關(guān)于地方人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃的分析思考

黃武

立法規(guī)劃是立法機(jī)關(guān)根據(jù)黨和國家的方針政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，在立法研究、論證和預(yù)測的基礎(chǔ)上，就一定時(shí)期的立法工作、立法任務(wù)所作的總體安排。全國人大常委會(huì)從1991年開始編制立法規(guī)劃，從第八屆開始，全國人大常委會(huì)都在屆初之年制定立法規(guī)劃。2013年9月初，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，對(duì)今后五年立法工作作出統(tǒng)籌安排，提出了明確的目標(biāo)任務(wù)、工作要求和落實(shí)措施。1993年省一級(jí)地方人大換屆，北京、江蘇等多個(gè)省份開始編制五年立法規(guī)劃。20多年來，全國人大常委會(huì)和有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)都高度重視立法規(guī)劃編制和落實(shí)工作，以五年為周期，對(duì)后一段時(shí)期的立法工作作出提前預(yù)判和統(tǒng)籌安排，提高立法的前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，更好地引領(lǐng)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。

近日，筆者在工作中向北京、上海、山東、湖北等10余個(gè)省、市人大常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)[1]咨詢了當(dāng)?shù)鼐幹菩乱粚昧⒎ㄒ?guī)劃有關(guān)情況，試以省級(jí)人大常委會(huì)為對(duì)象，就地方人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃的模式選擇、主要原則、基本特點(diǎn)等作些分析思考，旨在尋找共同規(guī)律，得出一些啟示，希望對(duì)促進(jìn)地方人大常委會(huì)進(jìn)一步提高編制立法規(guī)劃的水平和質(zhì)量有所裨益。

一、地方人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃的模式選擇

從咨詢了解的情況看，目前省級(jí)人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃主要選擇五年立法規(guī)劃、五年立法調(diào)研項(xiàng)目庫、滾動(dòng)式年度立法計(jì)劃和交叉模式這四種類型。

1.五年立法規(guī)劃模式。編制五年立法規(guī)劃，是地方人大常委會(huì)學(xué)習(xí)、借鑒全國人大常委會(huì)的做法后逐步實(shí)行的，北京、上海、山東等大多數(shù)省、市人大常委會(huì)采取此模式，這也是常規(guī)模式。以山東為例，本屆省人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃列入立法項(xiàng)目共計(jì)70 件，以省人大各專門委員會(huì)為歸屬，分為財(cái)政經(jīng)濟(jì)類、內(nèi)務(wù)司法類、教科文衛(wèi)類等七大類，這些項(xiàng)目是預(yù)期性和指導(dǎo)性的，在實(shí)施過程中可以根據(jù)實(shí)際情況作適當(dāng)調(diào)整。

2.五年立法調(diào)研項(xiàng)目庫模式。所謂立法項(xiàng)目調(diào)研庫，就是根據(jù)對(duì)國家立法進(jìn)程和本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的把握，對(duì)當(dāng)前已經(jīng)預(yù)測到的可能需要進(jìn)行地方立法的項(xiàng)目，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇、分類后形成的地方立法調(diào)研項(xiàng)目的數(shù)據(jù)庫。浙江、湖南等少數(shù)省人大常委會(huì)以立法調(diào)研項(xiàng)目庫替代立法規(guī)劃，對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排。以浙江為例，該省從2003年省十屆人大常委會(huì)開始采用立法調(diào)研項(xiàng)目庫的模式，項(xiàng)目庫為確定今后五年立法工作重點(diǎn)、目標(biāo)和具體立法項(xiàng)目的前期調(diào)研工作，以及編制年度立法計(jì)劃提供了項(xiàng)目依據(jù)。值得一提的是，浙江省十二屆人大常委會(huì)仍采取五年立法調(diào)研項(xiàng)目庫模式，但較之十屆、十一屆對(duì)列入立法項(xiàng)目不分類別的做法有所改進(jìn)，目前項(xiàng)目庫草案參照全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的做法，以法規(guī)項(xiàng)目成熟程度為標(biāo)準(zhǔn)，分為第一類項(xiàng)目、第二類項(xiàng)目和第三類項(xiàng)目。第一類項(xiàng)目屬于與浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系重大、需要抓緊提請(qǐng)審議的法規(guī)項(xiàng)目；第二類項(xiàng)目屬于需要抓緊工作、條件成熟時(shí)可以個(gè)別提請(qǐng)審議的法規(guī)項(xiàng)目；第三類項(xiàng)目屬于立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。這種分類做法使項(xiàng)目庫更具指導(dǎo)性和可操作性。

3.滾動(dòng)式年度立法計(jì)劃模式[2]。目前僅有個(gè)別省份采取這種模式，天津是其代表。近年來，天津市人大常委會(huì)一直采取制定滾動(dòng)式年度立法計(jì)劃的模式，以2013年度立法計(jì)劃為例，分為安排審議項(xiàng)目、預(yù)備項(xiàng)目和調(diào)研項(xiàng)目，其中安排審議項(xiàng)目10件，為該年度提請(qǐng)常委會(huì)審議的項(xiàng)目；預(yù)備項(xiàng)目10件，一般是第二年提請(qǐng)常委會(huì)審議的項(xiàng)目；調(diào)研項(xiàng)目24件，一般是為第三年及以后做準(zhǔn)備。另外，四川省人大常委會(huì)九屆以前編制立法規(guī)劃，但十屆、十一屆改為編制滾動(dòng)式年度立法計(jì)劃，本屆重新啟動(dòng)編制立法規(guī)劃。

4.交叉模式。這種模式吸收了編制立法規(guī)劃和立法調(diào)研項(xiàng)目庫這兩種做法，湖北是其代表。湖北省本屆人大常委會(huì)立法工作規(guī)劃采取五年立法規(guī)劃項(xiàng)目與立法項(xiàng)目庫疊加的形式，其中五年立法規(guī)劃安排項(xiàng)目52件，這些項(xiàng)目屬于立法條件比較成熟、可提請(qǐng)審議的項(xiàng)目，立法項(xiàng)目庫安排項(xiàng)目95件，這些項(xiàng)目屬于需要進(jìn)一步調(diào)研論證、列為后備、動(dòng)態(tài)管理的項(xiàng)目，在條件成熟時(shí)，可以按照立法程序列入年度立法計(jì)劃，適時(shí)提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議。

需要指出的是，五年立法規(guī)劃、五年立法調(diào)研項(xiàng)目庫、滾動(dòng)式年度立法計(jì)劃和交叉模式這四種模式，在實(shí)踐中究竟何者為優(yōu)，目前沒有定論。各省、區(qū)、市人大常委會(huì)都是因時(shí)、因地制宜，采取自己認(rèn)為合適的模式，總的目標(biāo)是一致的，都是為了增強(qiáng)地方立法的前瞻性、系統(tǒng)性和可操作性，為不斷完善中國特色社會(huì)主義法律體系、引領(lǐng)和推動(dòng)今后五年地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展提供有力保障。

二、地方人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃的主要原則

地方人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃一般有明確的指導(dǎo)思想，即緊緊圍繞中央和地方黨委的工作大局，堅(jiān)持以人為本、立法為民的理念，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，從地方實(shí)際出發(fā)，突出立法重點(diǎn)，體現(xiàn)地方特色，注重提高質(zhì)量，科學(xué)合理地安排立法項(xiàng)目，為加快地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)，全面建成小康社會(huì)提供有力的法制保障。在指導(dǎo)思想的引領(lǐng)下，進(jìn)一步明確編制五年立法規(guī)劃的主要原則，從目前了解分析的情況看，省級(jí)人大常委會(huì)一般遵循“四個(gè)堅(jiān)持”的原則。

1.堅(jiān)持突出重點(diǎn)。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。地方人大常委會(huì)圍繞落實(shí)十八大精神，服務(wù)當(dāng)?shù)馗母锇l(fā)展穩(wěn)定大局，結(jié)合地方“十二五”規(guī)劃的實(shí)際需要，統(tǒng)籌考慮安排立法項(xiàng)目，特別是把有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保障和改善民生、創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)管理、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境等方面的法規(guī)項(xiàng)目作為立法規(guī)劃的主要內(nèi)容。如湖北省人大常委會(huì)緊緊圍繞“五個(gè)湖北”建設(shè)和全省工作大局，在立法規(guī)劃中列入《湖北省發(fā)展規(guī)劃條例》《湖北省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》等立法項(xiàng)目，充分發(fā)揮地方立法在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。

2.堅(jiān)持立改廢并舉。立法作為一種制度供給，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求形成的是一種動(dòng)態(tài)函數(shù)關(guān)系。地方人大常委會(huì)從立法工作新起點(diǎn)出發(fā)，按照不斷完善法律體系的要求，注意處理好法規(guī)穩(wěn)定性與變動(dòng)性的關(guān)系，在制定新法規(guī)的同時(shí)，把法規(guī)修改完善放到更加突出的位置，根據(jù)上位法的制定修改情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，適時(shí)安排法規(guī)修改項(xiàng)目，做到法規(guī)的制定和修改統(tǒng)籌兼顧。如山東省人大常委會(huì)本屆立法規(guī)劃列入立法項(xiàng)目70件，其中新制定46件，占65.7%，修改或修訂24件，占34.3%。重慶市人大常委會(huì)注重法規(guī)清理與立法規(guī)劃編制相互結(jié)合，2013年開展了對(duì)現(xiàn)行有效195件地方性法規(guī)的全面清理，并將清理結(jié)果作為編制2013～2017年地方立法規(guī)劃的重要依據(jù)。

3.堅(jiān)持體現(xiàn)地方特色。有特色是地方立法的靈魂。地方立法承擔(dān)的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是根據(jù)地方實(shí)際，通過自主性立法創(chuàng)造性地解決當(dāng)?shù)氐奶厥鈫栴}。地方人大常委會(huì)在吸收列入立法規(guī)劃的項(xiàng)目時(shí)，注重符合立法法確定的地方立法權(quán)限和立法原則，突出自主性立法和先行性立法，從地方實(shí)際出發(fā)，增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性和可行性。如山東省人大常委會(huì)圍繞省委有關(guān)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略，在立法規(guī)劃中安排了《山東省海島保護(hù)條例》《山東省海砂管理?xiàng)l例》等特色法規(guī)項(xiàng)目，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.堅(jiān)持與國家立法規(guī)劃相銜接。地方立法的重要價(jià)值之一就是對(duì)國家立法進(jìn)行必要的補(bǔ)充、細(xì)化，保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。在完善法律體系的新時(shí)期，地方人大常委會(huì)更加重視配套法規(guī)制定，把制定實(shí)施性法規(guī)作為地方立法工作的重點(diǎn)，確保及時(shí)出臺(tái)，避免因配套法規(guī)滯后而影響法律的有效實(shí)施。如浙江省五年立法調(diào)研項(xiàng)目庫草案與《十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》密切銜接，根據(jù)全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃一類項(xiàng)目的情況，安排了《浙江省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例（修改）》《浙江省專利保護(hù)條例（修訂）》《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法（修訂）》等多件實(shí)施性法規(guī)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保障法律有效實(shí)施。

三、地方人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃的基本特點(diǎn)

近年來，地方人大常委會(huì)對(duì)立法功能的認(rèn)識(shí)逐步深化，在加強(qiáng)立法規(guī)劃編制和落實(shí)工作方面下了較大工夫，力求進(jìn)一步發(fā)揮立法對(duì)地方改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?？傮w而言，現(xiàn)階段省級(jí)人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃，一般具有“五個(gè)突出”的基本特點(diǎn)。

1.在編制組織上，突出黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不斷加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的根本保障。地方人大常委會(huì)在編制立法規(guī)劃工作中始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保持正確的政治方向，對(duì)立法工作規(guī)劃項(xiàng)目安排和涉及的重大問題，通過常委會(huì)黨組及時(shí)向地方黨委匯報(bào)，自覺服從黨委領(lǐng)導(dǎo)，積極爭取黨委支持。如湖北省人大常委會(huì)在編制五年立法工作規(guī)劃過程中，成立立法工作規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委書記親自掛帥擔(dān)任組長，保證編制工作的正確方向和有力推進(jìn)；在形成立法規(guī)劃報(bào)審稿后，省人大常委會(huì)黨組向省委常委會(huì)會(huì)議作關(guān)于立法工作規(guī)劃編制情況的匯報(bào)，省委常委會(huì)原則同意該草案，并就立法工作和立法規(guī)劃項(xiàng)目提出重要意見；隨后，主任會(huì)議進(jìn)行了研究修改，最終提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議通過五年立法工作規(guī)劃，始終自覺貫徹和體現(xiàn)黨的主張，從源頭上保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施。

2.在編制主體上，突出人大主導(dǎo)。立法是憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。地方人大常委會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)發(fā)揮在立法中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌編制立法規(guī)劃。如浙江省人大常委會(huì)注重發(fā)揮在編制立法調(diào)研項(xiàng)目庫工作中的主導(dǎo)作用，一方面，充分尊重人大代表的主體地位，不僅在2013年初省人代會(huì)召開期間直接聽取省人大代表的意見建議，后又通過“代表履職服務(wù)平臺(tái)”以選項(xiàng)方式再次征求省人大代表意見，還委托各市、縣人大常委會(huì)征求同級(jí)基層人大代表的意見。另一方面，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不僅在橫向上有重點(diǎn)地先后召開經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理、農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村等各個(gè)領(lǐng)域的部門座談會(huì)、專家座談會(huì)，召開省委辦公廳、省人大專（工）委、省政府辦公廳和法制辦等部門參加的溝通協(xié)調(diào)會(huì)，還在縱向上聽取市、縣基層黨委、人大、政府的意見建議，在對(duì)各方意見進(jìn)行匯總整理、研究論證的基礎(chǔ)上，形成較成熟的立法調(diào)研項(xiàng)目庫草案。

3.在編制過程上，突出民主開放。深化立法公開，使立法能最大限度反映民意、求取社會(huì)最大公約數(shù)，不僅是立法的本意所在，也是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的客觀要求。地方人大常委會(huì)堅(jiān)持走群眾路線，開門立法、陽光立法，不斷拓展人民有序參與立法的途徑。如上海市人大常委會(huì)在征集立法項(xiàng)目時(shí)，除了全國和市級(jí)人大代表、人大各專門委員會(huì)、政府有關(guān)部門以外，還首次向全體市民公開征集意見建議，進(jìn)一步促進(jìn)立法規(guī)劃編制工作的民主化。湖北省人大常委會(huì)向在鄂全國人大代表、省人大代表、省政府有關(guān)部門、省高院、省檢察院以及有關(guān)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等征集項(xiàng)目建議，同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)劃項(xiàng)目來源，在《湖北日?qǐng)?bào)》和省人大網(wǎng)站上發(fā)布征集立法項(xiàng)目公告，向社會(huì)廣泛征求立法項(xiàng)目的意見建議。

4.在編制方法上，突出科學(xué)論證。提高立法規(guī)劃編制的科學(xué)性，是增強(qiáng)立法的針對(duì)性、前瞻性和主動(dòng)性，保證五年立法工作有序開展的重要保障。在立法日趨專業(yè)化、技術(shù)化和復(fù)雜化的情況下，地方人大常委會(huì)在編制立法規(guī)劃時(shí)，愈加重視引入“外腦”、借用外力，加強(qiáng)研究論證，促進(jìn)科學(xué)立法。如北京市人大常委會(huì)在開展立法選項(xiàng)工作過程中，為了增強(qiáng)立法規(guī)劃的科學(xué)性，結(jié)合有關(guān)部門提供的社會(huì)結(jié)構(gòu)狀況和社情分析，從法律體系分析的角度，對(duì)本市現(xiàn)行有效地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)的關(guān)系作了對(duì)比研究，并與上海等大城市和紐約、東京、新加坡、香港等國際化大都市的立法情況作了比較分析。上海市人大常委會(huì)在篩選項(xiàng)目時(shí)，采取開放式的做法，一方面聽取專家學(xué)者的意見，委托社科院參與，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選；另一方面依托社會(huì)團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)，請(qǐng)他們從實(shí)務(wù)工作的角度進(jìn)行篩選。

5.在編制結(jié)果上，突出有效實(shí)施。受國家法律、行政法規(guī)調(diào)整變化，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化以及規(guī)劃本身安排項(xiàng)目數(shù)量過多等諸多因素影響，過去地方人大立法規(guī)劃執(zhí)行率一直不太高。近年來，地方人大常委會(huì)通過增強(qiáng)立項(xiàng)的科學(xué)性、加大人大主導(dǎo)力度、加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)等做法，并適當(dāng)縮減列入規(guī)劃的立法項(xiàng)目數(shù)量，進(jìn)一步加大立法規(guī)劃執(zhí)行力度，逐步提高完成率，強(qiáng)化人大立法工作的嚴(yán)肅性和剛性。如北京市人大常委會(huì)前幾屆編制的五年立法規(guī)劃實(shí)際完成率都在60%以上，上屆常委會(huì)實(shí)際完成率達(dá)到80%以上。過去廣東省人大常委會(huì)的立法規(guī)劃執(zhí)行率不算太高，十一屆進(jìn)一步加大立法規(guī)劃的執(zhí)行力度，完成率達(dá)到80%。

四、啟示和思考

20多年來，地方人大常委會(huì)立法規(guī)劃從無到有、從探索到規(guī)范，已經(jīng)逐步形成了立法規(guī)劃編制的相對(duì)固定模式、主要原則和基本特點(diǎn)，為引導(dǎo)和推進(jìn)地方立法有序發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，編制立法規(guī)劃有效地發(fā)揮了對(duì)立法實(shí)踐的指導(dǎo)作用，能夠起到優(yōu)化立法結(jié)構(gòu)、合理配置立法資源的作用，保證地方立法工作有計(jì)劃、有組織、有步驟地開展，使立法工作和地方發(fā)展全局相適應(yīng)，為科學(xué)發(fā)展提供法制保障和引領(lǐng)作用。

黨的十八大作出全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用。法律體系形成以后，地方立法面臨對(duì)立法理念、立法領(lǐng)域、立法模式、立法重心等作出調(diào)整的新任務(wù)。這些大背景和新形勢，對(duì)地方人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃提出了新課題、新挑戰(zhàn)，諸如怎樣更好地采用宏觀思維、戰(zhàn)略眼觀來統(tǒng)籌謀劃和科學(xué)安排立法項(xiàng)目，引領(lǐng)和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展，怎樣更好地構(gòu)建編制立法規(guī)劃的總體格局，進(jìn)一步形成立法整體合力，怎樣更好地做深、做透立法規(guī)劃編制工作的科學(xué)化、民主化文章，進(jìn)一步增強(qiáng)立法規(guī)劃實(shí)施效果，等等。通過對(duì)這10多個(gè)省、市人大常委會(huì)立法規(guī)劃編制情況的綜合考量，筆者以為，在遵循“四個(gè)堅(jiān)持”主要原則和保持“五個(gè)突出”基本特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，還可以從三個(gè)方面對(duì)改進(jìn)立法規(guī)劃編制工作作出努力。

一是進(jìn)一步構(gòu)建編制立法規(guī)劃的新格局。立法是一項(xiàng)流水作業(yè)、系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)的方方面面。特別是隨著改革開放的不斷深化，立法覆蓋和調(diào)整的社會(huì)領(lǐng)域日益擴(kuò)大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的規(guī)范、引領(lǐng)和推動(dòng)作用不斷增強(qiáng)，迫切需要進(jìn)一步完善立法工作體制機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，形成整體工作合力。編制立法規(guī)劃，是從源頭上確定一段時(shí)期立法工作的重點(diǎn)和方向，更需要積極構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府支持、公眾參與的工作新格局，為地方立法有序、有效、有力發(fā)展奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。第一，著力加強(qiáng)黨對(duì)立法規(guī)劃編制工作的領(lǐng)導(dǎo)。始終圍繞黨委確定的工作中心統(tǒng)籌謀劃立法規(guī)劃編制工作，不斷加強(qiáng)立法規(guī)劃的科學(xué)總體布局，保證地方立法正確的發(fā)展方向，有效運(yùn)用立法手段保證黨委重大決策部署的貫徹實(shí)施。第二，注重發(fā)揮人大在立法規(guī)劃編制工作中的主導(dǎo)作用。認(rèn)真把握人大在立項(xiàng)論證、項(xiàng)目取舍等方面的主導(dǎo)權(quán)，主動(dòng)加強(qiáng)與政府及法制辦、各部門等各個(gè)層面的立法溝通協(xié)調(diào)，化解分歧、達(dá)成共識(shí)、形成合力。第三，督促政府更好地發(fā)揮在立法規(guī)劃編制工作中的基礎(chǔ)作用。充分調(diào)動(dòng)部門申報(bào)立法項(xiàng)目的積極性，保持立法規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明各方面項(xiàng)目比重相對(duì)平衡。第四，探索和創(chuàng)新公眾有序參與立法的途徑和方式。要及時(shí)回應(yīng)和反映公眾的殷切期待和各種意愿的表達(dá)，使立法規(guī)劃編制過程成為反映民情、集中民意、匯聚民智的過程，更好地從源頭上保障群眾的民主權(quán)利和根本利益。

二是進(jìn)一步促進(jìn)立法規(guī)劃編制工作的科學(xué)化、民主化。不斷深化科學(xué)立法、民主立法，是在完善法律體系新階段進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作的必然要求，也是進(jìn)一步改進(jìn)立法規(guī)劃編制工作的重要支撐。從立法規(guī)劃編制工作實(shí)踐看，在堅(jiān)持各地以往好的做法的基礎(chǔ)上，需著重把握好以下幾個(gè)方面。第一，充分體現(xiàn)地方特色。地方立法特色愈鮮明，則地方立法的科學(xué)性就愈高，制度供給的有效性和導(dǎo)向作用就愈強(qiáng)。編制立法規(guī)劃、篩選立法項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步體現(xiàn)特色上下工夫，在找準(zhǔn)制度有效需求上下工夫，在提高立法效益上下工夫。第二，科學(xué)選擇立法調(diào)整對(duì)象。推進(jìn)立法規(guī)劃編制科學(xué)化，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握立法的功能定位，避免陷入“立法無用論”和“法律萬能論”的誤區(qū)，科學(xué)選擇立法調(diào)整對(duì)象，科學(xué)編制立法規(guī)劃項(xiàng)目，要重質(zhì)量、不重?cái)?shù)量，好中選優(yōu)、優(yōu)中選精，立法解決問題、針對(duì)問題立法。第三，促進(jìn)立項(xiàng)論證的規(guī)范化。規(guī)范立項(xiàng)論證的程序，創(chuàng)新工作方式方法，在堅(jiān)持“面對(duì)面”會(huì)審的基礎(chǔ)上，積極探索“背靠背”的立項(xiàng)論證工作機(jī)制，提高論證實(shí)效，同時(shí)要加強(qiáng)立法成本和立法收益的定性定量分析，降低和節(jié)約立法成本，增加立法機(jī)會(huì)收益，促進(jìn)立法效益的最大化。第四，確保立法選項(xiàng)的民主性。堅(jiān)持立法公開，進(jìn)一步拓寬公眾有序參與立法的途徑，在立法規(guī)劃編制工作中貫徹好群眾路線，更好地發(fā)揮基層群眾、人大代表、專家學(xué)者和社會(huì)力量在立法項(xiàng)目建議、立法項(xiàng)目論證、立法項(xiàng)目篩選中的作用，使立法規(guī)劃最大限度地反映和體現(xiàn)人民的意志和愿望。

三是進(jìn)一步增強(qiáng)立法規(guī)劃的實(shí)效性。編制立法規(guī)劃的最終目的在于有效實(shí)施，這也是衡量地方人大常委會(huì)立法工作質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。第一，提高立法規(guī)劃的可操作性。立法規(guī)劃是預(yù)期的、滾動(dòng)的、指導(dǎo)性的，而非一成不變的，它應(yīng)該伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢變化發(fā)展而適時(shí)調(diào)整優(yōu)化，以更好地服務(wù)、引領(lǐng)和保障地方科學(xué)發(fā)展。要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)黨委重大決策部署調(diào)整，國家法律、行政法規(guī)制定修改和人大代表提出的法規(guī)議案、建議等，適時(shí)調(diào)整、補(bǔ)充和完善立法規(guī)劃，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向和引領(lǐng)作用。第二，增強(qiáng)立法規(guī)劃實(shí)施的剛性。編制立法規(guī)劃的目的是科學(xué)統(tǒng)籌安排好今后五年立法工作，關(guān)鍵在于落實(shí)。要加大執(zhí)行力度，提高規(guī)劃項(xiàng)目的執(zhí)行率，以進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃的前瞻性和指導(dǎo)性作用，保障和推進(jìn)地方改革發(fā)展進(jìn)程。第三，完善立法規(guī)劃編制制度。建立立法項(xiàng)目進(jìn)度安排制度，加強(qiáng)立法項(xiàng)目進(jìn)度的精細(xì)化管理，對(duì)列入立法規(guī)劃的法規(guī)項(xiàng)目，依次細(xì)化并明確相關(guān)起草單位、完成時(shí)間以及責(zé)任人員等，層層落實(shí)責(zé)任，確保立法規(guī)劃順利實(shí)施；建立立法規(guī)劃法規(guī)項(xiàng)目進(jìn)展情況督查制度，每年第三季度對(duì)立法規(guī)劃中剩余法規(guī)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行督查，并將督查情況作為列入次年度立法計(jì)劃項(xiàng)目的重要依據(jù)。第四，促進(jìn)立法規(guī)劃編制工作的法制化。在各地過去制定年度立法計(jì)劃編制規(guī)定的基礎(chǔ)上，適時(shí)制定《立法規(guī)劃編制工作規(guī)定》。必要時(shí)，修改地方立法條例將立法規(guī)劃編制工作規(guī)定吸收入法，或單獨(dú)立法，使立法規(guī)劃編制工作步入科學(xué)化、規(guī)范化、法制化軌道。

注釋：

[1]截至2013年9月中旬，湖北、山東、黑龍江三省人大常委會(huì)立法規(guī)劃已經(jīng)出臺(tái)，北京、上海、廣東、浙江等省、市人大常委會(huì)立法規(guī)劃仍屬草案尚未出臺(tái)。此文僅限于學(xué)術(shù)探討，如引用法規(guī)項(xiàng)目或數(shù)據(jù)存在出入，以這些地方今后實(shí)際出臺(tái)的立法規(guī)劃為準(zhǔn)。

[2]嚴(yán)格說來，天津市人大常委會(huì)編制年度立法計(jì)劃不屬于立法規(guī)劃，本文為研究分析需要，將其作為立法規(guī)劃的一種特殊模式。

（作者單位：浙江省人大常委會(huì)法工委）