人大發(fā)揮監(jiān)督國有資產(chǎn)職能的探討

□ 鄭廣永

人大發(fā)揮監(jiān)督國有資產(chǎn)職能的探討

□ 鄭廣永

這次中央全會的新提法，既是對國有資產(chǎn)監(jiān)督審查的新要求，也是堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，實(shí)現(xiàn)人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)的具體舉措。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條提出要“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，這就把人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的職能與人大的預(yù)算決算審查監(jiān)督職能同等并列了。這個(gè)要求意義重大。人們對于人大的預(yù)算決算審查監(jiān)督職能比較熟悉，但是對于人大監(jiān)督審查國有資產(chǎn)職能則相對陌生。尤其是在中央全會的決定中把審查監(jiān)督國有資產(chǎn)的職能置于人大權(quán)限之內(nèi)，當(dāng)作是推動人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)的重要內(nèi)容還是首次。盡管過去有些人大代表和學(xué)者也呼吁要加強(qiáng)人大發(fā)揮監(jiān)督審查國有資產(chǎn)的職能，但是作為黨的文件大都是強(qiáng)調(diào)政府在監(jiān)督審查國有資產(chǎn)中的作用，并沒有突出人大的作用。這次決定的新提法，既是對國有資產(chǎn)監(jiān)督審查的新要求，也是堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，實(shí)現(xiàn)人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)的具體舉措。

一、當(dāng)前人大監(jiān)督國有資產(chǎn)過程中存在的問題

第一，對人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的必要性和重要性認(rèn)識不足。作為以公有制為主體的社會主義國家，一切權(quán)力都屬于人民，人民理所當(dāng)然地要監(jiān)督國有資產(chǎn)。但是許多人僅僅把這種權(quán)力當(dāng)作一種政治宣示，沒有認(rèn)真思考該如何落實(shí)這種憲法理念，于是人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督力度遠(yuǎn)不如對預(yù)算監(jiān)督的力度，甚至一些人大代表對此也沒有充分的認(rèn)識。沒有充分的認(rèn)識，當(dāng)然就不會有有力的行動。著名的郎顧之爭，讓人們開始關(guān)注國有資產(chǎn)的監(jiān)督問題。直到國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，損害了人民群眾的利益，而讓少數(shù)人暴富，影響了社會的公平正義的時(shí)候，人們才逐漸認(rèn)識到人大應(yīng)該肩負(fù)起監(jiān)督國有資產(chǎn)的重任。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條提出，要“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，正是對這種關(guān)切的回應(yīng)，說明我們黨已經(jīng)充分認(rèn)識到人大必須像監(jiān)督預(yù)算一樣來監(jiān)督國有資產(chǎn)。

第二，人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的法律依據(jù)不足。從法理上講，人大對國有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督是天經(jīng)地義的。簡單說，我國是以公有制為主體的社會主義國家，中華人民共和國的一切權(quán)力都屬于人民，全體國民是所有國有資產(chǎn)的主人。而人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的根本途徑。所以，各級人民代表大會及其常委會可以代表人民理所當(dāng)然地對國有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督。

即使有法理依據(jù)，但是如果無明確的法律條文依據(jù)，或者法律不完善就必然影響人民代表大會及其常委會權(quán)力的行使。具體來說，憲法沒有像規(guī)定人大監(jiān)督預(yù)算那樣監(jiān)督國有資產(chǎn)；《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》沒有明確規(guī)定人大監(jiān)督國有資產(chǎn)?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》僅規(guī)定人大常委會審查監(jiān)督國有資產(chǎn)，但是這種監(jiān)督?jīng)]有常態(tài)化、規(guī)范化?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定沒有納入《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》。在《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》開始實(shí)行前，大多數(shù)的人大及其常委會并沒有對國有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督，個(gè)別地方政府甚至以向人大常委會主任會議報(bào)告的方式代替向人大及其常委會報(bào)告國有資產(chǎn)運(yùn)行情況。這顯然不合法理。還比如，即使在2009年5月1日《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》開始實(shí)施后，由山東省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議于2011年11月25日通過的《山東省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，仍然沒有規(guī)定人大常委會應(yīng)當(dāng)對國有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督。

第三，當(dāng)前仍有大量國有資產(chǎn)缺乏人大的監(jiān)督。按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分出不同類型的國有資產(chǎn)。一般來說，國有資產(chǎn)包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)、資源型國有資產(chǎn)、文化遺產(chǎn)型國有資產(chǎn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)具有競爭性，其運(yùn)作的目的是創(chuàng)造利潤。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)一般指行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，其運(yùn)作的目的并非盈利，而是為社會提供公共服務(wù)。資源型國有資產(chǎn)主要指國有礦山、森林、灘涂等國家資源，是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。文化遺產(chǎn)類國有資產(chǎn)主要指歷史遺留下來的文物古跡、自然歷史遺跡等。從法理上講，各種國有資產(chǎn)都應(yīng)該納入人大的監(jiān)督之下。但是，現(xiàn)行的法律并沒有做到這一點(diǎn)?！吨腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》所管轄的對象主要是企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)。實(shí)際上，并非所有的經(jīng)營性國有資產(chǎn)都納入了該法，我國巨量的金融類國有資產(chǎn)并未納入其中，只是在相關(guān)法律中說金融類國有資產(chǎn)管理比照該法管轄對象進(jìn)行管理。國務(wù)院國資委僅管理113家中央所屬企業(yè)，金融類國有企業(yè)由其他部門管理。于是，金融類國有資產(chǎn)、行政事業(yè)類國有資產(chǎn)、文化遺產(chǎn)類國有資產(chǎn)并沒有像國務(wù)院國資委所監(jiān)管的企業(yè)那樣納入人大的監(jiān)督。是否出臺一部涵蓋所有類型國有資產(chǎn)的法律是值得探討的問題。當(dāng)然，目前我們所面臨的主要是企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值問題，其他類國有資產(chǎn)暫時(shí)不存在流失和保值增值問題。但這不是脫離人大監(jiān)督的原因。

第四，人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力不足。人大要監(jiān)督國有資產(chǎn)，除需要完備的法律外，自身也需要具有監(jiān)督的能力。當(dāng)前人大監(jiān)督國有資產(chǎn)能力不足包括兩個(gè)方面。一方面是人大及其常委會組織結(jié)構(gòu)不完善。人大及其常委會下設(shè)專門委員會或工作委員會來開展各方面的工作。比如人大設(shè)立財(cái)經(jīng)委或預(yù)算工委專門負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)算，財(cái)經(jīng)委或預(yù)算工委在代表大會或常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展相關(guān)工作。而目前我國各級人大及其常委會都沒有設(shè)立相應(yīng)的專門委員會或工作委員會來負(fù)責(zé)監(jiān)督國有資產(chǎn)的日常工作，各級人大及其常委會開展國有資產(chǎn)監(jiān)督工作一般由財(cái)經(jīng)委牽頭負(fù)責(zé)。財(cái)經(jīng)委牽頭負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)監(jiān)督的具體工作不夠?qū)I(yè)和深入。另一方面是人大代表個(gè)人缺乏監(jiān)督國有資產(chǎn)所需要的能力。監(jiān)督國有資產(chǎn)的運(yùn)作，需要公司法、預(yù)算法、會計(jì)法等各方面的知識。由于我國人大代表的兼職特點(diǎn)，使得代表個(gè)人不可能具備各種監(jiān)督工作需要的知識和技能，而為人大代表提供的專門服務(wù)嚴(yán)重不足。因此，許多人大代表監(jiān)督國有資產(chǎn)就像監(jiān)督預(yù)算一樣，往往是心有余而力不足。

既然十八屆三中全會的決定明確要求人大要加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，而人大監(jiān)督國有資產(chǎn)過程中又存在諸多問題，那么人大采取哪些具體措施落實(shí)這個(gè)要求就是具體而緊迫的問題。

二、人大監(jiān)督國有資產(chǎn)亟須解決的問題

第一，提高對人大監(jiān)督國有資產(chǎn)重要性和必要性的認(rèn)識。借著《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”要求的契機(jī)，大力宣傳人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的重要性和必要性，讓全社會充分認(rèn)識到人大監(jiān)督國有資產(chǎn)是堅(jiān)持社會主義公有制，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，是人民代表大會制度的應(yīng)有之義，讓人們普遍認(rèn)識到人大監(jiān)督國有資產(chǎn)同監(jiān)督預(yù)算一樣重要。特別要加大對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是政府國有資產(chǎn)監(jiān)管部門以及國有資產(chǎn)管理人員的宣傳教育，讓他們從落實(shí)黨的決定的高度出發(fā)來自覺接受人大的監(jiān)督。

第二，完善相關(guān)法律。完善的法律是人大監(jiān)督國有資產(chǎn)最重要的依據(jù)，否則人大無法開展相應(yīng)的監(jiān)督工作，即使開展了，效果也不會理想。

首先，修改憲法。我國憲法沒有明確規(guī)定全國人民代表大會以及地方各級人民代表大會具有監(jiān)督國有資產(chǎn)的權(quán)力。與此相比較的是憲法第六十二條第十款規(guī)定全國人民代表大會“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，第六十九條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”。同理，憲法也應(yīng)該明確規(guī)定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會擁有監(jiān)督國有資產(chǎn)的權(quán)力。這也是在憲法層面落實(shí)十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條提出的“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”的具體措施。

其次，修改《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《中華人民共和國預(yù)算法》?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》并沒有重申憲法第六十二條相關(guān)規(guī)定，只是在第二十二條規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使中華人民共和國憲法規(guī)定的職權(quán)”，這似乎淡化了全國人民代表大會的職能?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條第二款規(guī)定“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告”。而《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十三條僅規(guī)定各級人民代表大會常務(wù)委員會可通過聽取和審議同級人民政府履行出資人職責(zé)情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告、組織對該法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等方式，依法行使監(jiān)督職權(quán)，并沒有規(guī)定本級人民政府向同級人民代表大會作相關(guān)報(bào)告。應(yīng)該首先落實(shí)人民代表大會在監(jiān)督國有資產(chǎn)方面的權(quán)力，不能以人大常委會的監(jiān)督權(quán)來代替或沖淡人民代表大會的監(jiān)督職權(quán)。修改預(yù)算法，把《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編報(bào)試行辦法》的相關(guān)內(nèi)容納入《中華人民共和國預(yù)算法》。所以，應(yīng)該將各級人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的職權(quán)列入《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，修改《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十三條的規(guī)定，明確規(guī)定各級人民代表大會在每年召開大會時(shí)，各級政府應(yīng)該向本級人民代表大會報(bào)告國有資產(chǎn)運(yùn)行情況，接受全體人大代表的審議，而不僅僅是向同級人大常委會報(bào)告，要讓政府的相關(guān)報(bào)告制度化、常態(tài)化。

再次，修改《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》。由于現(xiàn)行《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十三條規(guī)定各級人民代表大會常務(wù)委員會可通過聽取和審議同級人民政府履行出資人職責(zé)情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項(xiàng)工作報(bào)告、組織對該法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等方式，依法行使監(jiān)督職權(quán)，但是《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》并沒有將此項(xiàng)權(quán)力明確列出。為了突出人民代表大會監(jiān)督國有資產(chǎn)的權(quán)力與監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力的平等性，落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條的規(guī)定，應(yīng)該把人大常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)的權(quán)力明確寫進(jìn)監(jiān)督法第三章。這在修改其他法律之前顯得尤其重要和緊迫。

第三，提高人大及其常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力。即使有法律依據(jù)，而如果無監(jiān)督能力，人大照樣無法勝任監(jiān)督國有資產(chǎn)的重任，所以必須立即著手提高人大及其常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力。

首先，完善人大及其常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)的組織結(jié)構(gòu)。既然《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第二十七條把人大監(jiān)督國有資產(chǎn)和監(jiān)督預(yù)算置于同等地位，那么人大及其常委會就應(yīng)該在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上，像設(shè)立財(cái)經(jīng)委或預(yù)算工委那樣設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會或國有資產(chǎn)監(jiān)督工作委員會，讓國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會或國有資產(chǎn)監(jiān)督工作委員會在人民代表大會及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，牽頭負(fù)責(zé)其監(jiān)督國有資產(chǎn)的日常工作。而且憲法和《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都規(guī)定人大及其常委會可以根據(jù)工作需要設(shè)立專門委員會或工作委員會。

其次，把人大的監(jiān)督權(quán)同立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)結(jié)合起來實(shí)施對國有資產(chǎn)的監(jiān)督。人大及其常委會需要行使立法權(quán)來完善國有資產(chǎn)的監(jiān)督已經(jīng)是必須開展的工作。同時(shí)我們也應(yīng)該清楚地認(rèn)識到，既然監(jiān)督法規(guī)定了詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等具體的監(jiān)督辦法，那么人大在監(jiān)督國有資產(chǎn)的過程中使用這些辦法就是合法的，這實(shí)際上就涉及人事任免權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)。盡管只有政府國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)人屬于人大常委會人事任免權(quán)所管轄的對象，國有企業(yè)管理人員不屬于人大人事任免的對象，但是重要國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的任免和考核，是否可以向人大備案，接受人大監(jiān)督，這是值得思考的，否則人大在監(jiān)督國有資產(chǎn)時(shí)，監(jiān)督的力度就會大打折扣。另外，根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，企業(yè)的重大行為，比如資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、關(guān)聯(lián)方交易都屬于應(yīng)當(dāng)向人大常委會報(bào)告的事項(xiàng)。這就涉及人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)。所以，把人大的監(jiān)督權(quán)同立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)結(jié)合起來實(shí)施對國有資產(chǎn)的監(jiān)督將會起到良好的效果。

再次，提高人大代表履行監(jiān)督國有資產(chǎn)權(quán)力的能力?，F(xiàn)在各級人大都對新當(dāng)選的人大代表進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)的主要內(nèi)容大多集中在選舉法、代表法、全國人大組織法和地方組織法、預(yù)算法等方面，基本沒有涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督方面的法律和技能。今后代表培訓(xùn)的內(nèi)容要涉及國有資產(chǎn)監(jiān)督方面的法律和技能，讓代表像重視預(yù)算監(jiān)督一樣重視國有資產(chǎn)監(jiān)督。同時(shí)，各級人大常委會加大力度提供為代表履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職權(quán)所需要的專門服務(wù)，例如聘請律師、會計(jì)師、資產(chǎn)評估師等專業(yè)技術(shù)人員為代表提供專業(yè)技術(shù)咨詢。

（作者系北京市政治文明建設(shè)研究中心研究員）