社會(huì)救助體系組織結(jié)構(gòu)之內(nèi)涵及其構(gòu)建路徑

摘 要：社會(huì)救助體系組織結(jié)構(gòu)是由主管部門、管理體制、運(yùn)行方式和監(jiān)督機(jī)制等四個(gè)方面組成的制度體系。目前，我國(guó)已經(jīng)初步形成了具有鮮明特色的“政府主管、部門協(xié)作、民間參與、基層落實(shí)”的社會(huì)救助體系，但現(xiàn)行的社會(huì)救助體系仍存在管理體制未理順、主管部門不統(tǒng)一、運(yùn)行方式不共享和監(jiān)督機(jī)制不規(guī)范等組織結(jié)構(gòu)方面的缺陷，因此，應(yīng)從政策、技術(shù)、制度、人才方面加以建構(gòu)。

關(guān) 鍵 詞：社會(huì)救助體系；組織結(jié)構(gòu)；監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào)：C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）02-0052-04

收稿日期：2013-11-26

作者簡(jiǎn)介：項(xiàng)賢國(guó)（1981—），男，安徽合肥人，唐山師范學(xué)院講師，南開大學(xué)法學(xué)院在職法律碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)和社會(huì)保障法。

基金項(xiàng)目：本文系2013年度河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“河北省社會(huì)救助制度體系建設(shè)對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：HB13FX002。

社會(huì)救助是國(guó)家和社會(huì)對(duì)貧弱群體給予幫助的一項(xiàng)制度安排。正如羅爾斯在《正義論》中所言：“所有的社會(huì)基本善——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及尊嚴(yán)的基礎(chǔ)都應(yīng)被平等地分配，除非對(duì)一些或所有社會(huì)基本善的一種不平等分配有利于最不利者?！盵1]（p32）隨著我國(guó)社會(huì)救助水平的不斷提高和社會(huì)救助整體功能的不斷增強(qiáng)，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系已經(jīng)基本建成。但是，社會(huì)救助體系組織結(jié)構(gòu)還存在諸多缺陷，為此，應(yīng)從政策、技術(shù)、制度、人才等方面加以構(gòu)建。

一、社會(huì)救助體系組織結(jié)構(gòu)之框架與內(nèi)涵

社會(huì)救助體系是國(guó)家和社會(huì)為救助社會(huì)困難群體所建立的一系列社會(huì)救助制度體系的總稱，其組織結(jié)構(gòu)主要包括社會(huì)救助的主管部門、管理體制、運(yùn)行方式和監(jiān)督機(jī)制四個(gè)方面。[2]通過(guò)調(diào)研筆者發(fā)現(xiàn)，盡管各地社會(huì)救助制度建設(shè)和發(fā)展水平不一，但從總體上看，我國(guó)在社會(huì)救助方面已經(jīng)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策法規(guī)，有的地方政府也初步建立了分工明確、各司其職的社會(huì)救助主管部門，構(gòu)建了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同指揮的動(dòng)態(tài)社會(huì)救助管理模式，確立了可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)救助運(yùn)行方式，優(yōu)化了傳統(tǒng)的社會(huì)救助監(jiān)督機(jī)制，使社會(huì)貧弱群體的基本生活有了一定的保障，已經(jīng)初步形成了特色鮮明的“政府主管、部門協(xié)作、民間參與、基層落實(shí)”的社會(huì)救助體系。

在管理體制上，施行“匯總式”救助管理模式和靈活管理模式?！皡R總式”救助管理模式是指由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體實(shí)施社會(huì)救助，按行政區(qū)劃逐級(jí)管理，全部社會(huì)救助內(nèi)容均由基層街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級(jí)向上“匯總實(shí)施”。上海市率先推行了這種模式，該模式方便了對(duì)被救助對(duì)象的救助，推動(dòng)了社會(huì)救助制度的全面施行。靈活管理模式是指建立社會(huì)救助對(duì)象常態(tài)化的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。例如貴州省政府主管部門建立的出入機(jī)制，每年全面核查社會(huì)救助對(duì)象，剔除不符合條件的受助人群，吸納符合條件的救助對(duì)象。

確立主管部門分工明確、各司其職的制度。例如湖南省政府主管部門組建了社會(huì)救助工作統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo)小組，相關(guān)主管部門均在民政部門建立辦事機(jī)構(gòu)，由該辦事機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施社會(huì)救助；民政部門負(fù)責(zé)實(shí)施統(tǒng)一、全面的社會(huì)救助；財(cái)政部門負(fù)責(zé)籌集救助資金；司法部門負(fù)責(zé)實(shí)施法律救助；建設(shè)部門負(fù)責(zé)實(shí)施住房救助；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)實(shí)施醫(yī)療救助；人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)實(shí)施失業(yè)救助；審計(jì)部門和監(jiān)察部門負(fù)責(zé)履行對(duì)社會(huì)救助資金使用的監(jiān)督職能；民間組織則是在政府統(tǒng)一指揮下參與社會(huì)救助?？傊?，政府各相關(guān)部門分工明確，權(quán)責(zé)清晰，協(xié)同配合，共同構(gòu)建和踐行包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助以及醫(yī)療、失業(yè)、義務(wù)教育、住房、臨時(shí)救助等專項(xiàng)救助在內(nèi)的社會(huì)救助制度。[3]（p152）

嚴(yán)格憑證救助和協(xié)調(diào)救助的運(yùn)行方式。憑證救助是社會(huì)救助的重要方式，社會(huì)貧弱群體只有獲得相應(yīng)救助證件才能取得救助，它是社會(huì)救助得以順利運(yùn)行的前提，是保障貧困群體的基本生活和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的必備條件。[4]協(xié)調(diào)救助是社會(huì)救助運(yùn)行的重要手段，它是政府社會(huì)救助部門為及時(shí)解決救助問(wèn)題，協(xié)調(diào)相關(guān)部門實(shí)施救助活動(dòng)的一種制度。例如四川省確立的社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度，規(guī)定通過(guò)召開季度例會(huì)和聯(lián)絡(luò)員會(huì)議的形式協(xié)調(diào)社會(huì)救助問(wèn)題，統(tǒng)一部署社會(huì)救助工作，嚴(yán)格定期考核社會(huì)救助實(shí)施情況，確保救助制度得到順利貫徹執(zhí)行。

建立救助檔案和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度、社會(huì)救助信息化制度等監(jiān)督機(jī)制。為保障社會(huì)救助工作的順利進(jìn)行，規(guī)范管理救助項(xiàng)目，建立救助檔案制度，保障救助工作可查、可看。同時(shí)，政府相關(guān)部門要將社會(huì)救助統(tǒng)計(jì)情況及時(shí)逐級(jí)上報(bào)，以備監(jiān)督部門監(jiān)察使用。利用計(jì)算機(jī)構(gòu)建社會(huì)救助信息化傳輸系統(tǒng)，確保社會(huì)救助體系的監(jiān)督有效進(jìn)行，如湖南省符合標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)均配備電腦和打印設(shè)備，建立覆蓋市、區(qū)（縣、市）、街道、社區(qū)四級(jí)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，極大地提高了救助效率。

二、社會(huì)救助體系組織結(jié)構(gòu)存在的缺陷

⒈社會(huì)救助管理體制未理順。當(dāng)下，雖然有一些政府部門成立了相對(duì)統(tǒng)一的社會(huì)救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)救助工作，但政出多門、多頭管理的現(xiàn)象依然屢見不鮮。政府各主管部門單獨(dú)實(shí)施救助工作，單獨(dú)設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和引進(jìn)專業(yè)的人才，自己擬定政策，自己使用募集來(lái)的資金，不接受除審計(jì)外的監(jiān)督，也不實(shí)行“籌支分離”，資金仍由個(gè)人管理。政府在重大災(zāi)害救助中的組織協(xié)調(diào)、快速應(yīng)急能力不強(qiáng)，缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施。同時(shí)，勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)農(nóng)村職工的社會(huì)保障統(tǒng)籌，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)農(nóng)村合作醫(yī)療，民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟(jì)，形成了“多頭監(jiān)管”的格局， 基于自身地位和部門利益考量，導(dǎo)致社會(huì)救助管理與決策經(jīng)常發(fā)生矛盾。

⒉社會(huì)救助主管部門不統(tǒng)一。社會(huì)救助是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及民政、司法、教育、社保等多個(gè)職能部門共同參與、分別實(shí)施社會(huì)救助工作。社會(huì)救助工作過(guò)程復(fù)雜，工作量大，救助對(duì)象廣泛，然而，因救助標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一以及救助的時(shí)機(jī)、額度隨意性較大，經(jīng)常會(huì)造成漏救和重復(fù)救助現(xiàn)象，有時(shí)甚至?xí)l(fā)生推諉救助的情況。而由于當(dāng)前統(tǒng)一的社會(huì)救助協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并未建立，各主管部門各自為政，獨(dú)立管理社會(huì)救助項(xiàng)目，部門間缺乏有效的協(xié)作，社會(huì)救助管理中普遍存在多頭管理、條塊分割現(xiàn)象，[5]一方面，造成了人力、物力、財(cái)力等救助資源的重復(fù)和浪費(fèi)；另一方面，也增加了部門之間相互協(xié)調(diào)的難度和社會(huì)救助的難度。

⒊社會(huì)救助運(yùn)行方式不科學(xué)?，F(xiàn)行社會(huì)救助體系在救助對(duì)象、方式、申請(qǐng)程序等方面的規(guī)定均不規(guī)范，運(yùn)行方式也存在諸多問(wèn)題。以確認(rèn)最低生活保障戶為例，由于廣泛存在的隱性收入和就業(yè)等問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)家庭收入的準(zhǔn)確核定非常困難。同時(shí)，信息采集手段落后，社會(huì)救助法規(guī)或政策依據(jù)不明確，尚未建立完善的信用體系，救助部門相關(guān)信息資源不能共享，沒(méi)有建立有效的信息共享機(jī)制[6]等因素使得社會(huì)救助的對(duì)象很難準(zhǔn)確地加以界定，社會(huì)救助制度也因此難以順暢運(yùn)行。以安徽合肥為例，該市社會(huì)救助部門對(duì)家庭收入的核查采用實(shí)地入戶調(diào)查，然后進(jìn)行張榜公布的方法。基層工作人員雖然親自參與收集一手調(diào)查數(shù)據(jù)，但仍存在數(shù)據(jù)失真問(wèn)題。

⒋社會(huì)救助監(jiān)督機(jī)制不規(guī)范?，F(xiàn)行的社會(huì)救助監(jiān)督機(jī)制存在諸多困境。首先，現(xiàn)有的國(guó)家監(jiān)督制度過(guò)于籠統(tǒng)，監(jiān)督機(jī)制過(guò)于陳舊，難于實(shí)施；其次，社會(huì)監(jiān)督流于形式，社會(huì)公眾對(duì)救助事項(xiàng)也不太知情，社會(huì)救助事項(xiàng)未納入政務(wù)公開的范疇，甚至連救助對(duì)象也很難知曉；再次，一些公眾法律意識(shí)淡薄，并不關(guān)心其標(biāo)準(zhǔn)和程序，把社會(huì)救助當(dāng)成意外收獲，其監(jiān)督能力非常有限。最后，在社會(huì)救助制度實(shí)施過(guò)程中缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)救助制度中的監(jiān)督條款流于形式，常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制在實(shí)踐中并沒(méi)有形成，導(dǎo)致救助制度在實(shí)施中流失和浪費(fèi)救助資金的問(wèn)題時(shí)常發(fā)生。同時(shí)，對(duì)救助對(duì)象欺詐、瞞報(bào)收入、逃避就業(yè)等行為還缺乏懲治機(jī)制，尚未建立法律、輿論、非政府組織、社區(qū)、群眾等多方面綜合配套的監(jiān)督體系。

三、社會(huì)救助體系組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建路徑

⒈運(yùn)用現(xiàn)代化的社會(huì)救助管理手段。管理體制是社會(huì)救助體系的重要支撐之一，要緊緊依托基層社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)各種方式掌握、跟蹤救助對(duì)象的基本信息和資料，建立社會(huì)救助信息共享機(jī)制；依托現(xiàn)代信息手段，在各社會(huì)救助職能部門間建立有機(jī)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助資源共享，通過(guò)行政效能化提升救助效率，通過(guò)管理的信息化實(shí)現(xiàn)救助資源的整合，從而創(chuàng)新社會(huì)救助管理手段。

在信息公開渠道方面，要依托原有的民政信息網(wǎng)，進(jìn)一步搭建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，在這一平臺(tái)上公開救助信息，及時(shí)披露救助事項(xiàng)，篩選確定救助對(duì)象，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政務(wù)公開。通過(guò)社會(huì)救助的信息公開和政務(wù)服務(wù)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)公平公開、資源共享、科學(xué)規(guī)范的社會(huì)救助目標(biāo)。同時(shí)，民政部門要?jiǎng)?chuàng)新救助管理方式，運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，為社會(huì)救助體系提供有力的管理支撐。如利用飛信、微信、QQ等即時(shí)通訊工具在救助群體中創(chuàng)建群發(fā)短信系統(tǒng)和失業(yè)援助群。要在傳統(tǒng)管理方式的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮新媒體的優(yōu)勢(shì)，即在辦事機(jī)構(gòu)安排專門服務(wù)窗口滿足普通人的業(yè)務(wù)需求的基礎(chǔ)上，安排專人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)平臺(tái)，定期進(jìn)行在線政策推介、救助咨詢和互動(dòng)交流，及時(shí)發(fā)布各類救助政策和流程，提供業(yè)務(wù)操作視頻培訓(xùn)，提升社會(huì)救助管理效率。

⒉構(gòu)建“一口上下”的社會(huì)救助主管部門。應(yīng)借鑒上海模式，構(gòu)建“一口上下”的社會(huì)救助主管部門，打造城鄉(xiāng)一體社會(huì)救助管理、監(jiān)督平臺(tái)。“一口上下”，是指依托民政部門的救助服務(wù)平臺(tái)，整合各種救助資源，統(tǒng)一受理、審批和支付救助資金，進(jìn)而確保救助對(duì)象無(wú)遺漏、無(wú)重疊、全覆蓋。[7]“一口上下”的社會(huì)救助主管部門并不意味民政部門一家掌管救助權(quán)力，其他主管部門在其職責(zé)范圍內(nèi)亦可以行使相應(yīng)權(quán)限，共同處理社會(huì)救助事務(wù)。

政府應(yīng)成立社會(huì)救助工作統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各級(jí)社會(huì)救助主管部門的救助工作，指導(dǎo)各部門負(fù)責(zé)社會(huì)救助的具體業(yè)務(wù)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)按時(shí)履行本職工作。民政部門作為政府主管社會(huì)行政事務(wù)的職能部門，應(yīng)熟悉各項(xiàng)救助業(yè)務(wù)，參與實(shí)施救助工作并提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，依據(jù)社會(huì)救助工作統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo)小組的授權(quán)，處理領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)決定的社會(huì)救助日常事務(wù)。例如河北省的城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作就是在統(tǒng)一指揮小組的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，明確民政部門是歸口管理部門，負(fù)責(zé)社會(huì)救助的實(shí)施，對(duì)其他部門給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)；教育、衛(wèi)生、建設(shè)等相關(guān)社會(huì)救助職能部門協(xié)助民政部門工作，接受其業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，為建構(gòu)社會(huì)救助體系提供有力的組織支撐。

⒊規(guī)范社會(huì)救助運(yùn)行方式。首先，社會(huì)救助操作制度應(yīng)公開、公平、公正。即堅(jiān)持公開實(shí)施救助，通過(guò)動(dòng)員群眾廣泛參與，規(guī)范救助對(duì)象的確定程序和方式，防止暗箱操作。及時(shí)公開救助資金的收支和使用情況，保證財(cái)政和社會(huì)提供的救急款、救命款實(shí)行嚴(yán)格的專戶、?？?、專人管理，保證救助資金的流向正常。此外，要結(jié)合基層村務(wù)公開、社區(qū)居務(wù)公開和政務(wù)公開等三項(xiàng)公開制度，逐歩建立彌合救助公示制度，將社會(huì)救助工作打造為政府的“陽(yáng)光工程”，使生存型救助走向發(fā)展型救助，[8]實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助理念的重大轉(zhuǎn)變。其次，建立監(jiān)督檢查制度和考核獎(jiǎng)懲制度。依托黨的監(jiān)督、政府監(jiān)督和群眾監(jiān)督，動(dòng)員政府、社會(huì)、公民個(gè)人等各種力量，建立社會(huì)救助監(jiān)督制度體系，確保社會(huì)救助的良性運(yùn)行，切實(shí)推動(dòng)社會(huì)救助機(jī)制建設(shè)快速健康發(fā)展。同時(shí)，還要建立健全各類考核獎(jiǎng)懲制度。一是把社會(huì)救助納入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任范疇，作為政府績(jī)效考核目標(biāo)之一；二是建立社會(huì)救助工作考核制度，督促政府有關(guān)部門履行社會(huì)救助職能，建設(shè)好服務(wù)型政府，為社會(huì)救助體系提供有力的運(yùn)行支撐。

⒋建立專業(yè)化的社會(huì)救助監(jiān)督機(jī)制。開發(fā)專業(yè)的社會(huì)救助人力資源是建立專業(yè)化的社會(huì)救助監(jiān)督機(jī)制的根本。一是要在民政部門打造一支有專業(yè)化、職業(yè)化水準(zhǔn)的社會(huì)救助工作隊(duì)伍。根據(jù)實(shí)際工作需要，面向社會(huì)公開招聘，廣納人才，配齊基本的專職社會(huì)救助工作者。同時(shí)，鼓勵(lì)大中專畢業(yè)生到社會(huì)救助核心部門工作，這既可以優(yōu)化社會(huì)救助高層次人才結(jié)構(gòu)，也可以充實(shí)社會(huì)救助工作部門的力量。二是要建立健全人才持續(xù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)制度。政府要鼓勵(lì)社會(huì)救助工作人員立足崗位、踏實(shí)好學(xué)，鼓勵(lì)其參加有關(guān)社會(huì)工作的各種資格水平認(rèn)證考試，為社會(huì)救助工作人員提供帶薪學(xué)習(xí)、培訓(xùn)機(jī)會(huì)，不斷提高他們的社會(huì)救助職業(yè)素養(yǎng)、服務(wù)意識(shí)和專業(yè)水平。三是要加強(qiáng)各類高等學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)社會(huì)學(xué)、法學(xué)研究和相關(guān)學(xué)科建設(shè)，為社會(huì)救助事業(yè)培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才。四是建立健全人力資源考核獎(jiǎng)勵(lì)制度。政府應(yīng)保證基層社會(huì)救助工作人員的基本生活補(bǔ)貼、工資、社會(huì)保險(xiǎn)等福利待遇落實(shí)到位，確保其基本生存需求。還要建立考核獎(jiǎng)勵(lì)制度，激發(fā)社會(huì)救助工作人員的工作熱情，引入激勵(lì)機(jī)制。只有這樣，才能為社會(huì)救助體系提供有力的保障。

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（責(zé)任編輯：牟春野）