如何破解小產(chǎn)權(quán)房困境

鄒曉云

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房，現(xiàn)在有很多種理解。所謂小產(chǎn)權(quán)房，只是一個俗稱，是相對于國有土地上所建商品房而言的。準(zhǔn)確地說，小產(chǎn)權(quán)房是指那些統(tǒng)一開發(fā)，以交易為目的，并在集體土地上建設(shè)，但又沒有上市資格的住宅。

小產(chǎn)權(quán)房其實又有合法和非法之分。合法的多是集體以某一自用名義通過合法途徑統(tǒng)一開發(fā)，但最后因為某種原因向外出售的住宅，其建設(shè)合法但交易被限制，所以也屬于小產(chǎn)權(quán)房。不合法的大多是土地取得沒有經(jīng)過合法的程序，非法使用土地和非法建設(shè)，所以，房屋的流動自然也被限制。農(nóng)村村民自建自用、集體為本村居民統(tǒng)一修建的并實際上也自用的住宅，并不是大家所關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)房。

合法與非法的小產(chǎn)權(quán)房究竟各占多大比例，現(xiàn)在還沒有數(shù)據(jù)支持。但是小產(chǎn)權(quán)房的合法性與非法性其實也很難區(qū)分，絕大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房并不是一般意義上的自然人或法人的違法行為，大都具有鄉(xiāng)政府的產(chǎn)權(quán)證書，也有一部分是村集體簽發(fā)的“證書”，這也就是大家愿意稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”的原因。

事實上，證書的“小”，只是 “小產(chǎn)權(quán)房”的外表。由于小產(chǎn)權(quán)房的土地屬于集體性質(zhì)，而集體土地是不能上市交易的，所以小產(chǎn)權(quán)房自然也就不能公開入市交易，這才是小產(chǎn)權(quán)房之所以“小”的核心。

小產(chǎn)權(quán)房亦有合理性

為什么有那么多的小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生？不外乎一個原因，就是有人需要這些小產(chǎn)權(quán)房。那么需要這些小產(chǎn)權(quán)房的人又是誰？總體上包括兩部分，一是那些買不起“大產(chǎn)權(quán)房”的人；二是一部分看到了小產(chǎn)權(quán)房與“大產(chǎn)權(quán)房”未來交易價差的投機(jī)人。大家可能更關(guān)心后一種人究竟占有多大比例，好像現(xiàn)在都是投機(jī)行為，所以需要打擊，其實現(xiàn)在這一點并沒有數(shù)據(jù)支持。但是我認(rèn)為這一點并不是特別重要，因為基本可以判斷，投機(jī)人購買小產(chǎn)權(quán)的目的一定也是看好這些房屋最終有人購買，說白了，他們期望獲取回報的對象仍然是另一部分買不起“大產(chǎn)權(quán)房”想買相對低價的小產(chǎn)權(quán)房的居住者。所以可以說，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的最終原因還是對低價房的需求。

小產(chǎn)權(quán)房之所以價格低，除了建筑成本、稅費成本、建筑質(zhì)量、居住環(huán)境和區(qū)位等方面的原因之外，還有一個最重要的原因是，它的市場是非常有限的。由于購買小產(chǎn)權(quán)房不能夠獲得正常的登記，也不能輕易轉(zhuǎn)手，還有被政府執(zhí)法的風(fēng)險，所以一般不是在迫不得已的情況下不會購買。顯而易見，這樣的購買者不會是市場的主流，其需求圈必然很小，所以價格自然也就高不了。但是這種低價格又讓一些“投機(jī)冒險者”躍躍欲試并參與其中，刺激了小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)，并起到了推波助瀾的作用。

如果將小產(chǎn)權(quán)房形成的原因全部歸咎于違法開發(fā)違法建房是不全面的。按照常識簡單推理一下，如果冒著違法的風(fēng)險，但是建起的房屋賣不出去，或者是違法者獲得的利益抵消不了所承受的風(fēng)險，這樣的違法還可能存在嗎？

所以，我們需要看到的是目前社會發(fā)展的現(xiàn)狀、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的制度背景，以及我們在管理措施方面的漏洞等原因。在城市化快速發(fā)展的當(dāng)今，一方面，低收入城市人口在不斷增加，存在大量對低成本居住的需求，這些人群大量集中在城市邊緣地帶，為了降低居住成本，已經(jīng)有眾多的人在通過群租、蝸居，甚至膠囊房等困窘、不體面的方式解決住房問題。只要我們往城市邊緣走一走，情況一目了然。另一方面，集體土地不能進(jìn)入市場，房屋開發(fā)集團(tuán)壟斷化、房屋供應(yīng)高端化、高價化，政策性住房建設(shè)速度也跟不上來，使得低端住房需求不斷積累，得不到解決，一部分收入增加的人群會尋求質(zhì)量較好價位相對較低的房屋，這時小產(chǎn)權(quán)房“應(yīng)運而生”。

如果將小產(chǎn)權(quán)房的認(rèn)識僅僅停留在市場秩序的層面，顯然也是不恰當(dāng)?shù)?。有人說，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展沖擊了正常的商品房市場，所以需要整頓，事情不是這樣簡單。小產(chǎn)權(quán)房問題不是一個市場問題，而是一個社會問題。并且這里所說的社會問題，絕不是社會管理層面的問題，而是一個規(guī)模龐大群體的居住問題，或者說是一個居住公平的問題。

面對這樣一個大的群體，我們首要考慮的問題，是著眼于這些人群的居住問題，還是要更加看重市場秩序問題，實際上不僅考驗我們解決問題的智慧，更反映了我們執(zhí)政的價值取向。

我們不應(yīng)該過分高估小產(chǎn)權(quán)房的負(fù)面影響。我們不能不看到，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，確實解決了很大一部分人的居住問題，雖然居住質(zhì)量稱不上好，居住的環(huán)境也稱不上好，甚至還有一些這樣那樣的糾紛和風(fēng)險，但是總比住貧民窟要強，從性價比上看還是比較合算的，購買小產(chǎn)權(quán)房中的很大一部分人是經(jīng)過慎重選擇的。我相信，他們中很大一部分人是資源爭奪中的弱者，選擇小產(chǎn)權(quán)房是迫不得已的行為，對于這一部分人的選擇，我們不應(yīng)只是進(jìn)行簡單預(yù)警，甚至是粗暴的阻止，而是應(yīng)該給予一定的尊重，甚至是給予一定的幫助，比如協(xié)助他們抵抗來自開發(fā)商、集體組織的風(fēng)險。

小產(chǎn)權(quán)房的解決之道

看到了上面這些，我們才會有一個解決小產(chǎn)權(quán)房問題的正確態(tài)度。小產(chǎn)權(quán)房的存在是一種社會利益博弈的結(jié)果，利益博弈是社會發(fā)展過程中合理的訴求和方式，都應(yīng)該得到理性的尊重，尤其是涉及到弱勢群體的情況下更需如此。所以，小產(chǎn)權(quán)房的解決不能簡單以一紙命令或一個方案完成，尤其是想要一下子全部清理掉的思路非常要不得。而是應(yīng)該在綜合考慮社會需求的情況下，通過土地制度改革，并以解決低收入居民住房問題為著眼點，以利益逐步均衡的方式進(jìn)行化解。

一是充分尊重現(xiàn)狀，對于現(xiàn)在已經(jīng)建成的小產(chǎn)權(quán)房，以平等的心態(tài)對待之，并將其納入統(tǒng)一的管理體系內(nèi)，而不是另眼相看，置之不理，決不可以打壓的態(tài)度對待。事實上即使是小產(chǎn)權(quán)房，政府也有責(zé)任進(jìn)行綜合管理。小產(chǎn)權(quán)房也是一種資源，政府應(yīng)該從充分利用資源的角度出發(fā)，將小產(chǎn)權(quán)房涉及的區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃核準(zhǔn)，只要屬于建設(shè)用地規(guī)劃區(qū)的應(yīng)該給予規(guī)劃準(zhǔn)許。同時對建筑質(zhì)量檢核，如有不合格的政府應(yīng)該想辦法進(jìn)行提升，使其達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。政府也應(yīng)該承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的集體所有土地房屋產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。

二是放開第一次交易，限制二次交易。仿照現(xiàn)有的政策性住房，在集體居住用地沒有解凍入市之前，允許這些房屋出租和第一次交易，目的是為了使這些房屋從開發(fā)者手中“轉(zhuǎn)移”到居住者手中，防止空置和浪費。限制第二次交易通過設(shè)置交易年限實現(xiàn)，設(shè)定第二次交易年期限制的目的是鼓勵自住，防止投機(jī)者。年期設(shè)置比如可以設(shè)定為8年或者10年，比政策性住房年限更長一點，這樣投機(jī)購買的風(fēng)險就會更大些，可以引導(dǎo)確實有居住需求的人來購買，避免資源浪費，權(quán)當(dāng)政策性住房。

三是對第二次交易征收用途轉(zhuǎn)用稅和特別增值稅。在滿年期的交易補交用途轉(zhuǎn)用稅和特別增值稅，主要目的是用以保持使用小產(chǎn)權(quán)房與“大產(chǎn)權(quán)房”之間的公平性，同時進(jìn)一步限制投機(jī)性需求的進(jìn)入。征稅的原則是稅收能基本抵消漲價收益。不建議采取“補交出讓金”的方式，這樣會涉及到征收集體土地的行為，不僅困難，而且改變了集體土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，也不符合逐步縮小征地范圍的改革方向。

四是對小產(chǎn)權(quán)房的交易進(jìn)行正常登記，承認(rèn)其有限的權(quán)利。承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房第一次登記的基本信息，按照集體土地房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行規(guī)范處理。第二次交易登記非常重要，除了需要滿足規(guī)劃、建筑質(zhì)量等方面的要求外，還需要提交第一次交易、登記、使用年期證明，以及用途轉(zhuǎn)變稅和特別增值稅收證明。

從長遠(yuǎn)看，還需要采取一些疏通措施，一是將非法占用農(nóng)田與小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)脫鉤管理，無論是否建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，只要非法占用耕地均嚴(yán)格處理，避免以小產(chǎn)權(quán)房的名義規(guī)避非法占用耕地。不應(yīng)該將小產(chǎn)權(quán)房與非法占用耕地簡單掛鉤，這樣容易形成一個邏輯，就是小產(chǎn)權(quán)房都是違法占地的產(chǎn)物，所以所有的小產(chǎn)權(quán)房都應(yīng)該以清理的方式解決。這對未來解決小產(chǎn)權(quán)思路的設(shè)計很不利。二是在適當(dāng)?shù)那闆r下，放寬并準(zhǔn)許農(nóng)村集體土地建設(shè)居住用房，按照上述方式有限制地出售給居住者，這樣既可以解決一部分低收入人群的居住問題，又可以對違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)進(jìn)行有效疏通。