新時期農村綜合改革的制度分析
——以成都國家改革實驗區(qū)為例

黃寶連

（杭州市發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江杭州 310026）

【經(jīng)濟研究】

新時期農村綜合改革的制度分析
——以成都國家改革實驗區(qū)為例

黃寶連

（杭州市發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江杭州 310026）

農村綜合改革是新時期推進社會主義新農村建設，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的又一重大戰(zhàn)略決策。當前，關于農村綜合改革的系統(tǒng)性研究不足，尚未提出一個清晰的制度分析框架，難以形成科學的研究范式和理論體系，也難以揭示當前農村綜合改革的整體面貌和具體問題的實質。該文提出一個涉及九項農村制度改革的制度分析框架，分三個層面進行闡述，提出改革的次序及價值取向，并以成都實驗區(qū)為例加以分析，最后提出：戶籍制度、土地制度和農業(yè)經(jīng)營制度是當前和未來改革方向，理論研究要從制度體系的整體出發(fā)。

農村綜合改革；制度框架；制度創(chuàng)新；成都實驗區(qū)

農村綜合改革是黨中央、國務院在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入“工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村”新時期，推進社會主義新農村建設，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面建設小康社會做出的又一重大戰(zhàn)略決策。農村綜合改革涉及經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制和基層社會管理體制等綜合制度改革，改革兼具全局性、艱巨性和復雜性等特點。本文梳理了國內外具有較高引用率的農村綜合改革研究文獻，進行歸納與述評，在此基礎上提出農村綜合改革研究的制度分析框架，并將該框架運用到成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革實驗區(qū)的實踐中加以考證，以期推動農村綜合改革研究范式和理論體系的形成。

一、推進農村綜合改革的時代意義

（一）農村綜合改革背景與進展

中國改革是從農村起步自下而上推進的漸進式過程，取得了舉世矚目的成就。然而，與經(jīng)濟高速增長和世界影響力不斷增強、工業(yè)得到極大發(fā)展、城市經(jīng)濟繁榮形成鮮明對比的是，農業(yè)組織化與產業(yè)化經(jīng)營緩慢，農業(yè)勞動力就業(yè)轉移滯后于身份轉變，城鄉(xiāng)二元社會結構沒有得到徹底破解，農村要素市場化滯后，農村基層組織與鄉(xiāng)村治理結構不完善等，整個社會不和諧、不穩(wěn)定的隱患增加。新型城市化推動城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實現(xiàn)，需要對農村進行綜合性改革。新一輪農村綜合改革正是在這樣的背景下拉開了帷幕。

在我國進入全面建設小康社會關鍵時期和深化改革開放、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅階段，為鞏固農村稅費改革成果，2006年年初，黨中央提出了“進一步深化以農村稅費改革為主要內容的農村綜合改革”①《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（2005年12月31日）。。同年10月，國務院召開全國農村綜合改革會議，明確了推進農村改革的具體內容，新一輪農村綜合改革進入快速發(fā)展時期。2007年6月，成都、重慶全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗區(qū)啟動。2011年12月，農業(yè)部正式批準18個農村市（縣、區(qū)）為新一輪“全國農村改革實驗區(qū)”，2012年1月，又擴大至24個，為全面進行農村改革提供經(jīng)驗，為制定完善有關政策法規(guī)提供依據(jù)。黨的十七屆三中全會提出新形勢下推動農村改革發(fā)展的指導思想、目標任務和重大原則，被稱為里程碑意義的歷史轉折，由此農村綜合改革正式進入了高潮[1]。十八大報告明確了深化農村改革的路徑，提出推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，明確指出土地制度改革、社保制度改革和戶籍制度改革是城鄉(xiāng)一體化目標實現(xiàn)的三大支撐。

（二）相關研究述評

相對于早期的農村改革，新時期農村綜合改革具有復雜性、全局性和長期性等特征，改革涉及制度的多個層面，任務更加艱巨。改革的難點是關于現(xiàn)行戶籍制度、土地集體所有制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革、村民自治制度建設、金融管理體制改革、富余人員分流難等問題[2]；重點是逐步消除城鄉(xiāng)二元體制對經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展所造成的瓶頸制約；改革的關鍵是必須堅持“多予、少取、放活”的基本方針，堅持農地制度、農民收入分配制度和農村行政管理體制三位一體整體推進；改革的突破口是加快推進農村綜合配套改革，充分發(fā)揮農民市場主體地位和作用，激發(fā)農民自我發(fā)展和自我積累的巨大潛能[3]。針對上述問題和困境，學術界提出了深化農村改革的思路和發(fā)展的多種舉措。如諾斯（1994）較早地從“制度變遷”的視角來分析、考察中國農村改革的相關問題[4]。農村改革即是農村的現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化的本質是制度變革，因此要推進財產權利的保護與民主政治制度的建立[5]。解決農村改革問題的路徑是要把農村的土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度按照城鄉(xiāng)一體化的辦法解決[6]，迫切需要創(chuàng)新體制機制。

盡管新時期農村綜合改革涉及許多層面，必然存在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，必然存在主次或從屬關系。然而，當前研究尚未提出一個清晰的制度分析框架，難以形成科學的研究范式和理論體系，也難以揭示當前農村綜合改革的整體面貌和具體問題的實質，陷入一種制度困境[7]。新時期農村綜合改革的研究要在一個大的制度框架下進行戰(zhàn)略思考。本文從要素性制度改革、關鍵性制度改革和關聯(lián)性制度改革三個層面，提出新時期農村綜合改革研究的制度分析框架、改革次序及價值取向，為縱深推動農村綜合改革提供理論參考，有利于完善農村綜合改革研究的邊界范疇和主導方向。

二、新時期農村綜合改革研究的制度分析框架

實踐需要理論提升，并進一步需要理論指導。我國改革是自下而上從農村改革開啟，而深化農村改革需要自上而下進行，需要頂層設計、整體推進。理論研究和實踐證明，新時期深化農村綜合改革涉及經(jīng)濟社會的方方面面，關系錯綜復雜，必須在明確重點、方向、關系的基礎上科學推進。當前改革正在陷入一種制度困境[7]，明確各項制度改革的內在聯(lián)系，分清主次或從屬關系至關重要。這就要堅持整體推進與重點突破相結合，以關鍵性制度創(chuàng)新為突破，以要素性制度改革為基礎，同時推進關聯(lián)性制度的變革。不僅要明確不同制度的特征和功能，同時不同制度的改革取向也應不同?？梢?，各項制度改革不僅相輔相成，而且層次明確，構成一個制度體系。在綜述當前研究和作者多年研究的基礎上，提出新時期農村綜合改革研究的框架，如圖1所示。

圖1 新時期農村綜合改革研究框架圖

（一）關鍵性制度改革

就新時期我國農村綜合改革而言，產權制度、政府體制和戶籍制度是關鍵性制度，決定其他制度改革進展和程度。其中，產權制度是農村綜合改革的制度基礎，政府體制改革的目的是適應農村產權制度，戶籍制度改革必然要求突破現(xiàn)有土地產權制度。

現(xiàn)代產權理論發(fā)展與實踐表明，產權是一種權利束，具有可分性，所有權僅為產權制度安排的一種形式。在我國改革進程中，產權制度是民生基本權益保障、市場有效運行的制度基礎，是社會和諧發(fā)展的制度基礎。因此，產權制度是農村綜合改革的關鍵性制度?；诂F(xiàn)代產權理論發(fā)展的思考，為提高產權制度的效率，農村產權制度的改革取向應設定為明晰化與可交易化。

政府是制度的供給方和協(xié)調方，其自身體制的建構和完善對整個體制的改革和效率起到?jīng)Q定性的作用。因此，政府體制也界定為關鍵性制度。為推進政府職能的轉換，形成政府、市場、社會組織的有效分工與協(xié)同治理，政府體制的改革取向應設定為分權化與服務化。具體而言，政府分權包含三個層次：一是上級政府相關權力向基層的縱向釋放，平衡基層政府權責；二是地方政府相關權力向市場的橫向釋放，充分發(fā)揮市場機制的資源配置作用；三是地方政府相關權力向社會組織的橫向釋放。

戶籍制度是我國城鄉(xiāng)關系的制度閥門，是破解城鄉(xiāng)二元社會結構的關鍵。然而，新時期我國戶籍制度的改革與設計必須與相關制度的改革，如公共制度、土地制度、就業(yè)制度等的改革相關聯(lián)、相配套，才能取得實質性的突破。也就是說，戶籍制度改革不僅僅是改變戶籍的稱謂，關鍵在于改革和調整內含于特定戶籍關系的相關權利結構與利益關系。因此，把戶籍制度同樣界定為關鍵性制度。為破解城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，消除戶籍制度背后的城鄉(xiāng)居民權利的不平等，實現(xiàn)農村勞動力的職業(yè)轉移與身份轉換相一致，城市對農村進城人口的包容、戶籍制度的改革取向應設定為一元化與屬地化。

（二）要素性制度改革

除了上述三項關鍵性制度外，土地、勞動、資本這三大要素性制度的改革不可或缺，即土地制度、就業(yè)制度和金融制度。按照社會主義市場經(jīng)濟體制的本質要求，這些要素制度的改革取向應設定為市場化，勞動這一要素制度的改革取向除了市場化外，還要加上公平化，主要是農民非農就業(yè)和享受同等就業(yè)待遇的公平化。

在這三項要素制度中，農村土地制度改革與產權制度的改革密切相關，但又不等同于是土地產權制度改革，它還涉及農村土地承包制度、流轉與交易制度、農村宅基地制度以及農村土地用途管制、征地制度等的改革；就業(yè)制度主體主要是農民，農民就業(yè)制度的改革涉及農民農業(yè)就業(yè)與非農業(yè)就業(yè)兩個方面的體制，都與勞動保障制度相關，還與農業(yè)土地家庭承包經(jīng)營制度的完善有關，而農民非農業(yè)就業(yè)制度則與城鄉(xiāng)戶籍制度的改革密切相關；金融制度改革主要是指農村金融制度的改革，重點是解決農村金融的缺失與扭曲現(xiàn)象，探索建立能適應于農戶、合作社、中小企業(yè)發(fā)展需要的農村金融體系，與土地產權制度密切相關。

總之，這三項要素制度的改革既依賴于產權制度、政府體制、戶籍制度三項關鍵性制度的改革，又相互作用與關聯(lián)，并且影響其它相關制度的改革。

（三）關聯(lián)性制度改革

新時期我國農村綜合改革還涉及三項重要的關聯(lián)性制度改革，即農村公共制度、農村社區(qū)管理制度和農業(yè)經(jīng)營制度的改革。以公共品供給與分享為特征的公共制度，涉及公共教育、基本醫(yī)療、基礎設施與社會保障等領域，其改革取向應是公共資源分享均等化和城鄉(xiāng)全覆蓋，其實施需以新型農村社區(qū)管理制度為依托、以完善的經(jīng)營制度為基礎。

農村社區(qū)管理制度改革涉及傳統(tǒng)的村落社區(qū)、城市化和新農村建設過程中出現(xiàn)的農村新社區(qū)兩方面，改革的重點是完善鄉(xiāng)村社區(qū)治理結構、實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟組織與社會組織相分離、社區(qū)集體經(jīng)濟與資產股份合作化以及社區(qū)公共事務自主化。改革目標的實現(xiàn)很大程度上將取決于政府體制與產權制度等關鍵性制度改革進程，我們將農村社區(qū)管理制度的改革取向設定為自主化，即建立村民自治與管理民主的農村社區(qū)。

農業(yè)經(jīng)營制度改革是堅持完善家庭聯(lián)產承包責任制，使其適應新時期新要求。將農業(yè)經(jīng)營制度的改革取向設定為一體化，也就是說，除要著眼于具體的某一經(jīng)營制度或組織的完善與創(chuàng)新外，更需考慮單個經(jīng)營制度或組織之間的鏈接與協(xié)同，以形成既能發(fā)揮各自制度優(yōu)勢，又能相互協(xié)同的一體化農業(yè)組織體系與經(jīng)營制度。

顯然，這三項關聯(lián)性制度改革不僅影響和制約著關鍵制度改革的成敗，內涵于要素制度改革之中，其自身就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度變革對象。農村公共制度、農村社區(qū)管理制度是戶籍制度改革和政府體制改革的重要載體和實現(xiàn)形式，農業(yè)經(jīng)營制度改革則是農村金融制度創(chuàng)新的重要方向之一。

三、成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革的實踐與成效①基于完成世行項目需要，《四川省成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農村土地產權制度改革研究》（D7-10））的作者，曾于2011年3月至2012年12月期間，5次深入成都市調研，獲得第一手資料。

（一）改革的思路與進程

自2003年以來，成都市以“農村產權制度改革、社會保障制度改革、戶籍制度改革”為核心，著力破除城鄉(xiāng)二元體制。統(tǒng)籌推進“三個集中”②三個集中：推進工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，引領農民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，推動土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。、“六個一體化”③六個一體化：推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場體制一體化、城鄉(xiāng)基礎設施一體化、城鄉(xiāng)公共服務一體化、城鄉(xiāng)管理體制一體化。、農村工作“四大基礎工程”④四大基礎工程：農村產權制度改革、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治、農村新型基層治理機制建設。和“兩化”互動⑤“兩化”互動：走新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化互動發(fā)展之路，促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，著力破解城鄉(xiāng)“二元”體制和“三農”難題，從市場經(jīng)濟體制、民主政治建設和社會管理等進行制度創(chuàng)新，形成了推進城鄉(xiāng)一體化制度創(chuàng)新的“成都路徑”。

在改革推進中，成都堅持按照中心城區(qū)、近郊市縣、遠郊市縣不同“圈層”因地制宜推進改革，以清晰的邏輯思路推進改革實踐逐步深入：首先，以“農村產權制度改革、社會保障制度改革、戶籍制度改革”為核心，著力破除城鄉(xiāng)二元體制；第二，完善規(guī)劃，按照“三個集中”、“三次產業(yè)互動”推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)動發(fā)展；第三，努力構建城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的體制機制，同步完善以群眾自主、自治為核心的鄉(xiāng)村民主制度；第四，推進農村產權制度改革這一根本制度改革，并在實現(xiàn)城鄉(xiāng)福利均衡和產權明晰的基礎上穩(wěn)步推進戶籍制度改革；第五，從六個制度一體化改革中，構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的運行機制。目前，四川省委省政府實施“兩化”互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)總體戰(zhàn)略，成都市積極推進“產城互動、城鄉(xiāng)協(xié)調”新局面的形成。

（二）關鍵性制度創(chuàng)新與成效

1.構建明晰化與可交易化的農村產權制度，奠定農村綜合改革的制度基礎。2008年開始，成都全面推行以“還權賦能”為核心，以建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代農村產權制度為目標的農村產權制度改革。成都市于2008年1月出臺具有里程碑意義的政府文件⑥《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》（成委發(fā)[2008]1號）。，正式啟動了農村產權制度改革，對農村各項產權開展確權頒證工作，創(chuàng)新耕地保護機制，建立健全農村產權登記、保護和糾紛調處體制機制，構建農村產權交易服務體系。

通過構建明晰化與可交易化的農村產權制度，實現(xiàn)農村資產資本化，推動城鄉(xiāng)要素自由流動，保護農民的財產權利，從而奠定了農村長期發(fā)展的可靠基礎，創(chuàng)造性地探索到一條既滿足城市化用地需要又防止征地引發(fā)利益沖突的農村土地產權市場化創(chuàng)新之路，有效地突破了農村土地產權模糊的瓶頸，為農村土地依法、自愿、有償、有序地流動提供了良好的制度保障。

2．建設分權化與服務化型政府，為農村綜合改革提供制度保障。借助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐，成都市在促進行政體制改革適應實踐需要的道路上邁出了更大的步伐，在促進政府職能轉變、建設“服務型政府”方面走得更遠①《關于全面推進規(guī)范化服務型政府建設的意見》（成委發(fā)[2003]38號）。。2008年，成都市成立了“成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會”，專職代表市委市政府協(xié)調整合相關部門和領域的工作，統(tǒng)籌推進成都市全域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐，首次借助行政改革和配套設置，為政府各部門在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中明晰分工、確立權責、協(xié)調推進，提供了更為制度化的保障。在全國率先啟動行政審批制度改革②《成都市行政審批制度改革若干規(guī)定》（成都市人民政府令第81號，2000年11月）。，消減90%以上的行政審批事項，成為同類城市中保留行政審批最少的城市之一；全面清理、規(guī)范、公布行政許可和行政處罰等行政行為，實行逐年按5%的幅度遞減的動態(tài)管理機制③《成都市人民政府辦公廳關于印發(fā)〈成都市行政機關規(guī)范性文件清理工作實施方案〉的通知》（成辦發(fā)[2009]12號）、《成都市人民政府法制辦關于建立和完善行政權力動態(tài)管理機制的通知》（成府發(fā)[2010]20號）。；出臺規(guī)范行政處罰自由裁量權實施辦法④《成都市規(guī)范行政處罰自由裁量權實施辦法》（2010年10月，成都市人民政府令第169號）。，壓縮自由裁量空間；推進行政權力網(wǎng)上公開透明運行，行政權力及其運行流程在網(wǎng)上政務大廳全面公開。

3．推進戶籍制度一元化與屬地化，為破解城鄉(xiāng)二元社會結構打開了制度閥門。推進城鄉(xiāng)一體化，戶籍制度改革是關鍵問題之一。2004年，成都取消了“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”性質劃分，城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一登記為“居民戶口”⑤《成都市公安局關于推行一元化戶籍管理制度實施意見》（成辦發(fā)[2004]63號）。。2006年，全面放開農民進城入戶政策，農村人口在城鎮(zhèn)具有合法固定居所可登記入戶。2010年，成都出臺了關于“全域成都”⑥全域成都：把成都市行政區(qū)域范圍內1.24萬平方公里，作為一個完整意義上的整體，統(tǒng)一規(guī)劃，科學布局，并按規(guī)劃建設和發(fā)展。統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍實現(xiàn)居民自有遷徙的意見⑦《中共成都市委成都市人民政府關于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》（成委發(fā)[2010]23號）。，將徹底消除城鄉(xiāng)居民身份的差異，被輿論稱為“最徹底”的戶籍制度改革。成都城鄉(xiāng)居民將全面實現(xiàn)自由遷徙，并享有平等的基本公共服務和社會福利。農民進城不以放棄農村原有利益為代價，農民的各項權益不因居住地、職業(yè)的改變而受到侵害。

（三）要素性制度創(chuàng)新與成效

1．運用“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策，激活農村建設用地市場。在堅持用途管制的前提下，如果既要保證耕地總量不減少、建設用地總量不增加，又要緩解城市建設用地緊張、減輕農村建設用地閑置，那么建設用地通過流轉實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的位置置換，就成為必由之路。成都創(chuàng)造性地運用“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策，開展建設用地指標和耕地占補平衡指標交易⑧《成都市人民政府關于完善土地交易制度促進農村土地綜合整治的意見（試行）》（成府發(fā)[2010]27號）、《成都市人民政府辦公廳轉發(fā)市國土局等部門關于完善土地交易制度促進農村土地綜合整治和農房建設工作實施意見（試行）的通知》（成辦發(fā)[2010]59號）。。實現(xiàn)了土地由位置管理轉為數(shù)量管理，促進土地資源優(yōu)化配置，增加農民分享土地收益比例。借助政策試點的有利機會，成都很快就在全市范圍內批量開展了掛鉤項目。另外，成都又將掛鉤項目與旨在實現(xiàn)耕地占補平衡的土地整理項目，有機整合為國土綜合整治項目，并在成都全域范圍內通過規(guī)劃先行引導全面開展，在更大規(guī)模上發(fā)揮了建設用地城鄉(xiāng)置換統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的作用。

2．構建一體化的社會保障制度，清除勞動力轉移與就業(yè)的制度障礙。

為打破城鄉(xiāng)居民基本社會保障的“二元”，成都先后構建了城鄉(xiāng)一體化的居民基本醫(yī)療保險政策⑨《成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險暫行辦法》（成都市人民政府令第155號，2008年11月）、《成都市勞動保障局關于醫(yī)療保險關系轉移和接續(xù)有關問題的通知》（成勞社辦[2009]52號）。、養(yǎng)老保險制度⑩《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試行辦法》（成府發(fā)[2009]58號）。、覆蓋城鄉(xiāng)困難群體的就業(yè)服務體系①《中共成都市委成都市人民政府關于促進城鄉(xiāng)充分就業(yè)的意見》（成委發(fā)[2005]33號）、《成都市就業(yè)實名制管理服務辦法》（成勞社辦[2006]110號）、《成都市就業(yè)實名制動態(tài)管理工作標準》（成辦發(fā)[2007]40號）、《成都市就業(yè)和失業(yè)登記管理辦法》（成勞社辦[2009]176號）、完善的社會救助制度②《成都市農村居民最低生活保障實施意見》（成府發(fā)[2004]86號）、《中共成都市委成都市人民政府關于構建城鄉(xiāng)一體化社會救助體系的意見》（成委發(fā)[2005]53號）、成都市民政局等四部門《關于進一步完善農村醫(yī)療救助工作的實施意見》（成民發(fā)[2007]68號）、《構建成都市教育資助體系的實施意見》（成府發(fā)[2007]33號）。在2003年以來，成都首先引導農民向城鎮(zhèn)和農村新型社區(qū)集中。其次，在農村逐步普及新型農村合作醫(yī)療和農民養(yǎng)老保險的基礎上，2008年，成都頒布實施《城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險暫行辦法》，實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險政策統(tǒng)一、待遇一致；2010年，頒布實施《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試行辦法》，建立城鄉(xiāng)一體的居民養(yǎng)老保險制度。同時，成都將農村勞動者按常住地納入城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務體系，建立起覆蓋城鄉(xiāng)困難群體的就業(yè)援助體系，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)勞動力市場的統(tǒng)一。通過構建一體化的社會保障制度，成都實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保障制度全面并軌，清除了勞動力自由轉移和就業(yè)的制度障礙，加快了農村勞動力轉移與非農業(yè)就業(yè)的步伐。

3．建立農村金融新體系，提供資金動力保障。為加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進展中的資金保障，成都建立“政府引導、市場運作”的投融資平臺，出臺農村產權抵押擔保辦法③《成都市集體建設用地使用權抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市農村房屋抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市土地承包經(jīng)營權抵押融資管理辦法（試行）》（成辦發(fā)[2009]59號）。一是逐年加大財政對“三農”的投入，在市域內實施財政轉移支付；二是運用城鄉(xiāng)一體化的市場體制，讓城市資本和農村土地資源互惠共享。截至2010年底，已成立5家村鎮(zhèn)銀行，籌建20家小額貸款公司，融資擔保公司100余家。2009年，克服“5·12”特大地震和國際金融危機影響等原因造成的經(jīng)濟和財政面臨的較大困難，市委、市政府仍然決定在全市范圍內實施村級公共服務和社會管理改革，由市縣兩級財政每年安排7.12億元，為全市每一村（涉農社區(qū)）每年安排不少于20萬元的專項資金，由村（涉農社區(qū)）居民自主安排用于本村（涉農社區(qū)）的公共服務和社會管理支出。這項改革在全國第一次對村級公共事務進行了詳細分類，第一次將農村公共服務和社會管理支出納入了公共財政預算。

（四）關聯(lián)性制度創(chuàng)新與成效

1．打破城鄉(xiāng)行政管理界限，實現(xiàn)公共服務均等化和全覆蓋。自2005年起，按照城鄉(xiāng)一體化的要求，打破城鄉(xiāng)分治的行政管理格局，對規(guī)劃、農業(yè)、交通、水務等三十多個部門進行歸并調整④《成都市市、縣（市、區(qū)）政府機構改革方案》（2006年4月）、《成都市政府機構改革方案》（2010年8月），建立體現(xiàn)政府職能轉型特點與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相適應的部門管理體制，實現(xiàn)政府城市管理和服務職能向農村延伸和覆蓋，政府工作部門由51個減少到41個。率先在全省實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村區(qū)劃調整和管理體制改革⑤《中共成都市委成都市人民政府關于調整優(yōu)化我市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)劃工作的意見》（成委發(fā)[2004]46號），撤并27%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、47%的村；出臺加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道工作目標績效考核的辦法⑥《關于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道工作目標績效考核的意見（試行）》，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的履職重點轉向提高公共服務和社會管理水平。成都從民生需要最為迫切領域入手推動了一系列體制機制變革。將村級公共服務和社會管理劃分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、農村基礎設施和環(huán)境建設、農業(yè)生產服務和社會管理7大類59項，建立“分類供給、經(jīng)費保障、設施統(tǒng)籌建設、民主管理、人才和隊伍建設”五大機制，明確和落實了政府、基層自治組織、社會組織在村級公共服務和社會管理中的職能和責任；引導農民相對集中居住，在此基礎上推動交通、供水供電供氣、信息網(wǎng)絡等基礎設施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，配套實施了410所農村中小學、223個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、2 396個村衛(wèi)生站的標準化建設，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生服務一體化。

2．推行基層民主政治改革，建立村民自治與管理民主的農村新社區(qū)。成都市全面推行基層民主政治建設，強化村級公共服務的財政保障⑦《成都市公共服務和公共管理村級專項資金管理暫行辦法》（成統(tǒng)籌[2009]59號），堅持推進村級公共事務農民自主，探索村民議事會、監(jiān)事會制度，建立農民廣泛參與民主管理機制⑧《中共成都市委關于加強基層民主政治建設的意見》（成委發(fā)[2005]45號）。從2008年開始，成都推廣探索村民議事會、監(jiān)事會制度。至2009年底，已在所有村和涉農社區(qū)成立議事會，構建起了黨組織領導、村民（代表）會議或議事會決策、村委會執(zhí)行、其他經(jīng)濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。如今，村民議事會已經(jīng)作為一項社會管理制度，在成都農村固定下來，開始長久發(fā)揮基層民主管理的作用。

3．積極推進土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，完善農業(yè)基本經(jīng)營制度。按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t和“三個不得”的要求①三個不得：不得改變集體土地所有權性質，不得改變土地用途，不得損害土地承包權益。，以穩(wěn)定農村家庭承包經(jīng)營權為基礎，搭建市縣鄉(xiāng)三級流轉服務平臺體系，發(fā)展新型農民合作組織，實施現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展投資指南和優(yōu)惠政策②《成都市人民政府關于鼓勵非農資金投資農業(yè)領域的若干意見》（成府發(fā)[2010]23號）。，推進土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。一方面，為支持農民依法自愿有償流轉土地創(chuàng)造條件。制定促進農村土地承包經(jīng)營權流轉的意見、登記管理辦法等文件，健全市縣鄉(xiāng)三級土地承包經(jīng)營權流轉服務中心和土地流轉信息網(wǎng)絡平臺，規(guī)范和促進農村土地流轉。另一方面，加大政策扶持力度促進土地流轉。制定現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展投資指南和優(yōu)惠政策，鼓勵社會資金實施土地規(guī)模經(jīng)營，積極探索并形成了“土地有償流轉，業(yè)主規(guī)模經(jīng)營”、“土地銀行”、“大園區(qū)、小業(yè)主”、“土地股份合作社”等多種流轉模式，實現(xiàn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營。截至去年底，全市流轉耕地209萬畝，占耕地總面積的32.5%，土地規(guī)模50畝以上農業(yè)企業(yè)、農專合組織等業(yè)主總數(shù)達9 354個，總規(guī)模為195.6萬畝。

總之，成都實驗區(qū)綜合考慮了制度變革的整體效應，在關鍵性制度、要素性制度、關聯(lián)性制度等多個層面均進行了卓有成效的創(chuàng)新，形成了齊頭并進、全面制度改革創(chuàng)新的局面，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)“同發(fā)展共繁榮”，在推動城鄉(xiāng)群眾自由遷徙、生產要素自由流動、市民農民共享平等權利等深層次制度改革中取得了階段性的重大成效。2003—2011年，成都市地區(qū)生產總值從1 870億元躍升至6 854.6億元，年均增速達17.6%；人均GDP從1.8萬元增加到5.9萬元，增長三倍多；財政總收入從213億元增加到2 269.6億元，增長了十倍多。城鄉(xiāng)差距開始縮小，比全國平均水平低1/3，是全國惟一在城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速增長的同時，城鄉(xiāng)收入差距得到遏制并呈縮小趨勢的特大中心城市③葛紅林（成都市委副書記，市長）：《城鄉(xiāng)收入差距能得到遏制》，[經(jīng)濟觀察網(wǎng)]，本文網(wǎng)址：http://www.eeo.com.cn/zt/ 2010nzrw/zhengjing/2010/12/24/189826.shtml。。

四、結論與啟示

以成都為代表的地方改革實踐表明，農村綜合改革不僅涉及到關鍵性制度，還涉及到要素性制度以及關聯(lián)性制度，各種制度相互依賴、相互促進，要堅持全面推進與重點突破相結合。理論研究和實踐經(jīng)驗均證實，戶籍制度是關鍵性制度改革之關鍵，土地制度是要素制度之關鍵，農業(yè)經(jīng)營制度是關聯(lián)性制度之關鍵。因此，戶籍制度、土地制度和農業(yè)經(jīng)營制度是當前和未來一段時間的改革方向，在全面推進同時，要重點突破。

今后一段時期的改革，需要以更大的政治勇氣和智慧進行頂層設計和長遠規(guī)劃，需要地方層面的改革試點試驗，更需要中央層面的協(xié)調統(tǒng)籌，合理選擇主攻方向和優(yōu)先順序，創(chuàng)新推進方式，有序有效地推進農村綜合制度改革。關于農村制度改革的研究要從制度體系的整體出發(fā)，通盤考慮，即使就其中任何一個問題的研究，亦要放在一個制度分析框架中理解和把握，考慮到不同制度間的相互影響，才能真正實現(xiàn)研究的最終目的。

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[2]張新勇.淺析我國農村綜合配套改革[J].隴東學院學報, 2008,（7）：93-96.

[3]張新光.論我國農村綜合改革的基本內涵與外延[J].西華大學學報(哲學社會科學版).2006,（12）：1-4.

[4]黨國英.中國農村改革與發(fā)展模式的轉變:30年回顧與展望[J].社會科學戰(zhàn)線,2008,（2）：14-22.

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(責任編輯:吳凌霄)

Institutional Analysis of Rural Comprehensive Reform in the New Period Based on the Case of National Testing Areas in Chengdu

HUANG Bao-lian
（Hangzhou City Development Planning&Research Institute,Hangzhou 310026,Zhejiang,China）

The rural comprehensive reform is an important strategic decision to promote the building of new socialist countryside and to balance rural and urban development.This paper puts forward an analytical framework consisting of nine rural system reforms,which elaborates from three aspects,then points out the order of reform and value orientation by taking Chengdu testing areas as a case and concludes that the household registration system,land system and agricultural management system are key targets of present and future reforms,and that the theoretical research starts from the study of overall system.

the rural comprehensive reform;institutional framework;institutional innovation;testing areas in Chengdu

F320.2

A

1671-0304（2014）02-0083-07

2014-01-05

國家社科基金青年項目“農村土地產權制度改革進程中的土地流轉平臺建設及運行機制研究”（13CGL090）。

黃寶連（1979-），男，安徽淮北人，杭州市發(fā)展規(guī)劃研究院副教授，經(jīng)濟學博士，主要從事土地經(jīng)濟與土地政策研究。