我國法律規(guī)制研究

王雪

（云南師范大學(xué)商學(xué)院，云南昆明650106）

我國法律規(guī)制研究

王雪

（云南師范大學(xué)商學(xué)院，云南昆明650106）

西方國家的規(guī)制理論是應(yīng)市場失靈而產(chǎn)生，應(yīng)政府失靈而改進(jìn)。與西方國家不同，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑是，以高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，改革的基本元素就是引入市場經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制再改革，直至市場經(jīng)濟(jì)的完善。在這個(gè)過程中，一直體現(xiàn)著“政府放權(quán)”，即放松規(guī)制。因此，規(guī)制的法治建設(shè)也與西方國家大相徑庭，法律制度的性質(zhì)多體現(xiàn)為政府控權(quán)法。如何進(jìn)一步控制政府的權(quán)力，摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性和遺產(chǎn)成為我國規(guī)制法律制度的主要任務(wù)。

經(jīng)濟(jì)性規(guī)制；社會(huì)性規(guī)制；政府控權(quán)

西方國家規(guī)制的基本路徑是，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了市場失靈現(xiàn)象，成為政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)理由，但政府也不是萬能的，政府也會(huì)失靈。兩者都會(huì)失靈的結(jié)果就是促使政府規(guī)制制度不斷改進(jìn)，以協(xié)調(diào)兩者的平衡。

政府規(guī)制對現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織運(yùn)動(dòng)的影響特別大，尤其是在我國，市場化改革就是逐步放松計(jì)劃性政府管制的過程，而市場化的產(chǎn)業(yè)組織運(yùn)動(dòng)正是在這個(gè)過程中展開的。不了解政府管制，就無法充分理解市場經(jīng)濟(jì)的再生，不研究政府規(guī)制，就無法準(zhǔn)確觀察和評價(jià)市場化改革中新出現(xiàn)的規(guī)制制度。

我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，已經(jīng)經(jīng)歷并且還要繼續(xù)從傳統(tǒng)的工業(yè)發(fā)展向新興工業(yè)發(fā)展變革，在規(guī)制政策上也已經(jīng)取得了一定成就。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，我國學(xué)者認(rèn)為，無論是從經(jīng)濟(jì)性規(guī)制還是從社會(huì)性規(guī)制，我國政府正在逐漸從傳統(tǒng)的全能型政府（國家既是掌舵人，又是劃槳人）過渡到規(guī)制型政府（國家是掌舵人，但劃槳人是市民社會(huì)）①全能型政府又稱為積極性政府，是通過征稅與公共支出對社會(huì)進(jìn)行直接管理，國家既是掌舵人，又是劃槳人。而規(guī)制型政府則是通過制度設(shè)計(jì)對社會(huì)進(jìn)行間接管理，國家是掌舵人，但劃槳人是市民社會(huì)。詳見劉鵬：《混合型規(guī)制：當(dāng)代中國藥品安全規(guī)制的機(jī)制分析》，載于傅蔚岡，宋華琳主編：《規(guī)制研究》（第1輯），格致出版社，上海人民出版社2008年版，第11頁。。

一、我國經(jīng)濟(jì)性規(guī)制

1978年十一屆三中全會(huì)提出的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，確定了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的改革主題，以放權(quán)讓利為手段，極大地刺激了市場主體的活躍性，但由于資金的缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，如電力面對市場的需求無能為力，導(dǎo)致供給短缺，吸引社會(huì)資金和放松價(jià)格規(guī)制成為合乎邏輯的選擇。國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》，被稱為“發(fā)電鍘”的放松規(guī)制，拉開了我國政府放松規(guī)制的序幕。我國經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的內(nèi)容詳見表1。

從表1中法律制度制定的時(shí)間可以看出，我國自20世紀(jì)80年代以來，對各個(gè)產(chǎn)業(yè)尤其是自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了全面的放松規(guī)制。表現(xiàn)放松規(guī)制最明顯的就是價(jià)格規(guī)制。

價(jià)格規(guī)制的依據(jù)主要是定價(jià)目錄以及政府規(guī)定的政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，定價(jià)目錄是政府定價(jià)的法律依據(jù)。我國在1992年已經(jīng)制定并公布中央定價(jià)目錄，共涉及141種品種。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1992年政府定價(jià)目錄的缺陷暴露無遺。首先，是內(nèi)容不全。1992年政府定價(jià)目錄僅列商品價(jià)格，不包含服務(wù)價(jià)格。其次，由于我國工業(yè)化的迅速發(fā)展，國外工業(yè)化的深度發(fā)展，許多商品出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面，使得審批已經(jīng)沒有任何意義，許多產(chǎn)品到了必須放開的程度，如鐵礦石、銅、鋅、錫、鎳等礦產(chǎn)資源產(chǎn)品。

與此同時(shí)，我國社會(huì)背景也發(fā)生了質(zhì)的變化?！笆濉庇?jì)劃綱要要求進(jìn)一步開放市場，放開價(jià)格，減少行政審批，轉(zhuǎn)變政府職能。在此背景下，我國政府公布定價(jià)的目標(biāo)主要是加強(qiáng)價(jià)格法制建設(shè)、減少行政審批、轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府定價(jià)行為、建立主要由市場形成價(jià)格的機(jī)制。其次是以《價(jià)格法》為依據(jù)。按照1998年5月1日起施行的《價(jià)格法》的規(guī)定，政府定價(jià)必須以定價(jià)目錄為依據(jù)，發(fā)布定價(jià)目錄是價(jià)格法制建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。中央定價(jià)目錄的制定和頒布，是中央政府價(jià)格管理的重要法律依據(jù)。

2001年，中央公布了新定價(jià)目錄。與1992年政府定價(jià)目錄相比有以下幾點(diǎn)變化：一是內(nèi)容更全面。新目錄將商品和服務(wù)均列入了目錄。二是體現(xiàn)了以建立市場調(diào)節(jié)為主的價(jià)格機(jī)制的要求，政府定價(jià)的項(xiàng)目大大減少，從1992年的141種減少到2001年的13種。見表2。

從表2可以看出，新的中央定價(jià)的特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是目錄的產(chǎn)品價(jià)格都是壟斷性較強(qiáng)、關(guān)系群眾切身利益的重要商品和服務(wù)，標(biāo)志著政府管理價(jià)格的職能發(fā)生了較大的變化。二是政府定價(jià)的商品和服務(wù)所占的比例很小，絕大部分商品和服務(wù)價(jià)格都由市場自主調(diào)節(jié)。這充分說明了我國經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的放松。

另外，在2001年公布的價(jià)格目錄中，涉及礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的只有兩項(xiàng)：一項(xiàng)是儲(chǔ)備石油的出廠價(jià)格和出庫價(jià)格，另一項(xiàng)是陸上油氣田天然氣的出廠價(jià)格。

表1 我國經(jīng)濟(jì)性規(guī)制

二、我國社會(huì)性規(guī)制

在20世紀(jì)70年代，政府干預(yù)市場的理論得到進(jìn)一步發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了新一輪的管制浪潮。在這輪浪潮中，人們強(qiáng)烈地意識到：政府有責(zé)任保護(hù)環(huán)境的質(zhì)量和生活中的健康與安全。環(huán)境的質(zhì)量問題主要涉及外部經(jīng)濟(jì)，而生活中的健康與安全主要指消費(fèi)者和勞動(dòng)者的權(quán)利。

社會(huì)性規(guī)制意味著過去常常被忽視的消費(fèi)者和勞動(dòng)者的權(quán)利得到了重視，生產(chǎn)者和用人單位的權(quán)利在必要的范圍內(nèi)要受到限制。具體表現(xiàn)為：生產(chǎn)者和用人單位將因?yàn)楣苤贫黄榷喑袚?dān)成本，消費(fèi)者和勞動(dòng)者將得到他們沒有管制就不能得到的收入。這說明社會(huì)性規(guī)制是一種收入再分配，比其他規(guī)制更加直接。我國的社會(huì)性規(guī)制見表3。

三、我國法律規(guī)制的特點(diǎn)

從前述我國經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制的資料可以看出，與西方國家規(guī)制系統(tǒng)相比，我國法律規(guī)制呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）我國規(guī)制法律制度多表現(xiàn)為政府控權(quán)法

西方國家的規(guī)制理論是應(yīng)市場失靈而產(chǎn)生，應(yīng)政府失靈而改進(jìn)。其基本路徑是：市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了市場失靈現(xiàn)象，成為政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)理由，但政府也不是萬能的，政府也會(huì)失靈，這逼迫政府規(guī)制需要不斷進(jìn)行改進(jìn)。盡管這其中的過程遠(yuǎn)沒有如此簡單明了，往往呈現(xiàn)此起彼伏、相互交錯(cuò)的復(fù)雜局面，但其基本邏輯可以概括成：市場經(jīng)濟(jì)—市場失靈—政府規(guī)制—政府失靈—規(guī)制改進(jìn)。相應(yīng)的規(guī)制法律制度也經(jīng)歷了從自由流轉(zhuǎn)法—政府授權(quán)法—政府控權(quán)法—法律制度的改進(jìn)的嬗變。與西方國家不同，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑是：高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)—經(jīng)濟(jì)體制改革—市場經(jīng)濟(jì)—經(jīng)濟(jì)體制再改革—市場經(jīng)濟(jì)的完善。在這個(gè)過程中，一直體現(xiàn)的是“政府放權(quán)”，即放松規(guī)制。因此，相應(yīng)的法律制度也與西方國家大相徑庭。其路徑是：高度集權(quán)—政府控權(quán)法—引入自由流轉(zhuǎn)法—政府控權(quán)法和政府授權(quán)法的交織—法律制度的改進(jìn)。我國規(guī)制制度對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)尚有嚴(yán)重的路徑依賴，因此，法律制度的性質(zhì)多體現(xiàn)為政府控權(quán)法。如何進(jìn)一步控制政府的權(quán)力，摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性和遺產(chǎn)成為我國規(guī)制法律制度的主要任務(wù)。見表4。

具體來說，我國雖然也有大量的規(guī)制性法律，但是西方國家規(guī)制理論是以良好的市場經(jīng)濟(jì)為背景，以完善的市場流轉(zhuǎn)法為鋪墊，我國的規(guī)制理論卻植根于完全不同的土壤中。我國通過經(jīng)濟(jì)體制改革，引入市場經(jīng)濟(jì)，在建立起市場流轉(zhuǎn)法的過程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)經(jīng)常自覺或不自覺地產(chǎn)生干擾和影響，時(shí)至今日我國也尚未建立起完善的市場流轉(zhuǎn)法，所形成的法律制度依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。因此，在我國，同樣的規(guī)制法律制度抑或同樣的規(guī)制手段，也可能因水土不服而失效。

表2 2001年中央定價(jià)目錄

表3 我國的社會(huì)性規(guī)制

（二）我國缺乏統(tǒng)一、權(quán)威和獨(dú)立的規(guī)制主體

不論是鐵道部、民航總局、交通部等經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主體，還是技術(shù)監(jiān)督局、工商局、勞動(dòng)部、衛(wèi)生部、國家環(huán)保局以及產(chǎn)業(yè)主管部門等社會(huì)性規(guī)制主體，都是典型的“政府”，都是行政機(jī)關(guān)。這些行政機(jī)關(guān)按照各自的職能共同執(zhí)法，這表明我國缺乏具有專門規(guī)制職能的機(jī)構(gòu)。

表4 我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法律制度關(guān)系

所謂獨(dú)立的規(guī)制者，它們的角色是強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)制條例以及對不遵守規(guī)制條例的個(gè)體進(jìn)行處罰①參見傅蔚岡，宋華琳：《規(guī)制研究》（第1輯），格致出版社，上海人民出版社2008年版，第127頁。。也就是說，前述我國的規(guī)制者其實(shí)只是規(guī)制的執(zhí)行者，要建立獨(dú)立規(guī)制者，其前提還要有立法部門、監(jiān)督部門，這些部門與規(guī)制主體一起構(gòu)成規(guī)制機(jī)構(gòu)。高質(zhì)量的規(guī)制需要合理的規(guī)制機(jī)構(gòu)來確保規(guī)制可以成功付諸實(shí)施。按照此理論，由于我國監(jiān)督部門的缺失，只有立法部門和相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，因此，我國目前的規(guī)制機(jī)構(gòu)普遍是政監(jiān)合一的模式（電力行業(yè)除外）②我國規(guī)制機(jī)構(gòu)大體分為四種類型：政企、政資、政監(jiān)合一型，如鐵路、郵政部門；政企、政資基本分開，政監(jiān)合一型，有專門的政府行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，如電信、民航部門；政企、政資基本分開，政監(jiān)合一型，無專門的政府行業(yè)機(jī)構(gòu)，如石油行業(yè)；政企、政資基本分開，政監(jiān)相對分開型，如電力行業(yè)。參見王云霞：《改善中國規(guī)制質(zhì)量的理論、經(jīng)驗(yàn)和方法》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第195頁。，顯然不具有獨(dú)立性。

（三）規(guī)制法律制度建設(shè)滯后、規(guī)定粗糙

法律是現(xiàn)實(shí)生活的回應(yīng)，然而，我國規(guī)制法律制度卻顯示出了很強(qiáng)的“惰性”。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制中的《電力法》、《城市供水條例》，社會(huì)性規(guī)制中的《環(huán)境保護(hù)法》、《廣告法》等重要的規(guī)制法律制度都是在80年代末90年代初制定的，其滯后性毋庸置疑。相關(guān)規(guī)定較為原則、粗糙，致使實(shí)施中的隨意性較大，嚴(yán)重?fù)p害了法律制度的權(quán)威。

總之，由于我國的規(guī)制理論是高度集中的經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，缺乏自由市場經(jīng)濟(jì)的良好土壤，整個(gè)規(guī)制系統(tǒng)包括規(guī)制主體以及規(guī)制法律制度都出現(xiàn)“發(fā)育不良”，不但規(guī)制主體仍然是非獨(dú)立機(jī)構(gòu)，規(guī)制的法律制度更是嚴(yán)重滯后。只有從規(guī)制主體、規(guī)制依據(jù)等多方面進(jìn)行改進(jìn)，真正引入市場經(jīng)濟(jì)的理念，方能促進(jìn)我國政府規(guī)制的進(jìn)步。

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2013-07-11責(zé)任編校：江流