“開門立法”如何推進：商談建制化是關(guān)鍵

戴激濤

一、問題的緣起

近日，據(jù)有關(guān)媒體報道，3年多來，廣東省人大網(wǎng)立法專網(wǎng)對24項條例30份征求意見稿公開向社會公眾征求意見，其中“0”意見的8份，約占總量的26 .7%，20條法規(guī)征求意見稿僅有1人發(fā)表意見，占總數(shù)六成。意見最多的《廣東省安全生產(chǎn)條例（修訂草案征求意見稿）》，也只有2人參與，發(fā)表了135條意見。據(jù)透露，通過其他方式收到的來自普通市民意見也并不多。不單是鮮有老百姓問津，廣東省人大常委會法工委稱，即使“走出去”“上門”請代表發(fā)表意見也請不來，每一次法規(guī)征求意見稿都發(fā)電郵給947名代表，每次收到的反饋僅有1%[1]。事實上，開門立法遇冷并不是廣東一省獨有的尷尬。就拿安徽省合肥市2013年以來的8項立法來說，近一半在征求意見的環(huán)節(jié)，參與的市民人數(shù)達不到100人。值得注意的是，這8個立法項目，涉及房屋租賃、戶外廣告設(shè)置、促進民營經(jīng)濟發(fā)展、查處車輛非法客運、城市綠化管理、修改失業(yè)保險條例……可以說，每一項立法都與公眾的利益息息相關(guān)[2]。那么，開門立法如何避免“形式主義”和“走過場”的尷尬，使之名副其實呢？十八屆三中全會公報提出的“推動人民代表大會制度與時俱進”“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”“深入開展立法協(xié)商”“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑”等內(nèi)容，為推進開門立法、保證人民當家作主提供了新契機、新思維和新路徑。

二、開門立法：原理、規(guī)范與實踐

開門立法，就是在立法過程中貫徹群眾路線，促進廣大人民群眾的積極參與，實現(xiàn)立法民主化。具體而言，就是采用公開征求立法建議、立法聽證等方式，讓民眾的利益訴求和意愿從立法之初就能夠得到充分體現(xiàn)，從而提高立法的公開透明度，使立法更好地集中民智、體現(xiàn)民意、符合民心。作為立法民主的重要體現(xiàn)，開門立法不僅是現(xiàn)代民主國家在立法程序、立法形式上的客觀要求，也是憲法的人民主權(quán)原則在立法領(lǐng)域的具體落實。

人民主權(quán)，意味著人民是一切國家權(quán)力的最終掌控者，“人民是一切事物的原因和結(jié)果，凡事皆出自人民，并用于人民?！盵3]當代哲學(xué)大師哈貝馬斯認為，人民主權(quán)指的是這樣一種不可侵犯的主權(quán)：公民有權(quán)要求相關(guān)的行為規(guī)范（包括倫理的、道德的以及法律的行為規(guī)范）對他們而言都是公正的，公民有權(quán)要求任何一種行為規(guī)范都應(yīng)獲得他們的同意。“在這個原則中，既包含機會平等地參與民主的意志形成過程這種主觀權(quán)利，也包含公民自決的建制化實踐這種客觀法的創(chuàng)造可能性作用?！盵4]通過強調(diào)將法律合法性重新建立在自由和平等的“所有人的重合的和聯(lián)合的意志”的商談基礎(chǔ)上，法律可以成為改造經(jīng)濟系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的工具，并由此成為溝通系統(tǒng)和生活世界的基本途徑，具有系統(tǒng)整合和社會整合的雙重功能。在整合人民主權(quán)與人權(quán)原則的基礎(chǔ)上，哈貝馬斯得出結(jié)論，民主原則是商談原則和法律形式相互交疊的結(jié)果，法律規(guī)則必須在立法的起草和討論過程中通過所有相關(guān)的人員的協(xié)商辯論獲得同意方能合法有效，民主的實質(zhì)是憲法的建制化機構(gòu)能夠隨時隨地關(guān)心公民的利益訴求和真實意愿，并給予其爭論以充分對話交流的機會和空間。這要求國家的立法活動除了應(yīng)當從道德層面考慮作為主體的個人的自由權(quán)利之外，還必須考慮公民的自我價值追求、倫理和政治意愿；國家的立法首先應(yīng)當確保公民公開表達觀點和意愿的權(quán)利，這是立法獲得規(guī)范層面合法性基礎(chǔ)的前提。換言之，“民主的最重要的原則是，當影響到他們的集體生活和利益的事態(tài)發(fā)生時，人民有權(quán)自己統(tǒng)治自己”[5]。在這個意義上，每個公民都是法律的服從者和創(chuàng)制者，作為創(chuàng)制者，每個人都是自由的和平等的；更重要的是，法律的合法性來自于所有受法律約束的當事人的同意，來自于所有公民的共識，而這種同意和共識產(chǎn)生于民主的立法過程。

自新中國成立以來，我們的立法工作還是比較注重公眾參與，強調(diào)走群眾路線的?，F(xiàn)行憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！蔽覈⒎ǚǖ谖鍡l規(guī)定：“立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！绷⒎ǚǖ谌臈l規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”在我國全國人大常委會的工作報告中，也多次提到立法民主原則：九屆全國人大第四次會議的常委會工作報告提出“力爭做到立法決策的民主化、科學(xué)化”；十屆全國人大第二次會議的常委會工作報告提出，“堅持立法為民，以人為本”；十屆全國人大第四次會議的常委會工作報告提出“立法質(zhì)量不斷提高，立法民主化邁出新步伐”；十屆全國人大第五次會議的常委會工作報告提出“科學(xué)立法、民主立法繼續(xù)推進，立法質(zhì)量進一步提高”；十一屆全國人大第一次會議的常委會工作報告提出“堅持走群眾路線、充分發(fā)揚民主、擴大公民對立法工作的有序參與，是做好立法工作、提高立法質(zhì)量的重要途徑”；十一屆全國人大第五次會議的常委會工作報告提出“擴大公民對立法的有序參與，積極回應(yīng)社會關(guān)切”；十二屆全國人大一次會議的常委會工作報告提出“探索科學(xué)立法、民主立法新途徑”。這些都表明了作為國家最高立法機關(guān)的全國人大及其常委會對民主立法工作的重視，也是地方各級人大在以后的立法工作中創(chuàng)新工作方式方法，進一步推動人大立法民主化的具體指導(dǎo)思想。

近年來，全國人大和地方人大及其常委會在立法過程中，積極推進開門立法，如全國人大在婚姻法、物權(quán)法、個人所得稅法的起草修改中，都注重廣泛聽取、吸收社會公眾的意見，堅持面向公民公開征集立法建議項目和對法律法規(guī)起草修改的意見，通過電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)上刊登法規(guī)草案，召開聽證會、座談會和專家咨詢會，開設(shè)網(wǎng)上論壇等形式，拓寬公民參與立法活動的方式和途徑，確保公民的立法知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在廣東，省人大常委會通過公開上網(wǎng)征求意見、向全國人大代表及省人大代表征求意見、向地級市人大征求意見、向省直部門征求意見、立法專家征求意見5個立法基地征求意見以及下基層調(diào)研聽取意見等方式廣泛聽取意見，征求民意。廣東省人大常委要求，每個法規(guī)草案在立項、起草、審議的全過程，都要書面征求各地級以上市人大常委會、各有關(guān)部門、30名人大代表和部分立法顧問的意見。對涉及人民群眾切身利益的法規(guī)或者重大的立法活動，采用公開登報征求意見的方式。對專業(yè)性比較強的法規(guī)，通過專家論證會、立法論壇等形式聽取意見。此外，還建立了專門的立法網(wǎng)，向社會公眾公開法規(guī)草案及相關(guān)的背景材料并征求意見。特別是對于情況復(fù)雜、各方面意見分歧比較大的法規(guī)，還專門召開聽證會聽取意見。對涉及特殊群體利益的法規(guī)，召開專門的立法座談會聽取意見[6]。應(yīng)當說，這些做法對于推進開門立法是非常必要的，緣何依然出現(xiàn)遇冷的結(jié)果呢？或許，澳門商議式民調(diào)的實踐可以給我們提供些許啟示。

三、澳門的經(jīng)驗：商議式民調(diào)的啟示

在澳門特別行政區(qū)，公眾對于參與立法的積極性非常高，尤其是與自己息息相關(guān)的民生議題。而且，民眾有多種渠道參與立法表達意見，而立法機關(guān)往往更主動地為公眾建言獻策提供多種途徑，促進公眾參與。其中，商議式民調(diào)是諸多征求民意方式中效果最為突出的一種，受到了廣泛關(guān)注。

以2011年12月4日澳門特區(qū)政府就是否修改《出版法》《視聽廣播法》舉辦“商議日”活動為例，在此次活動中，共有277名被隨機抽樣的市民代表和29名新聞工作者代表參與。此次民調(diào)分成公眾組和專業(yè)組，其中由新聞工作者組成的專業(yè)組來自本地多個傳媒機構(gòu)?；顒硬捎脝柧碚{(diào)查、小組討論、大會提問等形式進行，整體運作暢順，參與者積極發(fā)表意見和觀點，達到商議式民調(diào)充分討論交流的目的。特別是在小組討論和大組問答時，商議參與者圍繞“互聯(lián)網(wǎng)納入出版法監(jiān)督范圍的討論”“有關(guān)成立出版委員會的討論”“有關(guān)訂立新聞工作者通則的討論”等話題進行討論，不少參與者都提及澳門基本法對于公民言論自由、新聞自由及監(jiān)督權(quán)的保障。由此可見，公民權(quán)利得以充分實現(xiàn)和保障是商議式民調(diào)順利進行的前提。澳門行政程序法第五條明確規(guī)定，“與私人發(fā)生關(guān)系時，公共行政當局應(yīng)當遵循平等原則，不得因被管理者之血統(tǒng)、性別、種族、語言、原居地、宗教、政治信仰或意識形態(tài)信仰、教育、經(jīng)濟狀況、社會地位，而使之享有特權(quán)、受惠、受損害、或剝奪其任何權(quán)利或免除其任何義務(wù)?！边@就為民眾平等地參與立法過程中的商議討論提供了重要法律保障。

商議式民意調(diào)查作為澳門特區(qū)開門立法民眾咨詢活動的組成部分，不僅是《出版法》《視聽廣播法》修訂程序的基本環(huán)節(jié)，也是特區(qū)政府收集業(yè)界和社會意見的重要途徑。其實，自2010年3月澳門特區(qū)政府施政方針中提出啟動修訂《出版法》《視聽廣播法》程序后，澳門新聞局就與本地傳媒業(yè)界保持定期的溝通會晤，先后五次會見本地傳媒機構(gòu)及組織代表，介紹工作進度并聽取意見，希望廣泛征集社會民眾的意見和建議，完善相關(guān)法律，確保澳門民眾的新聞自由和言論自由。此外，為收集社會大眾及傳媒業(yè)界對《出版法》《視聽廣播法》的意見，澳門新聞局于2011年初進行了修訂《出版法》和《視聽廣播法》的民意調(diào)查和分析服務(wù)的公開招標，這引起了業(yè)界和社會對“兩法”內(nèi)容的關(guān)注。澳門特區(qū)政府新聞局局長還表示，調(diào)查結(jié)束后，負責民調(diào)工作的科研團隊會對數(shù)據(jù)進行分析，全面分析后將提交詳盡的報告供政府參考，相關(guān)結(jié)果將通過媒體向全體市民公布[7]。由是觀之，澳門特區(qū)在推進開門立法過程中，能夠及時公開相關(guān)立法信息、對立法項目進行深入調(diào)研，廣泛征詢公眾意見，及時反饋公眾意見，并委托相關(guān)顧問公司撰寫報告，對所有收集的意見進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計、整體分析，最后提出相關(guān)建議以真正影響立法決策。“協(xié)商最適合形成和檢驗法律、政治原則和公共政策問題。”[8]實踐表明，通過平等的協(xié)商辯論，不僅能夠促進公共理性的形成，而且有利于參與各方都能尊重和理解彼此的立場，將分歧轉(zhuǎn)化為凝聚共識的強大動力。

四、期待立法民主：商談制度化是關(guān)鍵

“民主的合法性并不單純建立在偏好聚合的代議制基礎(chǔ)之上，也不僅僅依賴公民對公共決策的協(xié)商參與。正式的制度與非正式的制度都是需要的，協(xié)商的程序與決策的程序同樣重要。只有完美的代議和理性協(xié)商的結(jié)合才能夠保證民主的合法性?！盵9]人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民實現(xiàn)當家作主權(quán)利的重要保證。人民代表大會制度主要體現(xiàn)的是選舉民主，是人民通過選舉、投票行使權(quán)利的主要渠道和制度保證，但要使人民代表大會制度更好地表達民意，就必須充分吸收協(xié)商的優(yōu)勢，特別是針對目前開門立法中很難見到各方利益主體之間、利益相關(guān)者與人大代表、專家學(xué)者之間的意見交流和交鋒，在立法過程中借鑒商談理論，強調(diào)商談原則非常重要。黨的十八大報告指出，“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用”“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”。十八屆三中全會公報提出，“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”“拓寬國家政權(quán)機關(guān)的協(xié)商渠道”“深入開展立法協(xié)商”，這就要求以充分發(fā)揮代表作用作為堅持和完善人民代表大會制度的重要內(nèi)容，建立起常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的人大代表與選民的聯(lián)系、溝通、商談機制，以促進人大的立法工作更好地反映民意、集中民智、貼近民生，更好地實現(xiàn)、維護和發(fā)展最廣大人民的根本利益。

具體說來，推進開門立法，建立起常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的人大代表與選民的聯(lián)系、溝通、商談機制至少要關(guān)注如下幾個方面的內(nèi)容：

第一，完善立法法等相關(guān)法律法規(guī)，為深入開展立法協(xié)商提供規(guī)范依據(jù)。如立法法第三十四條就全國人大常委會的立法，對人民參與立法的途徑只作了概括性、原則性規(guī)定，即只規(guī)定國家機關(guān)制定法律、法規(guī)和規(guī)章“可以采取座談會、論證會和聽證會等多種形式”征求意見。這里的“可以”只是個準用性規(guī)范，而不是強制性規(guī)范，立法機構(gòu)或部門完全可以自主地決定是否采取這些方式。另外，立法法對這些途徑的適用條件也沒有進行具體規(guī)定，也沒有從法律的角度對座談會、論證會、聽證會各自的含義進行說明，以及在什么時候采用，按照什么程序采用。因此，完善相關(guān)法律法規(guī)，使其具有明確性和可操作性是開展有效商談的規(guī)范基礎(chǔ)。

第二，落實信息公開制度，是深入開展立法協(xié)商的前提。信息公開是保障各方商談參與者就某個議題進行充分的審議、辯論與開展合作的前提，也是協(xié)商民主的基本原則。在立法活動中，立法機關(guān)應(yīng)當提前、主動公開相關(guān)立法信息，通過門戶網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開，或者通過公共設(shè)施如圖書館等設(shè)置立法信息查閱場所，為立法協(xié)商參與者及廣大民眾獲取立法信息提供便利。同時，立法機關(guān)可以編制公布立法信息公開指南和立法規(guī)劃目錄，并及時更新，以提升民眾對立法活動的認同感。特別是對于一些比較專業(yè)的法律法規(guī)，普通群眾難以理解條文的專業(yè)術(shù)語及含義，更需要立法機關(guān)事先的主動公開和廣泛宣傳。在立法之前，最好通過立法信息公開指南和立法規(guī)劃等向社會公開，說明立法目的，收到反饋意見后，應(yīng)明確規(guī)定一個回應(yīng)期限，對歸納整理后的反饋意見進行說明，向社會公開采納和不采納的理由。

第三，構(gòu)建立法商談機制，是深入開展立法協(xié)商的制度載體。世界各國的協(xié)商實踐表明，規(guī)則對商談的內(nèi)容和程序?qū)a(chǎn)生實質(zhì)性影響，良好商談的先決條件就是商談程序的施行，即用一套規(guī)則和體制來規(guī)范商談以保證商談的有序和有效。商談規(guī)則能夠規(guī)范和保證參與者能夠獲得充足的信息，決定發(fā)言的規(guī)則及每個問題的可能性決策，說明商談過程中出現(xiàn)問題可能的處理辦法，以及保證商談過程中足夠的公開性以促進理性說服。同時，有效的商談機制可以針對不同主題創(chuàng)設(shè)不同的商談程序，避免時間拖延，提高商談效率，限制暴力威脅及金錢賄賂等。“正如亞里士多德所指出的，智慧可能是一種貴族式的美德，所以建議在代議機構(gòu)中確保協(xié)商民主的良好運作是十分明智的?！盵10]作為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。就立法領(lǐng)域而言，建立有效的立法商談機制，不僅應(yīng)注重開門立法的制度化[11]，通過現(xiàn)有法律框架實現(xiàn)商談參與者間的聯(lián)合與自決，而且應(yīng)強調(diào)程序合理、環(huán)節(jié)完整的商談機制的系統(tǒng)構(gòu)建，使立法協(xié)商在一種互惠合作的氛圍中進行，從而提高立法質(zhì)量，促進立法民主。

注釋：

[1]薛冰妮：《官方開門立法為何頻頻遇冷》，載《南方都市報》2013年9月2日；練洪祥：《開門立法遇冷 尷尬值得思考》，載《廣州日報》2013年9月2日。

[2]堂吉偉德：《開門立法遇冷緣于參與動力不足》，載《法制日報》2013年9月3日。

[3]【法】托克維爾：《論美國的民主》（上），董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第64頁。

[4]【德】哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京三聯(lián)書店2003年版，第207頁。

[5]【美】伊安·夏皮羅：《政治的道德基礎(chǔ)》，姚建華等譯，上海三聯(lián)書店2006年版，第227頁。

[6]辛均慶：《科學(xué)、民主、開門立法 為國家立法摸索道路》，載《南方日報》2013年1月22日。

[7]傅旭：《澳門首次舉辦商議式民調(diào)》，載《人民日報》2011年12月6日。

[8]【愛爾蘭】梅維·庫克：《協(xié)商民主的五個觀點》，王文玉譯，載陳家剛選編《協(xié)商民主》，上海三聯(lián)書店2004年版，第44頁。

[9]E.O.Eriksen，The question of Deliberative Supranat

ionalism in the EU， ARENA Working Paper， 1999， p.24.

[10]Ethan J. Leib， Deliberative Democracy in America：

A Proposal for a Popular Branch of Government， Univer

sity Park： Pennsylvania State University Press， 2004， p.29.

[11]符向軍：《期待“開門立法”制度化》，載《檢察日報》2013年11月25日。

（作者系廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授。本文為廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“協(xié)同治理下憲法商談建制化研究”[批準號GD12YFX01]的階段性成果）