證。學(xué)者們在論述奴隸社會和封建社會是否存在行政法的問題時對于在行政法律關(guān)系中缺乏行政主體一方的觀點論述頗豐，而對于缺乏行政相對人的情況則未見論述，這種情況的確少見，也只有國家在實行計劃經(jīng)濟體制的階段才客觀存在。既然行政法律關(guān)系所要求的具備獨立行政主體資格的外部行政相對人缺位，則以調(diào)整行政主體與行政相對人法律關(guān)系為己任的行政法就缺乏存在的充足條件，即便具有獨立的行政主體存在其也只是行政法律關(guān)系主體的一方。①既然1978年以前中國行政法部門事實上并不真實存在，那么這一時期的以中國行政法為研究對象的中國行政法理論系統(tǒng)研究也就要繼續(xù)后延，但這一時期的行政法理論研究是存在的，②其研究對象相較新中國建立前，主要是以前蘇聯(lián)行政法取代西方資本主義行政法，其目的是為社會主義新中國的行政法制建設(shè)服務(wù)。

三、1978年之后國家行政法律關(guān)系主體的地位分析

1978年黨的第十一屆三中全會之后，國家開始著手對原來不適應(yīng)社會發(fā)展需要的政治體制和經(jīng)濟體制進行改革，隨著單一的計劃經(jīng)濟體制的被打破和市場經(jīng)濟體制的逐漸建立，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓農(nóng)民有機會依據(jù)自身的勞動意志來選擇勞動方式、勞動時間甚至勞動地域，城市隨著政府職能的剝離在轉(zhuǎn)化，各行業(yè)性經(jīng)濟行政部門的行政職權(quán)根據(jù)需要逐漸弱化、收縮甚至取消，原來具有人身依附性的經(jīng)濟單位向市場主體回歸，過去“單位辦社會”的體制徹底崩潰，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的改變。原來具有單位依附性的城市單位人、農(nóng)村勞動力自由被約束的農(nóng)民，以及處于各行業(yè)管理系統(tǒng)中下游鏈條上的單位一起共同轉(zhuǎn)化為具有獨立主體資格的行政管理相對人。社會結(jié)構(gòu)體系由嚴(yán)密向松散轉(zhuǎn)型，在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的個人和單位脫離了原來體制的約束，如果政府對其沒有設(shè)立新的限制即在無政府主義的條件下憑借完全的意志自由和利益的導(dǎo)向，其行為必然導(dǎo)致社會主體之間利益的沖突及至對宏觀社會秩序的破壞，于是，對具有獨立主體資格的行政管理相對人的行為自由設(shè)立了邊界，即制定行為規(guī)范以達成“讓制度管人”的目的則成為全社會的呼吁。因此，中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的實質(zhì)就是政府治理從“人治”走向“法治”，這個過程在初期主要體現(xiàn)在理念的轉(zhuǎn)變上，具體表現(xiàn)為政府由“依政策辦事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙婪ㄞk事”。③理念是行為的先導(dǎo)，在以“依法行政”為核心的“法治”理念的指引下，我國以行政性建章立制為中心的制度建設(shè)全面啟動，行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，行政性立法可分為兩個階段：一是1979年至20世紀(jì)80年代末。這一階段行政性立法在量上不多，但都是具有開創(chuàng)性意義的大事件。具體來講，在當(dāng)時對后期中國行政法治建設(shè)有深遠影響的是1982年的“改革憲法”[3]以及規(guī)定行政案件可以依據(jù)民事程序向法院起訴的《民事訴訟法（試行）》和具體規(guī)定對治安管理處罰不服可以依據(jù)民事訴訟程序提起行政訴訟的《治安管理處罰條例》。④二是20世紀(jì)80年代末至今。這一時期是我國行政性立法的高峰期，也是前期醞釀和總結(jié)的成果，主要行政立法有：《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》以及《行政監(jiān)察法》、《人民警察法》、《公務(wù)員法》等。

回顧我國行政法自1978年至今的發(fā)展歷程，它是在行政相對人具備獨立主體資格地位的前提下，行政主體以“法治”理念為指引，改變過去“人治”的管理模式，逐步開展一系列行政立法，為最終走向“法治”創(chuàng)造條件。對比西方資本主義國家行政法治的建設(shè)，行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，資本主義國家是在通過對封建專制政體實施徹底的革命或者逐步進行改造之后，改變封建專制政體下行政與立法、司法不分的結(jié)構(gòu)，設(shè)立具有獨立的行政主體地位的行政機構(gòu)體系，并為依法行政的需要頒布實施一系列的行政性法律制度。通過對比我們發(fā)現(xiàn)，中外的差別似乎只體現(xiàn)在行政法律關(guān)系的主體方面，即我國缺乏具備獨立主體地位的行政相對人，外國缺的是具有獨立主體地位的行政主體。筆者認(rèn)為，二者雖然存在差別，但并非如此絕對。因為，一方面，在資本主義治理下的行政相對人并非“沒有改變的”從封建社會過渡而來。事實上，處于封建社會人治管理模式下被管理地位的農(nóng)民群體，對處于管理者地位的地主階層具有人身依附性，他們并非具有獨立的人格和獨立的社會主體地位，整個封建社會各個封建專制國家實質(zhì)上都是由各級別的地主階級組成的一個個封閉體系，所有的農(nóng)民都處于各級別地主階層所實質(zhì)控制狀態(tài)，農(nóng)民階層參與的資產(chǎn)階級革命雖然其直接目的只是反抗封建地主階層赤裸裸的剝削方式，可能并非為其當(dāng)時并未認(rèn)識的人格獨立而斗爭，但事實是，資產(chǎn)階級革命在幫助農(nóng)民擺脫地主封建剝削方式的同時，也賦予了其與勞動力自由相伴隨的行政相對人獨立主體地位。因此，不能簡單地把是否具有行政相對人獨立主體地位作為中外行政法產(chǎn)生條件的差異。實質(zhì)上中外在這一點上至少具有某種程度的共性，①他們的不同點是形成的根源和性質(zhì)完全不同甚至是相背離的，而且他們一個是基于對封建地主的人身依附，一個是基于對系統(tǒng)內(nèi)的單位具有人身依附，而這些根本的不同卻導(dǎo)致行政相對人主體地位缺失的相同結(jié)果。另一方面，我國改革開放前實施的計劃經(jīng)濟體制必然要求嚴(yán)密的社會結(jié)構(gòu)體系，雖然人民代表大會制的政體具備實現(xiàn)行政與司法分離的條件，但大一統(tǒng)的嚴(yán)密社會結(jié)構(gòu)所約束的絕不僅僅是個人和經(jīng)濟單元，處在同一社會結(jié)構(gòu)體系的司法工作甚至某一特定時段的立法工作也必然受到某種程度的制約。在這一時期，我國的行政主體雖然沒有像封建專制時期那樣，上下各級是大權(quán)獨攬于一體甚至是一人而使行政被徹底淹沒，但其完全獨立行政主體地位也受到少數(shù)學(xué)者的質(zhì)疑，[4]因此，如果認(rèn)為我國在當(dāng)時的社會治理歷史條件下行政機關(guān)具備完全獨立的行政主體資格也同樣未免過于絕對。

四、中國行政法理論研究的時代條件

綜上可見，行政法理論研究的前提條件是世界現(xiàn)代行政法的客觀存在，由于現(xiàn)代行政法最早是在以法國為代表的西方資本主義國家出現(xiàn)，資產(chǎn)階級法學(xué)家對其本國行政法開展研究既是其應(yīng)盡的職責(zé)，也具有“近水樓臺先得月”的優(yōu)勢，因此，行政法理論研究在資本主義國家是先行的，中國的學(xué)者為了學(xué)習(xí)和借鑒，從清政府末期開始也開展了以西方現(xiàn)代行政法為研究對象的行政法理論研究，其研究的成果一方面為中國后來自己開展真正意義上的行政立法工作準(zhǔn)備了條件；另一方面，也把從中汲取的一些技術(shù)性立法方法運用到了當(dāng)時的統(tǒng)治機構(gòu)所制定的管理性規(guī)范文件之中，如清末的《欽定憲法大綱》、軍閥統(tǒng)治時期的數(shù)部所謂的《憲法》以及國民黨在大陸專政時期的《六法全書》中的行政性管理規(guī)范等等，無不體現(xiàn)西方現(xiàn)代行政立法技術(shù)的影子。盡管如此，我們不能以是否具備科學(xué)的行政立法技術(shù)等形式要件作為判斷現(xiàn)代行政法是否存在的客觀標(biāo)準(zhǔn)，形式上的東西越完美，它越具有迷惑性，但它也只是越來越“像”而不必然就越來越“是”。比如純粹從形式上看，從奴隸社會到封建社會各個時期，統(tǒng)治階級所制定的管理性文件是越來越標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，但并不能因此就斷定其現(xiàn)代性就一定越來越強。事實上，封建時代出現(xiàn)過極度專制的某些時段，奴隸時代某些歐洲城邦也曾有過短暫的“民主文明”，現(xiàn)代行政法的形式與實質(zhì)內(nèi)容完全“是”的標(biāo)準(zhǔn)或者條件應(yīng)當(dāng)具有唯一性，這個唯一性的標(biāo)準(zhǔn)就是前文所探索的中國行政法產(chǎn)生及與其相伴隨的中國行政法理論研究產(chǎn)生的時代條件，總結(jié)起來可歸納為以下幾點：第一，具有獨立的行政法律關(guān)系主體資格地位的行政主體。新中國建立特別是1954年憲法頒布之后，中國的人民代表大會制的政體決定其在制度層面上行政主體具備獨立資格的條件，但由于嚴(yán)密的社會結(jié)構(gòu)體系使得行政極度膨脹，司法與立法對行政的某種程度的依附導(dǎo)致行政的獨立性被弱化，這種狀況只有在1978年改革開放之后才徹底扭轉(zhuǎn)。第二，具有獨立的行政法律關(guān)系主體地位的外部行政相對人。新中國建立之后，人民擺脫了專制時代的束縛，人格獲得了獨立，具備了獨立的行政相對人的基本條件，但由于計劃經(jīng)濟體制使個人被約束到大一統(tǒng)的具有行政性管理體系的某一層級的單位，幾乎所有的個人都具有這個系統(tǒng)中的內(nèi)部相對人的性質(zhì)，其作為外部行政相對人的“外部性”則因其所處單位的不同而不同程度地被弱化或徹底失去，這種“外部性”同樣也只有在1978年實行改革開放之后，隨著計劃經(jīng)濟體制逐漸向市場體制轉(zhuǎn)型而逐漸恢復(fù)。第三，實行“依法治國”的政治體制?！胺ㄖ巍笔怯伞叭酥巍卑l(fā)展而來的現(xiàn)代國家的治理模式，“法治”與“人治”的本質(zhì)區(qū)別不在于是否存在形式上的“法”，而在于“法”是否處于至高無上的地位，即是否有人凌駕于法律之上。也正是基于這個邏輯，我們把不具行政法存在的時代條件而獨具行政法形式的行政法排除在現(xiàn)代行政法之外?！胺ㄖ巍钡暮诵氖恰耙婪ㄐ姓保婪ㄐ姓那疤釛l件是現(xiàn)代行政法的客觀存在，而“行政法是憲法的具體化”，[5]（p13）因此，“法治”的前提是“憲政”。我國1954年頒布了第一部憲法，在制度層面具備了“法治”的基本條件，但當(dāng)時礙于超越現(xiàn)實的“大干快上”的主觀意愿和計劃經(jīng)濟體制的約束，并沒有把“法治”確定為國家的治理模式，也只有在1978年改革開放之后，通過制定1982年第四部憲法和一系列行政性法律規(guī)范，逐漸在理念上和制度上為“法治”準(zhǔn)備條件。經(jīng)過20年的積淀，最終在1999年3月15日召開的第九屆全國人大第二次會議上通過了一個在中國具有劃時代意義的憲法修正案：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！睆拇耍袊膰抑卫砟Ｊ綇氐追_了“法治”的篇章，并由此催生了中國行政法和中國行政法理論研究的蓬勃發(fā)展，它標(biāo)志著以中國行政法為研究對象的中國行政法理論研究時代的真正到來。

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[4]See Kuan Hsin-chi，“Chinese Constitutional Practice”，in The Basic Law and Hong Kongs Future，ed.Peter Wesley-Smith and Albert-Chen（Hong Kong：Butterworths，1988），chap.4.p.57.轉(zhuǎn)引自北京大學(xué)憲法與行政法學(xué)研究中心編.中國行政法學(xué)三十年（1978—2008）[M].

[5]（德）哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉譯.法律出版社，2000.

（責(zé)任編輯：王秀艷）