新疆反恐“戰(zhàn)略”流變

閔杰

如果從2009年新疆“七五”事件以后算起，2013年無(wú)疑是中國(guó)反恐形勢(shì)比較復(fù)雜的一年。

復(fù)雜來(lái)自多方面。從局部看，暴力恐怖活動(dòng)頻率更快、范圍波及全疆。從巴楚縣的4·23事件，到鄯善縣魯克沁6·26事件，和田縣6·28聚集事件，再到年底12月30日的莎車(chē)縣襲擊公安局事件，新疆需要重拳反恐。

另一個(gè)明顯特征是，暴力襲擊延伸到疆外，甚至影響到北京。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆史地研究中心主任邢廣程告訴《中國(guó)新聞周刊》，“10·28”天安門(mén)暴力恐怖事件，說(shuō)明來(lái)自新疆的暴力恐怖活動(dòng)外溢。

從外部來(lái)看，國(guó)際化反恐合作也并非坦途。美國(guó)從不憚公開(kāi)自己在對(duì)待中國(guó)恐怖襲擊上的雙重標(biāo)準(zhǔn)。就在釋放3名關(guān)塔那摩維吾爾族囚犯的前一天，美國(guó)國(guó)務(wù)院副發(fā)言人哈爾夫在回答關(guān)于莎車(chē)縣恐怖襲擊問(wèn)題時(shí)，先是“希望中國(guó)公安部門(mén)保持克制”，又稱(chēng)，對(duì)于早前發(fā)生的天安門(mén)恐怖襲擊事件，“美國(guó)仍然在評(píng)估，沒(méi)有將此次事件定性為恐怖襲擊”。

“新疆問(wèn)題不僅是暴力恐怖勢(shì)力的問(wèn)題，而是國(guó)際各種勢(shì)力如何看待中國(guó)強(qiáng)大，如何應(yīng)對(duì)中國(guó)的一個(gè)反映?！毙蠌V程說(shuō)。

這或?qū)⒅袊?guó)的反恐戰(zhàn)略引向更深的層面。

局部斗爭(zhēng)，露頭就打

1990年4月發(fā)生在新疆阿克陶縣的“巴仁鄉(xiāng)暴亂”是進(jìn)入1990年代后發(fā)生在新疆的第一起恐怖事件，也是新疆解放之后最為嚴(yán)重的一場(chǎng)武裝暴亂。

是年3月，巴仁鄉(xiāng)土爾村清真寺院內(nèi)架起了高音喇叭，宣傳“圣戰(zhàn)”。4月4日下午，切克村清真寺聚集了200多人，開(kāi)始圍攻鄉(xiāng)政府。

因?yàn)榕聜靶沤痰拿褡迦罕?，所有趕到現(xiàn)場(chǎng)的武警都執(zhí)行著不開(kāi)槍的命令，盡管已經(jīng)有多名武警戰(zhàn)士被打死，5名武警戰(zhàn)士被抓做人質(zhì)。

1991年奉調(diào)入疆，并于幾年后擔(dān)任中共新疆維吾爾自治區(qū)黨委書(shū)記的王樂(lè)泉在接受媒體采訪時(shí)曾坦言，“實(shí)事求是地講，當(dāng)時(shí)如何解決這個(gè)問(wèn)題，我們還缺乏很成熟的一套經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

“巴仁鄉(xiāng)暴亂”由此成為一個(gè)信號(hào)，此后，1990年代的新疆幾乎年年都有恐襲事件發(fā)生。

據(jù)《新疆反恐十年成果展覽》資料統(tǒng)計(jì)，整個(gè)20世紀(jì)90年代，恐怖分子在新疆實(shí)施暴力恐怖案件250多起，造成600多人傷亡。

“上世紀(jì)90年代新疆面臨的很多恐怖襲擊，主要是一股分裂主義思想起著主導(dǎo)作用。他們意圖要把新疆分裂出去?！狈纯謱?zhuān)家、中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系學(xué)院反恐研究中心主任李偉告訴《中國(guó)新聞周刊》。

嚴(yán)峻的形勢(shì)下，1996年、1997年連續(xù)兩年，中共中央政治局專(zhuān)門(mén)召開(kāi)常委會(huì)，研究新疆穩(wěn)定問(wèn)題，并且連續(xù)為穩(wěn)定工作下文。

王樂(lè)泉2008年在接受鳳凰衛(wèi)視《問(wèn)答神州》專(zhuān)訪時(shí)曾回憶說(shuō)，1996年的中央7號(hào)文件“重要作用在于明確了一些難以界定的問(wèn)題”，“對(duì)很多模糊的認(rèn)識(shí)，通過(guò)這個(gè)文件做了很多規(guī)定，比方說(shuō)宗教，什么是正常宗教，什么是非法宗教，什么是反動(dòng)的宗教集團(tuán)勢(shì)力，過(guò)去都不清楚的?！?/p>

有了這份綱領(lǐng)性文件后，自治區(qū)黨委的決策變得更為明確和主動(dòng)，提出了“主動(dòng)出擊、露頭就打、先發(fā)制敵”的方針。

這成為90年代新疆反恐的一個(gè)重大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，恐怖分子的活動(dòng)空間一下子被壓縮，全疆各地只要恐怖陰謀稍有露頭就會(huì)遭到沉重打擊。

謀求地區(qū)合作

在學(xué)者看來(lái)，2001年美國(guó)“9·11”事件前，在整個(gè)中亞地區(qū)，包括俄羅斯、新疆，暴力事件都處于活躍期，尤其以俄羅斯表現(xiàn)得最為明顯。

“俄羅斯在全境都爆發(fā)了暴力恐怖事情，因此普京在任代總統(tǒng)時(shí)期就搞了第二次車(chē)臣戰(zhàn)爭(zhēng)，普京就是以反恐上臺(tái)的?！遍L(zhǎng)期專(zhuān)注于中亞和俄羅斯研究的邢廣程告訴《中國(guó)新聞周刊》，在中亞地區(qū)，情況也非常嚴(yán)峻，尤其是在吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦，吉爾吉斯斯坦甚至出現(xiàn)了劫持聯(lián)合國(guó)雇員事件。

“阿富汗當(dāng)時(shí)是塔利班掌權(quán)，是恐怖主義持續(xù)往外溢的根源。巴基斯坦也深受其害，在這個(gè)情況下，成立上合組織，一個(gè)重要任務(wù)就是反恐。”邢廣程表示。

中國(guó)的新疆則面臨著境內(nèi)外“東突”組織的威脅。2003年12月15日，公安部宣布正式認(rèn)定“東突厥斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”（簡(jiǎn)稱(chēng)“東伊運(yùn)”）等4個(gè)組織為恐怖組織，同時(shí)認(rèn)定艾山·買(mǎi)合蘇木等11名人員為恐怖分子。這是中國(guó)公安部公布的第一批“東突”恐怖組織和恐怖分子名單。

據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室2002年一份名為《“東突”恐怖勢(shì)力罪責(zé)難逃》的文件顯示，中國(guó)境內(nèi)外的“東突”分裂組織有50多個(gè)，40多個(gè)主要在境外活動(dòng)。

“國(guó)際恐怖主義力量和思想都把阿富汗、巴基斯坦作為一個(gè)源地，在這種情況下，東突也把這一地區(qū)作為源地。”邢廣程認(rèn)為，這些恐怖勢(shì)力不僅針對(duì)中國(guó)，更針對(duì)其他國(guó)家，“這是一個(gè)大的格局，對(duì)中亞、新疆都有影響。這幾年新疆老不平靜，和這種國(guó)際大氣候有很大關(guān)系?！?/p>

隨著地區(qū)恐怖形勢(shì)的加劇和宗教極端思想的日益滲透，中亞相關(guān)各國(guó)的共識(shí)越來(lái)越明確：地區(qū)安全，僅靠一國(guó)努力是很難實(shí)現(xiàn)的。這種認(rèn)識(shí)的結(jié)果之一，就是2001年6月“上海合作組織”的成立和《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的上海公約》的通過(guò)。

從某種意義上看，整個(gè)上世紀(jì)90年代，是中國(guó)獨(dú)立抗擊恐怖主義的十年。而地區(qū)形勢(shì)的變化倒逼反恐戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，以2001年成立的“上海合作組織”為標(biāo)志，中國(guó)開(kāi)始越來(lái)越重視尋求反恐的國(guó)際化合作。

“9·11事件之前，美國(guó)對(duì)成立上合組織不理解，認(rèn)為是針對(duì)美國(guó)，把它看成是東方的北約。但9·11事件恰恰證明了，這些國(guó)家因?yàn)樯钣诖耍瑢?duì)恐怖主義非常敏感，因此成立上合組織很有必要性?！毙蠌V程指出。

反恐專(zhuān)家李偉也高度評(píng)價(jià)了界定恐怖組織對(duì)國(guó)際合作的意義，他認(rèn)為“只有明確了這些恐怖組織，才能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作”。

國(guó)際合作縱深化

在李偉看來(lái)，近十余年來(lái)，新疆恐怖主義活動(dòng)背后的主導(dǎo)思想發(fā)生了很大變化，上世紀(jì)90年代新疆發(fā)生的很多恐怖襲擊，都是一種分裂主義思想起著主導(dǎo)作用。但近十來(lái)年，境外極端思想的滲透，對(duì)新疆恐怖威脅的影響越來(lái)越大。

隨著國(guó)內(nèi)反恐形勢(shì)的新變化，中國(guó)政府在反恐國(guó)際合作方面也開(kāi)始縱深化。

2013年10月31日，“10·28”天安門(mén)恐怖襲擊事件發(fā)生三天后，中共中央政法委書(shū)記孟建柱出現(xiàn)在位于烏茲別克斯坦首都塔什干的上海合作組織地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)，向該機(jī)構(gòu)通報(bào)了這次恐怖襲擊事件，并表示要進(jìn)一步尋求加強(qiáng)國(guó)際反恐的合作。

11月28日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在塔什干出席上海合作組織成員國(guó)總理第十二次會(huì)議時(shí)也提出，要進(jìn)一步深化安全合作。

雖然中國(guó)高層頻頻透露加強(qiáng)反恐合作的信號(hào)，“上合組織”也已進(jìn)入第14個(gè)年頭，但中國(guó)與周邊地區(qū)的反恐合作并非坦途。

隨著美國(guó)在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)的展開(kāi)，原本處于上升期的中亞、新疆地區(qū)恐怖主義活動(dòng)曾一度出現(xiàn)下降趨勢(shì)，但從2009年開(kāi)始，阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)打成了“疲態(tài)”，恐怖主義勢(shì)力并沒(méi)有被徹底消滅掉，整個(gè)地區(qū)的恐怖活動(dòng)又開(kāi)始回潮。

邢廣程指出，“9·11之后的恐怖活動(dòng)有所回落，現(xiàn)在又有反彈，至于反彈到什么時(shí)候是個(gè)高點(diǎn)，還需要時(shí)間觀察，國(guó)際反恐形勢(shì)不容樂(lè)觀?！?/p>

對(duì)于上合組織來(lái)說(shuō)，雖然自2006年以來(lái)，上合組織成員國(guó)幾乎每年都舉行聯(lián)合反恐演習(xí)，但在專(zhuān)家看來(lái)，在國(guó)際反恐合作上，反恐軍演更多是為增強(qiáng)雙方互信，還不是實(shí)質(zhì)上的反恐，“反恐合作最具有實(shí)際效果的就兩個(gè)方面，一個(gè)是情報(bào)的交流和共享；二是司法的反恐互助，比如對(duì)恐怖分子的引渡、抓捕。”李偉表示。

更具合作意義的是另一條隱密的戰(zhàn)線，2004 年10 月，中國(guó)與俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、白俄羅斯共同作為創(chuàng)始成員國(guó)在莫斯科成立歐亞反洗錢(qián)與反恐融資小組（EAG），這是除了上合組織的相關(guān)安全合作機(jī)制外的另一個(gè)國(guó)際性合作機(jī)制。

但這一機(jī)制也有難度?！胺纯种皇菄?guó)際反洗錢(qián)的其中一個(gè)方面，反洗錢(qián)是打擊跨國(guó)有組織犯罪，包括打擊腐敗犯罪，上游犯罪活動(dòng)很重要的舉措?！崩顐ケ硎?，9·11以后，各國(guó)金融機(jī)構(gòu)的機(jī)制性合作，可以起著兩方面作用，一是盡最大努力阻止恐怖組織獲取資金，但這難度比較大，因?yàn)楹茈y明確哪些資金是恐怖資金。另一個(gè)則是通過(guò)涉恐資金發(fā)現(xiàn)一些恐怖活動(dòng)的蹤跡，“金融領(lǐng)域的反恐難度也很大，但畢竟有了一個(gè)努力的方向?！?h3>長(zhǎng)期戰(zhàn)略需“剛?cè)岵?jì)”

新疆社科院學(xué)者吐?tīng)栁慕诒硎荆?014年中國(guó)的反恐形勢(shì)同樣嚴(yán)峻。

上合組織地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)執(zhí)委會(huì)主任、原公安部副部長(zhǎng)張新楓對(duì)2014年北約從阿富汗撤軍后形勢(shì)如何變化同樣持謹(jǐn)慎態(tài)度，他對(duì)媒體表示，“現(xiàn)在沒(méi)有人能把阿富汗明年的形勢(shì)預(yù)測(cè)的非常準(zhǔn)，上合組織在密切關(guān)注，希望能推動(dòng)阿富汗和平、穩(wěn)定的過(guò)渡?！?/p>

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院邊疆史地研究中心研究員許建英告訴《中國(guó)新聞周刊》，面對(duì)當(dāng)前形勢(shì)，應(yīng)該冷靜看待，這是歷史發(fā)展中的一個(gè)階段，而不應(yīng)簡(jiǎn)單否定當(dāng)前政策或者過(guò)度責(zé)備當(dāng)?shù)馗刹?，“不要自亂陣腳，被恐怖主義牽著鼻子走。”

過(guò)去三年多，中央為加強(qiáng)新疆的長(zhǎng)治久安，在政策層面做出一定調(diào)整，包括大規(guī)模援疆、加強(qiáng)民生等“柔性”措施。不過(guò)，受訪的幾位專(zhuān)家都表示，發(fā)展民生、緩和民族問(wèn)題上的“柔”，并不代表在打擊暴恐分子時(shí)的手軟。恰恰相反，2013年在和田7·18、喀什7·30、莎車(chē)12·30等具體事件中迅速開(kāi)槍擊斃的處理，顯示了加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)專(zhuān)業(yè)控制能力地明顯思路。

專(zhuān)家們普遍認(rèn)為，果斷擊斃恐怖分子可以保持威懾，但反恐的最重要任務(wù)在于，打擊暴恐分子的同時(shí)獲得民心。從這個(gè)角度看，此前的一系列政策調(diào)整具有深遠(yuǎn)意義。

“恐怖分子在進(jìn)行洗腦的過(guò)程中，會(huì)把現(xiàn)實(shí)的矛盾和問(wèn)題作為教材，發(fā)展不平衡的問(wèn)題會(huì)被他們利用?！崩顐ケ硎?，要切斷這些矛盾根源，解決這些問(wèn)題，是綜合治理恐怖主義問(wèn)題的重要方面。

“如何看待新疆問(wèn)題？國(guó)家應(yīng)該制定新疆問(wèn)題的國(guó)家戰(zhàn)略，具備非常高的立足點(diǎn)、寬闊的視野和長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史洞察力。”許建英表示，新疆歷來(lái)是戰(zhàn)略大通道、民族文化的交融點(diǎn)，其重要性無(wú)論怎么估計(jì)都不過(guò)分。

李偉表示，中國(guó)已經(jīng)有了多部門(mén)聯(lián)合打擊恐怖活動(dòng)的機(jī)制，但是這種機(jī)制主要是起預(yù)警和處置暴力恐怖事件的作用，而不是消滅其滋生的土壤。目前亟須對(duì)從根源上消滅恐怖主義做出長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃。而隨著國(guó)家安全委員會(huì)的建立，不僅對(duì)內(nèi)對(duì)外的布局將進(jìn)一步提升，對(duì)長(zhǎng)期反恐戰(zhàn)略的“頂層設(shè)計(jì)”也將被強(qiáng)化。