農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)特征和實(shí)現(xiàn)路徑

張占耕

摘要：農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是最后進(jìn)入市場(chǎng)，又具有舉足輕重作用的關(guān)鍵要素。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，意味著它將與所有活躍于市場(chǎng)之中的生產(chǎn)要素一樣，具有產(chǎn)權(quán)屬性。因此，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，必須在產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)用途選擇、級(jí)差地租和產(chǎn)權(quán)移動(dòng)性等方面明確其產(chǎn)權(quán)特征，同時(shí)，由于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與其他生產(chǎn)要素不同，具有較強(qiáng)的公益特性，所以，要加強(qiáng)市場(chǎng)的準(zhǔn)入與監(jiān)管，健全產(chǎn)權(quán)主體與收益分配制度，疏通入市途徑與方式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)用地；產(chǎn)權(quán)；特征

中圖分類號(hào)：DF459文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）01-0005-06

作為人類財(cái)富之母的土地是人類最基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，意味著它將與所有活躍于市場(chǎng)之中的生產(chǎn)要素一樣，具有產(chǎn)權(quán)屬性。本文將重點(diǎn)討論農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地賦予產(chǎn)權(quán)特性的必要性，以及作為產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的特征和產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的路徑。

一、明確農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)屬性的必要性和緊迫性

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這是我國(guó)全面深化改革的重要戰(zhàn)略部署，宣告了我國(guó)農(nóng)村一場(chǎng)土地改革的開始。

（一）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的必然

自20世紀(jì)80年代改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道。改革開始時(shí)集中在產(chǎn)品市場(chǎng)化，以后逐漸實(shí)現(xiàn)要素市場(chǎng)化，除了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之外的各種要素已基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。作為最重要的市場(chǎng)要素之一的土地要素至今未能完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，主要原因是與其他要素市場(chǎng)化相比，涉及要素實(shí)際控制者的利益更強(qiáng)烈，因此其市場(chǎng)化舉步維艱。

從20世紀(jì)80年代起步至今經(jīng)歷30年農(nóng)村建設(shè)用地的市場(chǎng)化尚未實(shí)現(xiàn)，其過程可以分為兩個(gè)階段：一是非農(nóng)建設(shè)的使用階段。20世紀(jì)80年代中期，鑒于農(nóng)村工業(yè)大規(guī)模發(fā)展，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，允許農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)劃建成的店房及服務(wù)設(shè)施自主經(jīng)營(yíng)，可出租，但不得出讓、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。然后在不少地區(qū)特別是沿海地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，不少農(nóng)村集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營(yíng)、出租和抵押等多種形式自發(fā)流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)無(wú)序、無(wú)規(guī)則，只能處于“地下”隱形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易。

二是流轉(zhuǎn)試點(diǎn)階段。2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)先后在重慶、四川、廣東、安徽和浙江等地試點(diǎn)，取得不少有益的經(jīng)驗(yàn)。但這些經(jīng)驗(yàn)比較模糊，有局限性。如有的規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地不能用于商品房建設(shè)，有的規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地只能在當(dāng)?shù)剌^小的范圍內(nèi)流通，更多地區(qū)規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地必須辦理國(guó)家征地手續(xù)之后才能流通。

全面深化改革經(jīng)濟(jì)體制的核心是資源配置由市場(chǎng)決定。市場(chǎng)決定的前提是要素必須入市。顯然農(nóng)村建設(shè)用地制度的改革落后于整個(gè)改革進(jìn)程，成為改革的瓶頸。在全面深化改革的大背景之下中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的決定，是建設(shè)“更加成熟更加定型”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

（二）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化是政府職能轉(zhuǎn)變的需要

在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，凡是利用農(nóng)村土地建設(shè)的均為政府和國(guó)有企業(yè)，自然必須國(guó)家征用，讓集體土地變性為國(guó)有土地。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，使用農(nóng)村土地特別是農(nóng)村建設(shè)用地者不只是政府和國(guó)有企業(yè)，還有民營(yíng)企業(yè)、國(guó)外企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)，為什么依然只有國(guó)家征用后，才能使用這些土地，為什么不能像其他要素一樣實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化？原因是錯(cuò)誤地以為只有政府在資源配置中居于主導(dǎo)地位，才能保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義性質(zhì)，于是政府仍然保持著強(qiáng)大的行政壟斷權(quán)力，控制著一切“制高點(diǎn)”。由政府支配主要的經(jīng)濟(jì)資源，包括農(nóng)村建設(shè)用地資源，也成為理所當(dāng)然。

政府征地壟斷的土地制度雖然在改革開放初期，曾通過廉價(jià)的土地和勞動(dòng)力資源，為換取境外的技術(shù)和資金起到一定的積極作用，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，負(fù)面效應(yīng)也日益顯露：首先是強(qiáng)化了尋租活動(dòng)，導(dǎo)致腐敗迅速蔓延和貧富差別日益擴(kuò)大，社會(huì)矛盾激化。一些地方政府把農(nóng)村土地作為預(yù)算外收入的“土地財(cái)政”，逃避人大的監(jiān)督。個(gè)別官員在土地審批過程中利用職權(quán)，通過改變土地出讓、規(guī)劃條件以及施工許可的條件，謀取個(gè)人好處。其次是降低了土地的利用效益。農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)民，但處置權(quán)實(shí)際上屬于地方政府。不屬于自己的財(cái)產(chǎn)處置時(shí)往往不心痛，一些地方政府為了“招商引資”，為了形象工程與政績(jī)工程，不惜以零地價(jià)相送投資企業(yè)。即使是后來中央政府明令禁止低價(jià)出讓土地，仍然以返還土地出讓金或財(cái)政補(bǔ)貼等各種手法變相低價(jià)出讓土地。不放棄政府對(duì)于使用農(nóng)村建設(shè)用地的壟斷，就不可能真正體現(xiàn)其應(yīng)有的產(chǎn)權(quán)屬性并使其得到有效的保護(hù)，更不可能通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高土地要素的利用效率。

（三）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化是加速城鎮(zhèn)化的客觀需要

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率由1978年的1582%已經(jīng)提高至2011年的512%，到2011年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.9億人。如果按照國(guó)際通行的城鎮(zhèn)化率在30%以下為初期發(fā)展階段，30%—70%為中期加速階段，70%以上為后期成熟發(fā)展階段的劃分，中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入了中期加速發(fā)展階段。進(jìn)入加速發(fā)展階段以后，城鎮(zhèn)化發(fā)展異常迅速。根據(jù)我國(guó)“三步走”的總體戰(zhàn)略部署，2050年達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平時(shí)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%以上。在未來37年中，每年將遞增0.54%。如果當(dāng)時(shí)我國(guó)人口16億人，將有11.2億城鎮(zhèn)人口。

現(xiàn)在世界城市人口密度最高的為國(guó)際性大都市，一般1平方公里在1萬(wàn)—2萬(wàn)人，11.2億城鎮(zhèn)人口需要城鎮(zhèn)面積在11.2萬(wàn)—22.4萬(wàn)平方公里。隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)面積迅速擴(kuò)大。1990年中國(guó)城市的建成區(qū)面積只有1.22萬(wàn)平方公里，到2010年，已經(jīng)達(dá)到4.05338萬(wàn)平方公里。①如果到2050年完成我國(guó)城鎮(zhèn)化70%的目標(biāo)，至少還需要大約7萬(wàn)平方公里的建設(shè)用地。7萬(wàn)平方公里的建設(shè)用地哪里來？不能再將希望寄托在大量利用耕地上。一方面，從長(zhǎng)期看，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品仍將處于供給緊張狀況，18億畝基本耕地是不可動(dòng)搖的底線。另一方面，我國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)于農(nóng)業(yè)土地利用的規(guī)模越來越大，1990年到2000年期間，動(dòng)用了農(nóng)業(yè)用地770萬(wàn)畝；2000年至2010年期間，動(dòng)用了農(nóng)業(yè)用地1900萬(wàn)畝，后10年比前10年增加了一倍還多。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)土地資源稀缺的國(guó)家，承受不起城鎮(zhèn)化對(duì)于農(nóng)田無(wú)限制地大規(guī)模的利用。

與西方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市化的國(guó)家不同，我國(guó)處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，在大量農(nóng)民離開農(nóng)村后，原來由農(nóng)民自有自用的農(nóng)村建設(shè)用地有了富余，可以成為城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的來源。經(jīng)中國(guó)科學(xué)院地理資源研究所區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心測(cè)算與評(píng)估，到2020年，全國(guó)空心村綜合整治潛力可達(dá)757.89萬(wàn)公頃，約合1.14億畝，即7.6萬(wàn)平方公里②，農(nóng)村土地中的非耕地大約占農(nóng)用地總量22%—30%。若拆并、搬遷集中修建住宅，可以騰出近2/3的農(nóng)村集體土地中的非耕地，以解我國(guó)城鎮(zhèn)化的燃眉之急。明晰農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)，就可以激活農(nóng)村建設(shè)用地在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的貢獻(xiàn)力。

（四）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化可以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

改革開放30年我國(guó)持續(xù)以9.8%的增速發(fā)展，創(chuàng)造了世界奇跡。在推動(dòng)增長(zhǎng)的動(dòng)力之中，農(nóng)民勞動(dòng)力和農(nóng)村土地資源的投入是兩個(gè)最重要的因素。其中從農(nóng)民征用來的土地價(jià)值的差價(jià)高達(dá)20萬(wàn)—35萬(wàn)億元，但是按照《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民土地被征收之后，最高不超過這塊地之前平均年產(chǎn)出的30倍。結(jié)果農(nóng)村集體的土地以白菜價(jià)征用，以黃金價(jià)出售，農(nóng)民所得無(wú)幾。雖然近30年來農(nóng)民收入有不小的增長(zhǎng)，但是與城市居民收入相比，仍有巨大的差距。

解決農(nóng)民增收問題是“三農(nóng)”問題中的重中之重。“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，這是十八屆三中全會(huì)提出的一大亮點(diǎn)。農(nóng)村建設(shè)用地賦予產(chǎn)權(quán)屬性之后，農(nóng)民宅基地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過轉(zhuǎn)讓、租賃等方式可以為農(nóng)民增加可觀的財(cái)產(chǎn)收益。無(wú)論對(duì)于離開農(nóng)村進(jìn)城非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民工，還是繼續(xù)留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，都會(huì)帶來不薄的收益。

二、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)特性

產(chǎn)權(quán)是所有制的法律形式。單獨(dú)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)以及它們的集合均可以成為產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地除了具有諸如經(jīng)濟(jì)實(shí)體性、可分離性、流動(dòng)具有獨(dú)立性等一般產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)外，還具有自己的特征。

（一）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的集體所有

農(nóng)村建設(shè)用地是隨耕地一起在20世紀(jì)50年代高級(jí)社時(shí)期成為集體所有，農(nóng)民的宅基地雖然稍晚一些，接著也為集體所有。不同的是宅基地雖然為集體所有，但可以長(zhǎng)期歸農(nóng)民使用。1984年后，全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行了家庭承包責(zé)任制，耕地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)歸農(nóng)民。農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)方式改變了，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度不變。農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化并不改變農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)。問題是現(xiàn)在農(nóng)村集體所有制度，缺乏與土地產(chǎn)權(quán)相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。結(jié)果是長(zhǎng)期來對(duì)于農(nóng)業(yè)集體所有制的不尊重，并不合理地剝奪了農(nóng)民應(yīng)得的利益。

十八屆三中全會(huì)的一個(gè)重要舉措是實(shí)行農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)分離、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。一方面保留土地公有的性質(zhì)，即保持勞動(dòng)群眾集體所有（不是共有，我國(guó)民法中共有權(quán)的概念只限于公民、法人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，不涵蓋農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)）；另一方面通過經(jīng)營(yíng)權(quán)跟所有權(quán)分離，賦予農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的各種使用權(quán)予產(chǎn)權(quán)身份，使之既可以進(jìn)入市場(chǎng)，又可以通過股份等方式與農(nóng)民的權(quán)益相聯(lián)系。這樣農(nóng)民既對(duì)土地享有最終所有權(quán)，同時(shí)又可按份享有經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)主體的地位就會(huì)具體、充實(shí)，不空位。農(nóng)民就有權(quán)對(duì)集體土地的使用發(fā)表意見，進(jìn)行監(jiān)督，要求權(quán)益。農(nóng)民還可以依照集體內(nèi)的民主程序行使其作為委托者的各種權(quán)利，真正使集體組織的管理者只成為他們的代理者，其行為接受農(nóng)民的監(jiān)督。

（二）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用途的私有性和公共性

產(chǎn)權(quán)是指所有權(quán)人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力。具有產(chǎn)權(quán)并不意味所有者對(duì)該產(chǎn)權(quán)具有全部的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)某種程度上是行為的選擇權(quán)，作為農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)的行為選擇權(quán)取決于農(nóng)村建設(shè)用地用途的私有性和公共性。

一方面在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論是城市還是農(nóng)村，無(wú)論是一產(chǎn)，還是二三產(chǎn)業(yè)中，土地作為基本生產(chǎn)要素是具有排他性的產(chǎn)權(quán)。因?yàn)榕潘?，獲取產(chǎn)權(quán)必須付出對(duì)價(jià)，這就促使使用者珍惜它，重視它的利用效率。另一方面，土地作為人類的基本生產(chǎn)條件又是公共的，非排他性的。究竟某塊土地是用于農(nóng)耕還是建筑必須服從社會(huì)性的安排。即便是耕地，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品糧食是人類生存的基礎(chǔ)，也存在非排他性的一面，如當(dāng)糧食緊缺時(shí)國(guó)家就可以給予一定的干預(yù)。

土地上述的雙重屬性在實(shí)際中通過不同利益集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)和博弈中得以體現(xiàn)，緩解雙方競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵是尋找到其中的平衡點(diǎn)，而平衡點(diǎn)又必須通過能綜合和協(xié)調(diào)社會(huì)總體利益的政府，通過科學(xué)而權(quán)威的規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)。以前我國(guó)對(duì)于土地管理，過分偏重于土地的公共性，忽視其產(chǎn)權(quán)屬性，片面地以為凡是符合國(guó)家利益、公共利益和社會(huì)利益，土地所有者和使用者必須犧牲局部利益，結(jié)果無(wú)法激活土地的商品屬性，也無(wú)法有效提高土地的利用效率。十八屆三中全會(huì)決議，承認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)屬性，并不是放棄政府基于國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體發(fā)展需要，通過規(guī)劃管理土地。

（三）農(nóng)村建設(shè)用地用的級(jí)差地租

地租可以分為絕對(duì)地租、級(jí)差地租和壟斷地租。所有地租均是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。與土地相關(guān)的地租，除了農(nóng)業(yè)地租外，還有礦山地租、建筑地段地租等形式，這些地租的具體內(nèi)容有區(qū)別，但本質(zhì)一樣。凡租他人的土地必須繳納地租為絕對(duì)地租。鑒于土地有質(zhì)量區(qū)別以及由此產(chǎn)生的使用效率上的差異，質(zhì)量?jī)?yōu)的土地必須繳納更多的地租，由此而超過絕對(duì)地租的部分為級(jí)差地租。

關(guān)于級(jí)差地租現(xiàn)在有不少爭(zhēng)議。有人認(rèn)為土地建設(shè)用地不存在豐度，只有地理位置的差別。有人認(rèn)為農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)和建筑的效能不同，由此將這些級(jí)差地租獨(dú)立并疊加起來，形成級(jí)差2、3、4等一系列級(jí)差地租。有人認(rèn)為如政府建設(shè)地鐵，改善交通狀況，使周邊地價(jià)大幅上升，這些區(qū)域環(huán)境改變拉大的級(jí)差地租，應(yīng)該排列于現(xiàn)有級(jí)差地租2之后形成級(jí)差地租3③。根據(jù)當(dāng)今實(shí)踐，豐富馬克思級(jí)差地租理論是必需的，但是馬克思級(jí)差地租理論框架沒有必要改變。雖然農(nóng)地、礦藏和建設(shè)用地的級(jí)差地租表現(xiàn)的形態(tài)不同，但是形成級(jí)差地租的3種條件，在本質(zhì)上是相同的：

1.土地豐度

表現(xiàn)在農(nóng)地中即為肥沃程度的差別，表現(xiàn)在礦山中即為礦石的品位和儲(chǔ)量的差別。表現(xiàn)在建設(shè)用地為地質(zhì)水文條件的差別（認(rèn)為土地建設(shè)用地不存在豐度不符合實(shí)際）。不同地塊對(duì)于這3類使用效能不同，因而豐度也不同。這3類使用效能不同的土地表現(xiàn)的地租形式不同，但都表現(xiàn)為土地效用的可利用程度。因此沒有必要將這些級(jí)差地租獨(dú)立并疊加起來，形成級(jí)差2、3、4等一系列級(jí)差地租。當(dāng)然土地所有者究竟可以利用這些土地的何種效用受政府規(guī)劃的限制，但是這些不同種類效用程度差異是客觀存在的。平時(shí)我們所指的土地豐度，特指規(guī)劃所允許利用的土地效用的豐度。

2.土地位置的差別

土地位置的差別本質(zhì)上土地的區(qū)位差別。如農(nóng)地離村落和市場(chǎng)的距離，建設(shè)用地和礦藏所處的地位，有利的地理位置可以節(jié)省交通費(fèi)用和人們的時(shí)間，因而可以提高收益。其中建設(shè)用地的地理位置更為重要，適宜的地理位置可以方便生產(chǎn)和生活，節(jié)省交通和能源費(fèi)用，而且有利于產(chǎn)業(yè)和人群的集聚，但是這些差別均包含在土地的區(qū)位差別之中。由于區(qū)域環(huán)境改變而產(chǎn)生的地租已經(jīng)包含其中，沒有必要再增加一個(gè)新地租。

3.在同一地塊上連續(xù)投資產(chǎn)生的勞動(dòng)生產(chǎn)率的差別

這是取得土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者，通過自己的資本、勞力和智力的投入而產(chǎn)生較高的極差收益。馬克思按級(jí)差地租形成的條件不同，將級(jí)差地租分為兩種形式：土地豐度和土地位置形成級(jí)差地租第一形態(tài)（即級(jí)差地租1）和在同一地塊上連續(xù)投資產(chǎn)生的勞動(dòng)生產(chǎn)率形成級(jí)差地租第二形態(tài)（即級(jí)差地租2）。不同的地租歸不同所有人收益。絕對(duì)地租歸土地所用人收益，農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)之后產(chǎn)生的絕對(duì)地租自然歸農(nóng)村集體組織，而不是國(guó)家收益。級(jí)差地租2原則上歸土地經(jīng)營(yíng)者收益，只是在下一輪合同價(jià)格的博弈中，所有權(quán)者可能會(huì)通過提高地租價(jià)格的方式，使其轉(zhuǎn)移為所有權(quán)者的收益。較為復(fù)雜的是級(jí)差地租1的收益分配。地租1中土地豐度引起的級(jí)差地租歸所有權(quán)者。級(jí)差地租1中由于土地位置的差別而引起的地租，大部分歸社會(huì)，小部分歸所有權(quán)者。因?yàn)檫@部分收益主要為土地的區(qū)位條件所產(chǎn)生，即主要為城市基礎(chǔ)設(shè)施和人文環(huán)境所造成。當(dāng)然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)承認(rèn)機(jī)會(huì)，這也是土地所有權(quán)者由于土地先占而享有的天賦特權(quán)，因此小部分收益應(yīng)該歸所有權(quán)者。

（四）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性

農(nóng)村建設(shè)用地一般依附于農(nóng)村村落，農(nóng)村村落布局又服從于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式而具有分散、小規(guī)模的特點(diǎn)。城鎮(zhèn)建設(shè)則服從于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和城市居民生活方式，雖然城鎮(zhèn)規(guī)模有大中小不同，但與農(nóng)村村落相比，比較集中和規(guī)模大。然而土地資源是固定不可移動(dòng)的，除非毗鄰城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，其他地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地如何進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域是一個(gè)難題。落在城鎮(zhèn)化規(guī)劃地區(qū)的農(nóng)耕土地，并不是在自然屬性上不能建筑，而是由于我國(guó)人多地少，為了保證耕地面積不減少，而有限制性條件。即采用農(nóng)耕土地為建設(shè)用地必須有其他地區(qū)新增同質(zhì)量的農(nóng)地相補(bǔ)償?shù)囊蟆?/p>

一方面在甲地城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)域的農(nóng)田，如變性為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，苦于沒有新增農(nóng)田給予平衡；另一方面在乙地具有建設(shè)用地允許建設(shè)又不需要農(nóng)田增補(bǔ)，但由于不在城鎮(zhèn)化規(guī)劃區(qū)域，建設(shè)的效用并不明顯。為何不能將乙地的建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)田，將復(fù)墾的農(nóng)田指標(biāo)給予城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的甲地，作為農(nóng)地的補(bǔ)償指標(biāo)？

我國(guó)一些地區(qū)創(chuàng)造的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤（簡(jiǎn)稱掛鉤）是解決難題的有效方法。具體方法是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

其實(shí)農(nóng)村建設(shè)用地所有者通過土地復(fù)墾讓渡出來的是一種可選擇性產(chǎn)權(quán)，具體說是政府給予的土地建設(shè)用地的“特許權(quán)”。政府給予特許不需要對(duì)價(jià)，但轉(zhuǎn)讓是有價(jià)的。價(jià)格由市場(chǎng)決定，但在理論上可以測(cè)算。甲地將建設(shè)用地復(fù)墾后轉(zhuǎn)讓的“特許權(quán)”，其收益等于“特許權(quán)”收入加上復(fù)墾農(nóng)地的地租收益減去復(fù)墾成本。乙地收益是新產(chǎn)生建設(shè)用地的價(jià)格減去購(gòu)買“特許權(quán)”的價(jià)格和安置農(nóng)民的費(fèi)用。當(dāng)甲乙兩地相差距離較近時(shí)，乙地建設(shè)用地價(jià)格上升空間不大，又要支付安置農(nóng)民的費(fèi)用，可能收支無(wú)法平衡，可以采取乙地農(nóng)民轉(zhuǎn)移甲地繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的方法，以減少安置原農(nóng)民的費(fèi)用。如果兩地距離大，極差地租差距大，就可以有較大的收益差距抵償安置農(nóng)民的費(fèi)用，所以異地讓渡最好距離較大一些，這也是重慶等地的經(jīng)驗(yàn)。

三、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的路徑

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，必須建立市場(chǎng)準(zhǔn)入與監(jiān)管，健全產(chǎn)權(quán)主體與收益分配制度，疏通入市途徑。

（一）加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入與監(jiān)管

鑒于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與其他生產(chǎn)要素不同，具有較強(qiáng)的公益特性，因此在是否準(zhǔn)予入市以及入市后的合法交易方面需要政府的適當(dāng)監(jiān)管。

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入

不是所有的土地都能成為建設(shè)用地，也不是所用的農(nóng)村建設(shè)用地都具備入市的產(chǎn)權(quán)資格，農(nóng)村建設(shè)用地成為產(chǎn)權(quán)由政府認(rèn)可。首先要確認(rèn)是否是農(nóng)村建設(shè)用地，依據(jù)是土地利用規(guī)劃。為此政府必須制訂一個(gè)公平、科學(xué)和權(quán)威的城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃。如果屬于農(nóng)業(yè)用地，必須根據(jù)國(guó)家法律，辦妥農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的變性手續(xù)，而且還需要以增加相應(yīng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)耕地，給予補(bǔ)償。如果不屬于非農(nóng)用地，又沒有辦妥變性的法律手續(xù)，屬于違規(guī)用地。其次要確認(rèn)這些建設(shè)用地是經(jīng)營(yíng)性的還是農(nóng)村自有自用的建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)土地包含：農(nóng)民的宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)和農(nóng)村興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者聯(lián)營(yíng)企業(yè)。其中農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地為農(nóng)村自有自用的建設(shè)用地，不具備產(chǎn)權(quán)，不應(yīng)該進(jìn)入市場(chǎng)。再次，土地規(guī)劃中的其他限制，如規(guī)劃中對(duì)于產(chǎn)業(yè)、居住和環(huán)境布局的不同要求以及機(jī)場(chǎng)、化工廠、水源涵養(yǎng)地等對(duì)周邊環(huán)境的特殊要求。最后還得考慮是否可能引起社會(huì)問題，如農(nóng)民失去宅基地又無(wú)他處安身可能帶來的不穩(wěn)定因素等。

2.政府監(jiān)管

農(nóng)村建設(shè)用地交易中政府監(jiān)管主要體現(xiàn)兩方面：一是根據(jù)不同地段的級(jí)差地租制訂基準(zhǔn)價(jià)格。由于農(nóng)村建設(shè)用地分散，價(jià)格不易確定，為了對(duì)其價(jià)格有所控制，也為了保證繳納的稅收，政府制訂基準(zhǔn)價(jià)格十分必要。二是對(duì)于入市土地登記、統(tǒng)計(jì)，以保證土地交易的合法合規(guī)，并且有利于政府的宏觀控制。

（二）選擇合適的入市途徑與方式

1.入市途徑

“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市”的原則，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)與城市建設(shè)用地的市場(chǎng)相一致?？梢杂杏行蔚墓潭▓?chǎng)所的土地交易市場(chǎng)，其中還可以有掛牌拍賣的交易市場(chǎng)，既可以形成土地使用權(quán)公平、公開、公正交易的市場(chǎng)環(huán)境，又便于政府的實(shí)時(shí)監(jiān)管。也可以有場(chǎng)外無(wú)形的交易市場(chǎng)，只要雙方意向一致符合法規(guī)即可通過契約交易。既有農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地出讓的一級(jí)市場(chǎng)，也有作為租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押平臺(tái)的二級(jí)市場(chǎng)。此外也不排除政府對(duì)于農(nóng)村土地必要的征用。但是它們?cè)诹鲃?dòng)中形成的價(jià)格受固定場(chǎng)所的土地交易市場(chǎng)價(jià)格的影響，同時(shí)固定場(chǎng)所的土地交易市場(chǎng)價(jià)格又受政府基準(zhǔn)價(jià)格的制約。

2.入市形式

農(nóng)村建設(shè)用地作為產(chǎn)權(quán)形態(tài)多種，入市形式多樣，使用的范圍也多方面。只要符合國(guó)家的用途管理，可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域。流轉(zhuǎn)方式可以一次性的出讓，也可以再次轉(zhuǎn)讓；可以有時(shí)間限制的租賃，也可以為取得銀行貸款作為抵押物；可以作為合作聯(lián)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)要素，也可以作為入股的資本形式。農(nóng)村建設(shè)用地可以作為單獨(dú)的產(chǎn)權(quán)要素，也可以與其他要素一起流通。其中有兩點(diǎn)需要重視：第一，由于建設(shè)用地價(jià)值大周期長(zhǎng)，可以通過抵押貸款擴(kuò)大融資而作為入市的重要形式。第二，農(nóng)村建設(shè)用地的“特許權(quán)”即各地試點(diǎn)中采用的旨在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的“地票”也可以單獨(dú)入市。

3.市場(chǎng)組織

作為入市的組織除了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)所有者和轉(zhuǎn)讓者以及市場(chǎng)管理者外，可以有多種成員各司其職。如市場(chǎng)中介，為交易雙方穿線搭橋。市場(chǎng)中介一方面可以解決交易雙方不熟悉市場(chǎng)，信息不對(duì)稱的矛盾，另一方面又可以避免交易談判中由于要價(jià)不順產(chǎn)生的尷尬局面而中斷交易。如土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，價(jià)格形成于多次交易之中，抵押、入股和聯(lián)營(yíng)中只能根據(jù)市場(chǎng)定價(jià)的規(guī)律確定其價(jià)格，此項(xiàng)工作需要專職的土地評(píng)估單位承擔(dān)。土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)可以是土地管理機(jī)構(gòu)下屬單位，更應(yīng)該提倡由社會(huì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)，可以是以土地為抵押辦理長(zhǎng)期放款業(yè)務(wù)的土地銀行，也可以是效率專業(yè)化的委托經(jīng)營(yíng)公司等等。

（三）健全農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體與收益分配

1.農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體

與農(nóng)村土地一樣，農(nóng)村建設(shè)用地有3種擁有形式：分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織擁有。但是農(nóng)村一些經(jīng)營(yíng)性集體組織一般應(yīng)該擁有的是建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并沒有最后的處置權(quán)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度改革試點(diǎn)中，不少地區(qū)將土地注入新成立的集體經(jīng)濟(jì)組織之中，同樣必須明確進(jìn)入的只是建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是所有權(quán)。農(nóng)民對(duì)原農(nóng)村建設(shè)用地集體所有組織，即使原有村落因?yàn)槌擎?zhèn)化而被撤銷，也不該放棄。

撤村改為街道后，原有的村集體組織（可以改名如集體土地合作社），去除了行政性社區(qū)管理職能后，建議作為集體土地資產(chǎn)職能組織繼續(xù)保留?？梢杂杉w土地資產(chǎn)職能組織委托經(jīng)營(yíng)或租賃給經(jīng)營(yíng)公司，并收取租金作為原農(nóng)民補(bǔ)充養(yǎng)老金等福利收入?，F(xiàn)在不少地區(qū)將建設(shè)用地注入新成立的各種實(shí)業(yè)公司，一方面直接用于經(jīng)營(yíng)有很大的風(fēng)險(xiǎn)（對(duì)于主要用于農(nóng)民福利性收入而言），另一方面原農(nóng)民通過公司盈利后，按股分紅還需繳納紅利稅，增加了農(nóng)民的稅負(fù)。認(rèn)為宅基地是農(nóng)民個(gè)人，可以“直接采取有價(jià)收購(gòu)”的觀點(diǎn)并不準(zhǔn)確④。宅基地法律上仍屬于集體，農(nóng)民有長(zhǎng)期使用權(quán)，即永遠(yuǎn)的使用權(quán)，但是仍然沒有最后的處置權(quán)。最后處置宅基地的權(quán)利在集體。宅基地長(zhǎng)期使用權(quán)的權(quán)利集體組織只給予本村農(nóng)民，而不允許給他人。城市中房產(chǎn)權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓，其中土地是有時(shí)間限制的，不是永久性的使用權(quán)。因此為了有利于大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城，可以參考城市房產(chǎn)土地使用權(quán)方式，允許農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓有年限的土地使用權(quán)，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有優(yōu)先接受轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。這樣有益于為了全村農(nóng)民利益，實(shí)施諸如村莊改造、宅基地置換等工程。

2.農(nóng)村建設(shè)用地收益分配

產(chǎn)權(quán)最終要落實(shí)在分配上。其中農(nóng)民如何獲益是落實(shí)農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的核心。對(duì)于農(nóng)民獲取產(chǎn)權(quán)收益的依據(jù)，有按承包的土地面積，有按勞動(dòng)力因素不同的做法。早在取消土地分紅的高級(jí)社時(shí)期，中央曾解釋不是土地分紅不合理，而是我國(guó)農(nóng)民土地是按人分配的比較平均，已經(jīng)包含在按勞分配其中。因此必須兼顧承包面積和勞動(dòng)力兩方面的因素。與我國(guó)農(nóng)村對(duì)于承包土地面積不增不減政策相適應(yīng)，在現(xiàn)實(shí)操作中依照新一輪承包協(xié)議確定的勞動(dòng)力為基數(shù)比較恰當(dāng)。

上海閔行區(qū)按承包協(xié)議中在冊(cè)的勞動(dòng)力，通過計(jì)算累計(jì)勞動(dòng)時(shí)間確定農(nóng)齡股，按股分配建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)收益，并保留其中30%股份為集體股的方法很受群眾歡迎。這樣由于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的收益，將在國(guó)家、集體、農(nóng)民和取得產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的各方面合理分配。國(guó)家除了收取與所有入市交易一樣的交易稅以外，還將收取由級(jí)差地租1中地理位置產(chǎn)生的級(jí)差地租的大部分；取得產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者獲取由于在土地中投資應(yīng)該獲取的級(jí)差地租2；絕對(duì)地租和極差地租中由豐度產(chǎn)生的級(jí)差收益的全部和由級(jí)差地租1中地理位置產(chǎn)生的級(jí)差地租的小部分，歸集體和農(nóng)民，其中集體得小頭，農(nóng)民得大頭，集體所得的小頭也將用于農(nóng)民的福利。

注釋

①王雷等：《中國(guó)1990—2010年城市擴(kuò)張衛(wèi)星遙感制圖》，《科學(xué)通報(bào)》2012年第57卷16期。②《我國(guó)城鎮(zhèn)化致農(nóng)村人走房空潛在面積達(dá)上億畝》，《新京報(bào)》，2012年3月26日。③王克忠：《試論城市級(jí)差地租Ⅲ》，《上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。④成思危：《允許土地流轉(zhuǎn)將掀起內(nèi)地二次土改》，第11屆《中國(guó)改革論壇》2013年11月18日。

責(zé)任編輯：曉立