地方債臨近破局

楊中旭

2014年1月4日，54歲的中國(guó)中鐵股份有限公司（601390.SH）總裁白中仁在自家樓上一躍而下，經(jīng)搶救無效去世。

據(jù)稱，白中仁患有抑郁癥，公司負(fù)債率過高，或許是其病因。截至2013年10月31日，中國(guó)中鐵總資產(chǎn)6265億元，負(fù)債5319億元，資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)84.8%。

這位央企總裁去世前5天，國(guó)家審計(jì)署公布了的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，地方政府債務(wù)余額在2013年6月底達(dá)到17.9萬億元，加之中央政府債務(wù)，全國(guó)政府債務(wù)在2013年底6月達(dá)30.3萬億元。其中，中央政府資產(chǎn)負(fù)債表運(yùn)轉(zhuǎn)良好，再度飆升的地方債則備受關(guān)注。較之3年前的審計(jì)，地方債總量增長(zhǎng)7.2萬億元，其增速大大超出同期的GDP增速。

由于白中仁所在的中國(guó)中鐵，在近些年來狂飆突進(jìn)的高鐵項(xiàng)目上舉債甚多，且高鐵項(xiàng)目多為央地合建項(xiàng)目，中國(guó)鐵路總公司（即原鐵道部，其占股51%，地方政府占股49%）的債務(wù)負(fù)擔(dān)，亦折射出地方債負(fù)重難行的難局。

有鑒于此，秋冬時(shí)節(jié)，中央政府連續(xù)出手，地方債難題或?qū)⑵凭帧?h3>窄口徑統(tǒng)計(jì)

即使和2012年底的52萬億GDP總量相比，全國(guó)政府債務(wù)余額占比也未突破《馬斯特里赫特條約》所規(guī)定的60%上限（30萬億/52萬億），因此，國(guó)家審計(jì)署科研所所長(zhǎng)崔振龍表示：中國(guó)政府負(fù)債率仍處安全線以內(nèi)。

崔振龍同時(shí)指出，與歐洲5國(guó)債務(wù)主要為消費(fèi)型債務(wù)不同，中國(guó)政府債務(wù)更多為資產(chǎn)型債務(wù)。債務(wù)在形成的同時(shí)，亦累積了大量有形資產(chǎn)，這無疑是償債能力的利好。

在本輪審計(jì)中，出于對(duì)中央政府兜底的期待，多位實(shí)地調(diào)研過的人士表示，地方政府在較為符合舉債程序的債務(wù)上，缺少隱瞞的動(dòng)力。2012年春，西部地區(qū)一位副縣長(zhǎng)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者坦言，該縣舉債“理直氣壯”。這位副縣長(zhǎng)的考量是：1994年分稅制改革施行以來，地方事權(quán)多而財(cái)權(quán)少，而GDP考核又泰山壓頂，除了依靠土地財(cái)政和舉債發(fā)展，別無他路。

中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征表示，近20年來，由于事權(quán)少而財(cái)權(quán)多，加之加入WTO之后經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，中央政府資產(chǎn)負(fù)債表“非常好”，確有余力幫助地方政府“過關(guān)”。

但是，市場(chǎng)的擔(dān)心并未消解。此前一年間，市場(chǎng)普遍估計(jì)，2013年6月底這一時(shí)點(diǎn)上的地方債余額為20萬億元左右?！按朔嫉?7.9萬億元，當(dāng)是窄口徑統(tǒng)計(jì)的結(jié)果”。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)劉元春表示。

國(guó)家審計(jì)署報(bào)告稱，地方債實(shí)有債務(wù)10.9萬億（即政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)），或有債務(wù)7萬億（即政府可能負(fù)有償還責(zé)任）。其中，村級(jí)債務(wù)多被列入或有債務(wù)。

通過與評(píng)級(jí)公司中誠(chéng)信的合作，經(jīng)過實(shí)地調(diào)研的人士發(fā)現(xiàn)，很多村級(jí)債務(wù)，實(shí)際上均由更高層級(jí)政府的財(cái)政收入來償還，“這一塊，數(shù)目不小”。

據(jù)了解，另一項(xiàng)“窄口徑”則體現(xiàn)在工程欠款上，這通常發(fā)生于央地合建項(xiàng)目中。在中央政府撥款到賬之后，地方政府配套資金亦隨之“撥出”，資產(chǎn)負(fù)債表下亦顯示為“支出”。但是，其“支出”經(jīng)常被挪用早已是公開的秘密。即使寄望于中央政府為地方債埋單，由于違反財(cái)政紀(jì)律“天條“，地方政府主官仍然傾向于瞞報(bào)。特別是，一旦拖欠農(nóng)民工工資，則壓力更重。

“滾不動(dòng)”的債務(wù)

地方債總量盤子的大小，還并非業(yè)界最為擔(dān)心之處，近3年來新增債務(wù)的激增，令地方政府“借新還舊”的壓力陡增。

2008年底“四萬億”計(jì)劃啟動(dòng)之后，由于《預(yù)算法》禁止地方發(fā)債，以地方融資平臺(tái)為代表的“變形發(fā)債”大行其道，兩年的時(shí)間內(nèi)，地方債務(wù)余額從6萬億左右猛漲至2010年年底的10.7萬億。

彼時(shí)，“四萬億”計(jì)劃令鋼鐵和水泥的短期需求量猛增，相關(guān)項(xiàng)目不斷上馬。在那一輪舉債過程中，以央行和銀監(jiān)會(huì)2009年3月26日的一紙文件為標(biāo)志，“從重從快”放款成為中央政府對(duì)商業(yè)銀行的新考核標(biāo)準(zhǔn)。10.7萬億地方債中，銀行貸款占比高達(dá)79%。

問題是，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家動(dòng)輒期限長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的地方政府債券，銀行貸款期限過短。2010年后，“四萬億”計(jì)劃宣告退出，留下過剩產(chǎn)能一片，而償債期限又已臨近，解包地方債原本刻不容緩。

然而，那一時(shí)期的中央政府出于對(duì)經(jīng)濟(jì)“二次探底”的憂慮，不僅沒有解包地方債，反而在2012年5月逆市再“加杠桿”，湛江市長(zhǎng)因?yàn)殇撹F項(xiàng)目獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)而“吻增長(zhǎng)”的舉措再成主流。

截至2013年6月，地方債余額攀升至17.9萬億，兩年半的時(shí)間內(nèi)大幅增加67%，即便剔除2011年審計(jì)未覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)，地方政府債務(wù)仍達(dá)17.5萬億，較2010年底增長(zhǎng)64%，年復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)21.8%，遠(yuǎn)超名義GDP增速（見圖表）。

“這一輪的地方債審計(jì)，主要問題出在增量上”。中國(guó)社科院金融所研究院劉煜輝表示。

由于2010年后銀監(jiān)會(huì)開始“變臉”，商業(yè)銀行亦出于業(yè)績(jī)考核壓力，對(duì)平臺(tái)放款予以規(guī)束，本輪地方債中銀行貸款占比已降至57%，相應(yīng)地，債券融資比重則有7%升至10%，BT（墊資建設(shè)）和信托均占債務(wù)總額的8%。其中，僅城投債一項(xiàng)，2012年即發(fā)行8000億之多。據(jù)瑞銀統(tǒng)計(jì)，雖然地方融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)較為緩慢（年復(fù)合增長(zhǎng)率為14.5%），更為隱蔽的“政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任”的債務(wù)年增速卻高達(dá)45%。

根據(jù)瑞銀的測(cè)算，加權(quán)債務(wù)平均融資成本為7.3%，仍低于名義GDP增速，但是，劉煜輝和曹遠(yuǎn)征均指出，新增債務(wù)融資成本已在顯著抬頭，2013年年中和年底的兩次“錢荒”即是明證。同時(shí)，天量存量債務(wù)盡管獲得銀行展期，但地方政府資金捉襟見肘，不得不通過舉借高利貸還債，在“借新還舊”過程中，多筆融資成本動(dòng)輒超過30%。由是，影子銀行開始大行其道，銀行表外融資渠道大幅拓展。

“個(gè)人債務(wù)是可償還即可持續(xù)，但政府債務(wù)是可滾動(dòng)即可持續(xù)”，曹遠(yuǎn)征表示，“問題是，政府舉債成本如果過高，無法繼續(xù)滾動(dòng)，債務(wù)鏈條終將斷裂”。

這位經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，由于地方債清理問題延緩了3年之久，債務(wù)鏈條如今已經(jīng)繃得很緊，不知道哪一時(shí)點(diǎn)在哪個(gè)地方就會(huì)斷裂，進(jìn)而形成傳染性的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

“解包”進(jìn)行時(shí)

在歷經(jīng)上一輪展期之后，國(guó)家審計(jì)署報(bào)告顯示，今明兩年，地方債再臨償債高峰。

山雨欲來的壓力，使得2013年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明晰2014年的重點(diǎn)工作時(shí)，將地方債問題首次單列。2013年底，市場(chǎng)開始流傳，國(guó)務(wù)院要出臺(tái)一份旨在鎖緊影子銀行融資渠道的107號(hào)文，同一年前的財(cái)政部463號(hào)文、初冬的銀監(jiān)會(huì)9號(hào)文一道，矛頭直指地方政府的發(fā)債沖動(dòng)。

在書面回復(fù)《中國(guó)新聞周刊》提問時(shí)，國(guó)家發(fā)改委表示，將進(jìn)一步完善將發(fā)債申請(qǐng)區(qū)分為“加快和簡(jiǎn)化審核類”“從嚴(yán)審核類”以及“適當(dāng)控制規(guī)模和節(jié)奏類”三種情況的分類管理辦法，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。

這意味著地方債解包即將開始。上世紀(jì)末，王岐山在擔(dān)任廣東省常務(wù)副省長(zhǎng)時(shí)，一舉打破海外投資者對(duì)中國(guó)政府“兜底債務(wù)”的預(yù)期，令廣國(guó)投破產(chǎn)，留下“誰的孩子誰抱走”的先例。旋即，他又主持了粵海重組。在曹遠(yuǎn)征看來，這正是今日地方債務(wù)清理的兩個(gè)樣板：破產(chǎn)與重組?！八裕胤絺F(xiàn)在已經(jīng)不是理論問題，而是操作問題”。

破產(chǎn)意味著債權(quán)人的損失，而重組則是民資春天的來臨。和1997年那一輪國(guó)企改制相同，資不抵債的平臺(tái)或?qū)⒈幻褓Y接收。曹遠(yuǎn)征表示，這部分資產(chǎn)“以前沒人敢買，現(xiàn)在股本金不要了，等于折價(jià)甩賣”。

除了短期救火，遠(yuǎn)水之術(shù)亦已展開。十八屆三中全會(huì)明確指出責(zé)任（即事權(quán)）上收，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議宣布將地方債列入地方主官考核體系，將從根本上消解地方政府舉債的動(dòng)因。

十八屆三中全會(huì)召開前一周，習(xí)近平到湖南考察工作時(shí)指出：“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)是我們發(fā)展歷程必須邁過的坎，要轉(zhuǎn)要調(diào)就要把速度控制在合理范圍內(nèi)，否則資源、資金、市場(chǎng)等各種關(guān)系都繃得很緊，就轉(zhuǎn)不過來、調(diào)不過來?！?