城市邊緣社區(qū)公共安全問題研究

彭海洋

[提要] 城市邊緣社區(qū)是我國城市化發(fā)展中一種特殊的地域結(jié)構(gòu)，社會屬性和管理體制的交叉性、不斷演變的動態(tài)性和人員構(gòu)成與居住形式的復(fù)雜性等構(gòu)成了它的基本特征。其交叉性、動態(tài)性、復(fù)雜性等特點決定其易導(dǎo)致諸多公共安全事故。城市邊緣社區(qū)的和諧穩(wěn)定發(fā)展事關(guān)城市和農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)，因此城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共安全治理建設(shè)就尤為迫切。本文分別從城市邊緣社區(qū)定義及特征、邊緣社區(qū)公共安全存在的問題及原因和邊緣社區(qū)公共安全治理建議等方面進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：城市邊緣社區(qū)；社區(qū)；公共安全

中圖分類號：D631.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2013年11月30日

城市邊緣社區(qū)是我國城市化大背景下一種特殊的地域結(jié)構(gòu)，是城市環(huán)境向農(nóng)村環(huán)境的過渡地帶，是城市功能和農(nóng)村功能相互滲透十分活躍的地區(qū)。它是城市和農(nóng)村管理體制的交錯區(qū)和真空區(qū)。由于其人口、經(jīng)濟(jì)和社會構(gòu)成的多元性，使得大量危險性因素滋生，嚴(yán)重地威脅著該地區(qū)的公共安全治理建設(shè)。因此，研究城市邊緣社區(qū)的公共安全問題具有極端的重要性和迫切性。

一、城市邊緣社區(qū)的定義及其特征

上世紀(jì)九十年代以后，我國的城市化進(jìn)程進(jìn)入了一個高速發(fā)展時期，大城市和特大城市的規(guī)模急劇膨脹，“入侵-演替”的景象在城市四周的邊緣地帶同時或交替上演，造就了城市邊緣帶的形態(tài)和功能的多樣性，使其成為經(jīng)濟(jì)社會的多面體。從現(xiàn)有的研究成果來看，學(xué)術(shù)界較多的提法是城市邊緣社區(qū)、城市邊緣區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和流動人口聚居區(qū)等。例如，陳月從地緣和居民構(gòu)成的角度認(rèn)為，城市邊緣社區(qū)“大多位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，其成員為來自外地的農(nóng)民工，他們相對集中地居住在一定的區(qū)域內(nèi)，從事一定的行業(yè)，以地緣、血緣為紐帶形成特殊的社會群體。由于該社區(qū)既不同于城市社區(qū)，又不同于農(nóng)村社區(qū)，具有獨特的社會屬性、社會地位、人群特征及地域位置，故而稱之為邊緣社區(qū)。又如，戴賓、楊建從地理位置和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度給城市邊緣區(qū)下的定義是，“城市邊緣區(qū)是指城市建成區(qū)的外圍地帶，或由城市向鄉(xiāng)村過渡的地帶。它是城市在自身的近域推進(jìn)和廣域擴(kuò)展過程中，城鄉(xiāng)要素逐漸過渡、彼此滲透、功能互補(bǔ)而形成的特殊區(qū)域，具有明顯的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)混合增長特征。”

它具有如下幾個特征：一是交叉性。這些社區(qū)基本上已經(jīng)實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化和社會成員職業(yè)構(gòu)成的非農(nóng)化，但在管理上仍然沿用城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)模式。城市與農(nóng)村“二元管理體制”并行存在、共同發(fā)揮作用，管理體制交叉，這構(gòu)成了城市邊緣社區(qū)的一個基本特征；二是動態(tài)性?！半S著城市的動態(tài)發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部也由城區(qū)向外圍農(nóng)村擴(kuò)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部位置的動態(tài)變化，導(dǎo)致其人口和經(jīng)濟(jì)等諸多要素也呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展趨勢”；三是復(fù)雜性。在城鄉(xiāng)結(jié)合邊緣社區(qū)內(nèi)人口構(gòu)成復(fù)雜，既有農(nóng)民也有居民，還有大量的流動性人口，他們雖多年居住在這一地區(qū)，但真正融入城市中也是很難的。

二、城市邊緣社區(qū)公共安全存在的問題及原因

公共安全是指多數(shù)人的生命、健康和公共財產(chǎn)安全。當(dāng)代中國正處在巨大的社會變遷和“風(fēng)險社會”階段，社會矛盾層出不窮。城市邊緣社區(qū)由于其特有的特征，在發(fā)展中呈現(xiàn)出明顯的滯后性，嚴(yán)重地制約著城市的發(fā)展和農(nóng)村的建設(shè)，特別是在公共安全方面更是對我國的公共安全管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾點：

（一）交叉性的二元體制造成邊緣社區(qū)的公共安全隱患

1、邊緣城市社區(qū)居民非農(nóng)轉(zhuǎn)化不徹底造成其無法享受城市居民應(yīng)享有的待遇。目前的狀況來看，“全國范圍內(nèi)，除極個別做得比較好的地方政府外，絕大多數(shù)這樣的社區(qū)，其相應(yīng)的最低生活保障機(jī)制、貧困救濟(jì)機(jī)制、養(yǎng)老機(jī)制、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)制等，都沒有跟上非農(nóng)轉(zhuǎn)化的步伐。雖然住房出租市場的形成一定程度上彌補(bǔ)了社區(qū)居民的收入來源，但是，在按照城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的小區(qū)內(nèi)，居民可供出租的房屋數(shù)量畢竟是有限的。”相反，社區(qū)內(nèi)失業(yè)、半失業(yè)、隱性失業(yè)帶來的社會閑散人員增多，以及隨之而起的黃、賭、毒成風(fēng)，卻是實實在在的治安隱患。

2、從社會治安管理看。有的城鄉(xiāng)結(jié)合邊緣社區(qū)分別由農(nóng)村派出所和城市派出所管轄，單從人口管理看，有的是單一的農(nóng)業(yè)人口，有的則是既有農(nóng)業(yè)人口也有非農(nóng)業(yè)人口。有的地區(qū)則將同一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口分屬城市派出所與農(nóng)村派出所管轄，從而形成了交叉型的人口管理體制。這種人為造成的管理體制的交叉性，帶來的后果必然是管理乏力，也形不成“齊抓共管”，而這正是產(chǎn)生社區(qū)案件高發(fā)的一個主要原因。

（二）城市邊緣社區(qū)的復(fù)雜性是對公共安全管理的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。城市邊緣社區(qū)一個明顯的特點就是農(nóng)居混雜，外來人口居多，因此公共安全問題尤為嚴(yán)峻。一是大量外來人口涌入城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，使得原有的社區(qū)管理資源匱乏；二是外來流動人口成分比較復(fù)雜，大多數(shù)人的知識水平低、法律意識差，受到犯罪分子的引誘后易走上違法犯罪道路；三是本地居民有著強(qiáng)烈的排外心理，對外來人口具有某種不認(rèn)同感，雙方易引發(fā)口角，甚至是軀體和武力沖突，所以城市邊緣社區(qū)成為公共安全高危地帶。

（三）城市邊緣社區(qū)的動態(tài)變化造成社區(qū)居民缺乏公共安全參與意識。城市邊緣社區(qū)剛剛脫胎于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村，與現(xiàn)代城市社區(qū)的發(fā)展要求相比，缺乏一個有相當(dāng)發(fā)育程度的公民社會。由于公民社會發(fā)育不良、不成熟，自主性、規(guī)范性較弱，對成員的負(fù)責(zé)性較低，特別是由于社區(qū)成立時間不長，居民還沒有完全擺脫鎮(zhèn)村體制的影響，只是把社區(qū)當(dāng)成居所，社區(qū)參與意識比較淡薄，還沒有意識到自己是社區(qū)自治的主體，沒有很強(qiáng)的歸屬感和認(rèn)同感。公眾的公共安全參與意識普遍缺乏。

三、城市邊緣社區(qū)公共安全治理建議

針對上述邊緣社區(qū)公共安全管理存在的問題筆者有以下建議：

（一）加快地方基層政府改革，完善邊緣城市社區(qū)公共安全服務(wù)各項配套機(jī)制

1、打破邊緣城市社區(qū)行政體制上的“二元管理”模式，將其納入城市社區(qū)管轄范圍，從而徹底消除管理體制上的交叉性。同時，可以把城市社區(qū)管理的成功經(jīng)驗推廣到邊緣城市社區(qū)，突出邊緣城市社區(qū)“居委會”的獨立性，充分發(fā)揮其在社區(qū)公共安全服務(wù)中的作用。

2、加快邊緣城市社區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民社會保障機(jī)制的構(gòu)建工作。政府要通過制定社會保障與福利政策來保護(hù)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的就業(yè)安全，主要涉及醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、最低生活保障等。

（二）從源頭上杜絕公共安全的威脅性因子。一是必須做好流動人口的登記工作。可以從加強(qiáng)綜合治理的角度，考慮由公安部門、用人單位、居住地管理單位和個人等四方共同開展登記工作，公安部門主要負(fù)責(zé)對流動人口的登記造冊工作，用人單位和居住地管理單位負(fù)責(zé)對在單位工作或居住的流動人口進(jìn)行內(nèi)部登記并報公安部門備案，個人則要及時申報和申辦暫住證；二是要對流動人口實行分類管理與重點管理、網(wǎng)絡(luò)化管理與柔性管理相結(jié)合的辦法，對重點人口實行專項管理，既充分發(fā)揮流動人口的積極作用，又有有效措施防止、防范各種違法犯罪現(xiàn)象。

（三）建立一個公共安全宣傳引導(dǎo)系統(tǒng)。建立一個公共安全宣傳引導(dǎo)系統(tǒng)，有利于日常加強(qiáng)對公眾的公共安全防范意識、防范知識的普及，有利于強(qiáng)化對公民公共道德、公民義務(wù)的宣傳教育，有利于提高公眾維護(hù)公共安全的能力和水平。作為社區(qū)公共安全宣傳引導(dǎo)系統(tǒng)應(yīng)做到兩個方面：一是要利用社區(qū)優(yōu)勢，主動與政府相關(guān)職能部門保持緊密聯(lián)系，做好日常宣傳；二是要配備至少一名的專門公共安全聯(lián)絡(luò)員。與其說是公共安全聯(lián)絡(luò)員不如說是公共安全輔導(dǎo)員更為貼切。因為這名聯(lián)絡(luò)員不僅自身要從事日常公共安全知識的宣傳，同時更要擔(dān)負(fù)起社區(qū)里答疑解惑的重任。

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