加強全口徑預算審查監(jiān)督的溫嶺范本

林應榮

黨的十八大報告提出，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。近年來，浙江省溫嶺市人大常委會堅持依法、有序、穩(wěn)妥、漸進的原則，不斷深化全口徑預決算審查監(jiān)督，通過對資金全覆蓋、過程全公開、參與全方位的監(jiān)督，加強對政府“錢袋子”的監(jiān)管，積累了一些實踐經(jīng)驗，并取得了一定成效。

一、主要做法

（一）預決算審查監(jiān)督的資金全覆蓋

1.在公共財政預算方面。溫嶺市人大常委會已將所有市級公共財政預算納入預算審查和監(jiān)督的范圍，督促政府在預算編制上不斷精細化、透明化。除了全市各部門及下屬單位、鎮(zhèn)（街道）都已經(jīng)全部編制年度預算外，2013年東部新區(qū)、城市新區(qū)、鐵路新區(qū)等溫嶺的重要發(fā)展區(qū)塊或指揮部，也開始編制部門預算，從而實現(xiàn)了全市公共財政預算編制的全覆蓋。

2.在政府性基金預算方面。市人大常委會每年結合決算審查，聽取和審議市政府關于全市政府性基金收支決算情況的報告。同時從2011年起，要求政府將政府性基金預算提交人代會審查。2013年進一步細化政府性基金預算審查的內(nèi)容，將政府性基金特別是土地出讓金按照收入、支出兩個部分，逐項列出2012年執(zhí)行數(shù)、2013年預算數(shù)和增長比例，便于代表深入審查和監(jiān)督。

3.在社?；痤A算方面。市政府2013年首次試編《溫嶺市2013年社會保險基金預算（草案）》，提交人代會全體代表審查。預算內(nèi)容除了社?；痤A算收支總表外，還對8個險種分別制訂基金預算收支明細表，逐項列出2013年各險種收入的來源、支出的方向以及上年的執(zhí)行數(shù)、增幅等。市人大常委會還通過專題詢問社保基金保值增值工作、聽取新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金籌措和使用情況匯報等方式，促進社?；鹗找鎻谋Ｖ翟鲋迪蛐б孀畲蠡D變。

4.在國有資本經(jīng)營預算方面。2013年市政府試編國有資本經(jīng)營預算，計劃2014年提交人代會審查。同時，積極推進國有資本經(jīng)營管理規(guī)范化，將國有資本經(jīng)營收入納入每年常委會聽取政府非稅收支報告內(nèi)容、市人大代表小組分組監(jiān)督內(nèi)容。鎮(zhèn)一級國有資本經(jīng)營預算則納入鎮(zhèn)級預算，并通過召開預算收入懇談會、公開國有資源有償使用收支明細表等方式，走向常態(tài)化監(jiān)督。

5.在政府性債務方面。市人大常委會從2009年開始組建政府性債務跟蹤監(jiān)督小組，現(xiàn)由常委會副主任擔任組長，每半年召開會議跟蹤監(jiān)督債務管理情況。在此基礎上，常委會會議每年聽取市政府關于政府性債務管理情況報告，定期審查地方政府債券收支安排、市國投公司債券資金安排使用方案。2013年，在市人大常委會的監(jiān)督下，還建立了政府性債務收支計劃提交市政府常務會議審核機制，強化了債務審批程序和日常管理。

（二）預決算審查監(jiān)督的過程全公開

1.注重預決算審查監(jiān)督制度化建設。制定《溫嶺市市級預算審查監(jiān)督辦法》《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮(zhèn)級預算審查監(jiān)督的指導意見》，使市、鎮(zhèn)兩級預算審查監(jiān)督有章可循。如《溫嶺市市級預算審查監(jiān)督辦法》將“預算決算公開的監(jiān)督”列為單獨一章提出，要求部門預算、決算中的行政經(jīng)費及“三公”經(jīng)費的支出科目應當明確列出并公開。同時還專門就部門預算民主懇談、人代會分代表團專題審議部門預算、代表提出預算修正議案等溫嶺實踐創(chuàng)新的主要做法作出明確規(guī)定。2013年，溫嶺市委還出臺《關于全面深化民主懇談推進協(xié)商民主制度化發(fā)展的意見》，對市鎮(zhèn)兩級人大如何深化預算協(xié)商提出要求。

2.注重部門預算審查監(jiān)督。一是實施部門預算民主懇談。自2008年以來，每年人代會前組織舉行部門預算民主懇談會，邀請人大代表和社會公眾對部門預算草案進行懇談，再提交人代會審查。目前已組織召開部門預算民主懇談22場次，參加的代表和公眾達到2000多人次。二是在代表工作站開展部門預算征詢懇談。通過代表工作站，組織部門領導與選民圍繞預算開展征詢懇談。目前全市已有22個代表工作站舉行了22個部門的預算征詢懇談會，超過千名選民直接參與部門預算草案討論。三是人代會分代表團專題審議部門預算。從2006年人代會首次對農(nóng)林局預算開展專題審議開始，每年逐步深化和拓展。特別是從2010年開始，以代表團為單位，對部門預算開展“一對一”或“一對多”的專題審議。2013年，12個代表團對18個部門預算開展了專題審議。四是人代會票決部門預算。2013年人代會期間，將市科技局、農(nóng)林局2013年預算交由全體人大代表無記名投票表決通過。兩個部門預算在票決之前，還被提交各個代表團共同審議，代表們共提出101條意見，促使兩部門調(diào)整項目11個、合并優(yōu)化項目7個，并調(diào)減“三公”經(jīng)費預算支出。

3.注重重大投資項目監(jiān)督。出臺《溫嶺市人大常委會關于政府重大投資項目監(jiān)督的規(guī)定》，明確市人大常委會對投資3000萬元以上的政府性項目開展重點監(jiān)督，對有爭議的項目實行人大常委會表決。每年市人大常委會在初審計劃、預算報告中，單獨初審政府投資項目計劃草案，專門提出審議意見，促使政府在人代會前調(diào)整和重新論證一些新增重大項目，避免一些項目的“帶病”上馬。2013年，首次以民主聽證形式，舉行市社會福利中心項目初審聽證會，通過組織開展部門陳述、實地考察、分組討論、詢問辯論、問卷調(diào)查以及網(wǎng)上征詢等，廣泛收集社會各界意見，擴大項目初審過程中的公眾參與，提高重點項目決策科學性。對需要追加預算的政府重大投資項目，由常委會會議逐項進行審查批準，防止和減少項目調(diào)整的隨意性和盲目性。

4.注重推進預決算公開。市人大常委會每年就預算公開的時間、內(nèi)容、格式、途徑等，向市政府及財政和相關部門提出明確而具體的意見。從2008年公開預決算審查監(jiān)督所有信息、2009年公開部門預算、2010年公開鎮(zhèn)級預算、2011年公開“三公”經(jīng)費以來，每年都有所深化。2013年，全市16個鎮(zhèn)（街道）、市級所有71個一級部門預算單位及其下屬單位的預算及“三公”經(jīng)費全部公開，預算總額88.68億元。同時，還推動了35個部門的決算公開。

（三）預決算審查監(jiān)督的參與全方位

1.人大代表深度參與，依法行使職權。人大代表在預決算審查監(jiān)督各個環(huán)節(jié)全程實質(zhì)性參與，發(fā)揮主體作用。一是會前介入。在人代會前，把預算草案提前一個多月發(fā)至人大代表，由各鎮(zhèn)（街道）人大組織人大代表到相關部門開展深入調(diào)研，人大代表通過代表工作站等平臺向選民廣泛征詢意見，并參加預算民主懇談。二是會中審查。人代會期間保證人大代表充分的審查預算時間，并專門安排半天時間，讓每一個代表團分別對政府主要部門預算進行專題審議。為了深化預算審查，大會還恢復聽取預算報告，組織人大代表在預備會議后開展預算知識培訓。鎮(zhèn)級人代會則采用分代表團審查和集中審查相結合的方式審查預算，5人以上人大代表可聯(lián)名提出預算修正案，并圍繞預算修正案開展充分辯論。三是會后監(jiān)督。在閉會期間通過代表小組分組監(jiān)督、邀請人大代表列席常委會會議等形式，組織人大代表對預算執(zhí)行情況進行多渠道監(jiān)督。在鎮(zhèn)一級，設立鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組，協(xié)助鎮(zhèn)人大對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

2.社會公眾廣泛參與，強化監(jiān)督合力。社會公眾通過定向邀請、廣而告之、隨機抽取、科學抽樣等方式，參與預決算監(jiān)督，成為推動預決算改革的有生力量。為了建立公眾參與的常態(tài)化機制，市人大常委會建立了預算審查監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫，拓展公眾有序參與的覆蓋面和實效性。目前參與庫共有40159人，主要由本市各級人大代表、所有村（居）民代表、企業(yè)界代表、工青婦代表和大專以上學歷外來人員等組成；專業(yè)庫569人，主要由比較熟悉預算及相關專業(yè)知識的一些人員組成。為了提高社會公眾的預算意識和參與能力，市人大常委會還專門組建了“陽光預算宣講小組”，深入各鎮(zhèn)（街道）開展預算知識宣講，目前已巡回宣講13場次。

3.借助“外腦”審查，充分發(fā)揮專業(yè)人士作用。針對人大專門監(jiān)督機構人員少、沒有時間和精力對政府預決算進行充分審查的現(xiàn)狀，市人大常委會建立了財經(jīng)工委議事委員會，將熟悉財經(jīng)預算、工程造價、項目審批、審計監(jiān)督等專業(yè)人員吸收為議事委員會成員，增強審查力量。同時，發(fā)揮財政、發(fā)改、審計等部門作用，協(xié)同人大深入一線就重大項目共同開展調(diào)研。特別是將一些預算項目交由審計機關進行審計并提出審計意見，作為人大審查監(jiān)督的重要依據(jù)。

二、主要成效

（一）推動了預算改革進程，增強了政府執(zhí)行預算剛性。全口徑預算審查監(jiān)督實踐，對政府工作產(chǎn)生較大影響，促使政府及部門不斷提高預算法制觀念，不斷提升預算編制和管理水平，不斷加大預算改革步伐，促進依法理財、科學理財和民主理財。政府預算編制的方法、內(nèi)容、標準和口徑逐步統(tǒng)一規(guī)范，預算編制更為詳細、科學、透明，基本上所有的市級部門預算科目已經(jīng)細化到項甚至目，由以前薄薄的“幾張紙”預算變成厚厚的“一本賬”預算。同時，政府及部門預算執(zhí)行剛性和嚴肅性進一步增強，行政行為與財政資金的投向得到約束，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費和政府性債務，促進節(jié)約型政府建設。人大代表和公眾參與全口徑預決算審查和監(jiān)督，使政府工作與民眾愿望緊密結合，推動預算向民生傾斜，促使政府將有限的資金用在社會事業(yè)發(fā)展急需投入的項目上，用在人民群眾密切關注需要解決的項目上。

（二）煥發(fā)了根本政治制度活力，促進了人大代表依法行使職權。通過全口徑預決算審查監(jiān)督的實踐，人大審查批準預算與監(jiān)督預算執(zhí)行的環(huán)節(jié)得到不斷完善，不僅極大地豐富了人大及人大代表工作內(nèi)容，而且也使人大在監(jiān)督預算時行使職權更加到位，使人民代表大會這一根本政治制度不斷煥發(fā)出它應有的活力。人大代表作為地方國家權力機關組成人員，在全口徑預決算審查監(jiān)督當中，通過積極行使詢問權、建議權和預算修正權等，依法審查和監(jiān)督預算的責任和意識得到強化，代表主體作用的發(fā)揮越來越明顯。

（三）擴大了公民有序政治參與，推進了基層民主政治建設。通過代表和社會公眾全方位參與預算編制審查和執(zhí)行監(jiān)督，賦予了代表和公眾充分知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，增強了民意的表達和公民在預算決策中的影響力，為公民自由、廣泛、直接地參與社會公共事務決策、管理和監(jiān)督提供了新的渠道。同時，代表和公眾廣泛參與預算審查監(jiān)督工作，增強了全社會的預算意識和預算法制觀念，提升了協(xié)商民主意識，促進了社會善治，推動了基層協(xié)商民主的深度發(fā)展。

（四）堅持了人大機關一線狀態(tài)，強化了團隊創(chuàng)新意識。多年的全口徑預算審查監(jiān)督實踐中，溫嶺市人大常委會機關干部全員參與，打造了良好的團隊精神，淬煉了每位干部的預算監(jiān)督本領和能力。在集體決策和全員參與中，機關建設得到有效加強，全體人員圍繞有效開展預決算審查監(jiān)督，深入思考，破解難題，堅持了一線工作狀態(tài)，增強了服務發(fā)展大局意識和創(chuàng)新意識。

（作者單位：浙江省溫嶺市人大常委會辦公室）