地方政府債務(wù)風(fēng)險防范與治理探討

路文婷

[提要] 隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地方政府對于建設(shè)資金的需求加大，導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模逐漸增長。自從金融危機爆發(fā)以來，我國實行積極的財政及貨幣政策，政府的投入加大，政府債務(wù)風(fēng)險問題也越來越嚴(yán)重，因此急需有效的措施，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險進行防范治理，減輕地方政府債務(wù)風(fēng)險程度。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險；防范與治理

中圖分類號：F81 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2013年12月27日

引言

隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，建設(shè)規(guī)模的加大，建設(shè)資金需求的增加，各個地方政府通過多種不同的途徑舉借債務(wù)。地方政府債務(wù)通常意義指地方政府為了履行其職能以政府的名義向社會公眾及外國政府等組織舉借或者擔(dān)保舉借的債務(wù)，或者是地方政府基于公共利益、道義責(zé)任、社會壓力等原因可能或者必須在未來付給公眾的一類款項。地方政府債務(wù)是一把雙刃劍，既有積極的一面也有消極的一面。在彌補地方財力不足，推動地方經(jīng)濟發(fā)展等方面起到了積極作用，但同時又會加重地方官員腐敗等問題，因此應(yīng)該注意合理地控制地方政府債務(wù)的規(guī)模。本文只是從地方政府債務(wù)的消極影響一方面進行研究，在對國內(nèi)外有關(guān)地方政府債務(wù)的相關(guān)文獻進行研究的基礎(chǔ)上，分析我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀以及形成原因，然后根據(jù)其成因?qū)τ诘胤絺鶆?wù)風(fēng)險提出了一系列相關(guān)可行的防范治理措施。

一、國內(nèi)外相關(guān)研究文獻綜述

（一）國外相關(guān)研究文獻綜述。有關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險的研究，國外學(xué)者主要集中在國家層面，具體包括以下兩個方面：

1、政府債務(wù)風(fēng)險的必要性研究。關(guān)于政府舉債必要性的研究主要有四個階段：第一階段是20世紀(jì)三十年代經(jīng)濟大衰退之前關(guān)于政府舉債破壞經(jīng)濟發(fā)展的觀點，亞當(dāng)·斯密認為政府舉債將會加重國家的經(jīng)濟負擔(dān)，引發(fā)國家債務(wù)風(fēng)險，阻礙國家生產(chǎn)力發(fā)展；第二階段是經(jīng)濟大衰退之后的政府舉債有利于經(jīng)濟發(fā)展的階段，代表人物主要是凱恩斯學(xué)派。凱恩斯認為經(jīng)濟衰退和失業(yè)都是經(jīng)濟中的有效需求不足導(dǎo)致的，在有效需求不足的情況下，為了實現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，所以采取增加政府支出、削減稅收等財政貨幣政策是十分必要的，即便以造成財政赤字為代價也不怕，其代表人物之一漢森認為發(fā)行公債是能夠使得人民致富的最簡便的方法；第三階段是20世紀(jì)七十年代后期政府債務(wù)長期無用論的流行階段，布坎南認為政府舉債，在短期可能會促進經(jīng)濟的增長，但從長期總體來看對經(jīng)濟的影響是無效的；最后一個階段是20世紀(jì)八十年代后期政府債務(wù)有利于經(jīng)濟發(fā)展的復(fù)興階段，斯蒂格利茨認為政府舉債是經(jīng)濟運行的常態(tài)，在一定條件下，有利于經(jīng)濟發(fā)展。

2、政府債務(wù)風(fēng)險有關(guān)問題研究。國外政府債務(wù)風(fēng)險有關(guān)問題研究主要集中在：政府的隱性及或有債務(wù)風(fēng)險研究，政府債務(wù)風(fēng)險的分析及管理方法研究上。威廉姆斯認為，政府為了減少賬面?zhèn)鶆?wù)余額，只通過增加隱性債務(wù)來相對減少顯性債務(wù)的機會主義行為是導(dǎo)致隱性債務(wù)的產(chǎn)生的原因。羅森認為因為政府承諾承擔(dān)最終償還責(zé)任產(chǎn)生了隱形負債，政府對于該類債務(wù)有最終的支付義務(wù)，所以政府債務(wù)應(yīng)該包括隱性債務(wù)；在政府債務(wù)分析方法的研究上，漢娜的貢獻比較顯著，他提出了著名的財政風(fēng)險矩陣，將地方政府債務(wù)劃分為了：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債、或有隱性負債四類，奠定了研究債務(wù)風(fēng)險的基本分析框架；關(guān)于政府債務(wù)風(fēng)險管理方法方面的研究代表人物Suresh Sundaresan認為對于政府部門而言，企業(yè)對債務(wù)風(fēng)險的控制和管理更為先進，政府可以借鑒企業(yè)的經(jīng)驗和方法對政府債務(wù)風(fēng)險進行管理。Allen Schick認為可以采用以下幾種手段對政府債務(wù)風(fēng)險進行管理：（1）進行債務(wù)披露，向公眾說明政府債務(wù)的規(guī)模狀況和風(fēng)險類型等；（2）增加財政預(yù)算中有關(guān)債務(wù)風(fēng)險的決策項目；（3）控制風(fēng)險以及對風(fēng)險通過市場機制向私營部門轉(zhuǎn)移等。

（二）國內(nèi)相關(guān)研究文獻綜述。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴大，我國學(xué)者對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的研究也逐步深入。關(guān)于什么是地方政府債務(wù)風(fēng)險，學(xué)者們的見解基本是一致的。劉尚希認為地方政府債務(wù)風(fēng)險是地方政府擁有的資源不足以承擔(dān)應(yīng)該履行的支出義務(wù)進而威脅到經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展的一種可能性，然而這種可能性在不同國家或者同一國家不同發(fā)展階段表現(xiàn)有所不同。與國外學(xué)者研究比較相似的是，賈康、趙全厚也認為政府債務(wù)應(yīng)該包括或有負債，通過或有負債可以更好地研究地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀。關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因，大多數(shù)學(xué)者認為是分稅制改革造成的，但范柏乃等人認為由于存在不合理的績效考核方式和升遷機制，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)風(fēng)險。還有一部分學(xué)者認為地方政府債務(wù)風(fēng)險是由于政府和銀行雙方對造成地方政府巨額或有債務(wù)的地方政府融資平臺的狀況、政府資信狀況及融資平臺的項目情況信息不對稱以及放貸銀行對融資平臺貸款的審核和監(jiān)管執(zhí)行不力造成。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀與成因研究

（一）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀。地方政府債務(wù)資金在彌補地方財力不足，抵抗自然災(zāi)害，推動地方經(jīng)濟的發(fā)展等方面，起到了不可忽視的重要作用，但在舉債、債務(wù)資金的管理與使用方面存在重大問題。

1、舉債規(guī)模大、規(guī)范性差。目前，我國地方政府債務(wù)的總體規(guī)模非常大，不僅省、自治區(qū)、直轄市有各種債務(wù)，省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府均存在大量債務(wù)。但并沒有明確規(guī)定賦予地方政府舉債權(quán)，各地舉債融資渠道不一致，舉債行為缺乏規(guī)范性。

2、償債能力低下。許多地方政府超過自身財力舉債，需要償還的債務(wù)負擔(dān)比較重，部分地方政府由于償債能力不足，只能通過舉借新債償還舊債，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)。

3、債務(wù)資金閑置，使用效率低。一些地方政府舉債存在盲目性，導(dǎo)致債務(wù)資金不能及時安排使用并發(fā)揮效率。此外，由于地方政府舉債一般是用于基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)或興辦、扶持國有企業(yè)，資金使用效率普遍比較低。

4、地方政府融資平臺管理不規(guī)范。目前來看，我國地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模大，盈利能力不強，管理不規(guī)范，部分融資平臺公司治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理層級比較多，資金到位不及時。

（二）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險成因。地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因有很多方面，其復(fù)雜性不言而喻，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期各地方政府財權(quán)事權(quán)不對等等問題是地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要原因。

1、財權(quán)與事權(quán)不對等的財政體制問題。財政管理體制不完善是導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加的根本性原因，是自1994年分稅制改革以后遺留的一些體制問題沒有得到及時解決所長期積累而成。

2、預(yù)算管理體制不完善。《預(yù)算法》只禁止了地方政府發(fā)債，其他的舉債形式并沒有明文禁止不允許，造成財政赤字問題的拖欠工人工資及工程款也不需要承擔(dān)法律責(zé)任，這加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險。

3、預(yù)算軟約束為地方政府舉債提供了可乘之機。由于財政體制改革不徹底，加上我國預(yù)算管理體制不完善，我國形成了中央政府與地方政府之間、金融體系對地方政府舉債、地方人大對地方政府監(jiān)督的軟約束狀態(tài)，這加重了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險。

4、不合理的投資拉動型經(jīng)濟增長方式導(dǎo)致經(jīng)濟失衡。政府投資在我國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，我國一再強調(diào)要依靠內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長，然而我國卻一直主要靠投資拉動經(jīng)濟增長，投資比消費對經(jīng)濟增長的貢獻要大得多，我國經(jīng)濟增長方式仍是投資拉動型的經(jīng)濟增長方式，這加劇了地方政府債務(wù)的積累。

5、政績考核體系不科學(xué)導(dǎo)致地方政府債務(wù)負擔(dān)過重。長期以來，我國政績考核方式一直倚重GDP及其增長速度，在這種考核方式下很多領(lǐng)導(dǎo)干部將GDP的高速增長作為衡量工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。一些地方政府官員為了完成考核指標(biāo)，往往不顧經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，大勢舉債融資，忽視地方財政的承受力，加大了地方政府性債務(wù)風(fēng)險。

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防范與治理對策研究

在研究了地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀及成因之后，需要針對相應(yīng)的問題提出相對可行的對策來防范治理債務(wù)風(fēng)險問題，促進我國地方政府的健康運行。

（一）引進民間資本，解決地方融資平臺資金來源單一的情況。目前，我國地方政府融資平臺的資金來源單一，主要是以政府信用擔(dān)保的銀行貸款為主，民間資本無法為地方政府融資平臺提供資金。通過引入民間資本可以擴大地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，解決地方融資平臺資金來源單一、結(jié)構(gòu)不合理的問題。

（二）建立事權(quán)財權(quán)相匹配的財政制度。在確定中央與地方政府的過程中，應(yīng)該遵循事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，合理地劃分政府間的事權(quán)，在事權(quán)明確劃分的基礎(chǔ)上對財權(quán)進行調(diào)整，確保財權(quán)事權(quán)匹配，事權(quán)的順利實施。

（三）完善政績考核方式，抑制地方政府投資沖動。中央政府應(yīng)完善以GOP為中心的政績考核方式，防止地方政府盲目投資。加強地方政府的債務(wù)責(zé)任意識，將地方政府債務(wù)償還能力作為政績考核的一項指標(biāo)，硬化財力約束機制，從根本上抑制大規(guī)模舉債風(fēng)險。

（四）規(guī)范做好審計調(diào)查工作，發(fā)揮審計監(jiān)督作用。認真做好審計調(diào)查，搞清楚地方政府的債務(wù)規(guī)模，分析地方政府的負債結(jié)構(gòu)及償還能力，懲罰地方政府違反法律規(guī)定的舉債行為，發(fā)揮審計監(jiān)督作用，使得地方政府對其債務(wù)風(fēng)險引起高度的重視。

四、研究結(jié)論

金融危機之后，我國地方政府投資規(guī)模比原來逐漸擴大，地方政府債務(wù)風(fēng)險問題也引起了人們的高度重視。本文首先通過對國內(nèi)外有關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險問題的相關(guān)研究做了一個簡單的綜述，進而對我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀進行闡述，分析地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因，根據(jù)其成因提出了幾個簡單可行的防范治理措施，減輕我國地方政府債務(wù)風(fēng)險程度，促進經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。

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