新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度變遷與差異統(tǒng)籌

崔登峰

（石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子 832003）

【新疆社會(huì)發(fā)展研究】

新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度變遷與差異統(tǒng)籌

崔登峰

（石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子 832003）

該文通過(guò)對(duì)新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的覆蓋面、保障水平、財(cái)政支持力度、保障模式等進(jìn)行對(duì)比研究，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度發(fā)展不均衡問(wèn)題仍較嚴(yán)重，其中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)偏向政策和傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度依賴是導(dǎo)致該結(jié)果的主要原因。為解決這一問(wèn)題，該文從制度內(nèi)外兩個(gè)視角，提出新疆應(yīng)通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障、加強(qiáng)戶籍制度改革、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和法制化建設(shè)等措施，進(jìn)一步統(tǒng)籌促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

新疆養(yǎng)老保障；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；制度變遷

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府高度重視新疆的建設(shè)與發(fā)展，始終把推進(jìn)邊疆地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕作為一項(xiàng)基本政策，不斷提出一系列推動(dòng)和促進(jìn)新疆發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策。然而長(zhǎng)期以來(lái)，由于新疆城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在、各地州經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、人口老齡化加劇、政府相關(guān)政策傾斜以及新疆獨(dú)特的養(yǎng)老文化影響，使得社會(huì)養(yǎng)老保障制度在新疆城鄉(xiāng)之間存在著較大差別。再加上新疆地處亞歐大陸腹地，周邊與八個(gè)國(guó)家接壤，外部面臨國(guó)際敵對(duì)分裂勢(shì)力的威脅，內(nèi)部“三股勢(shì)力”影響新疆的社會(huì)穩(wěn)定。因此，制定有效措施以統(tǒng)籌和完善新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度，對(duì)維護(hù)新疆穩(wěn)定和國(guó)家安全顯得極為迫切和必要。

一、新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障及其制度變遷

（一）新疆城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障及其制度變遷

我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立于1951年。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由企業(yè)(單位)對(duì)退休人員直接管理支付養(yǎng)老金。所需退休金費(fèi)用籌集模式表現(xiàn)為單一企業(yè)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，不需要職工個(gè)人繳費(fèi)[1]。新疆城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革開(kāi)始于1986年。改革開(kāi)放后，新疆城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷以下發(fā)展歷程。

1.1986—1992年，適應(yīng)企業(yè)改革要求而進(jìn)行的養(yǎng)老金社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推行，傳統(tǒng)的養(yǎng)老體系被瓦解。為解決新的養(yǎng)老問(wèn)題，國(guó)家勞動(dòng)部門采取了養(yǎng)老金社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)的辦法。結(jié)果表明，這一試點(diǎn)不僅從制度上把養(yǎng)老的責(zé)任由企業(yè)逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)，同時(shí)起到了企業(yè)互濟(jì)的效果，緩解了不同企業(yè)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題。而新疆在1988年就開(kāi)始國(guó)有企業(yè)固定職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，并逐步由縣級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡到地州級(jí)統(tǒng)籌。

2.1993—2000年，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的新體制。為緩解由于退休人員增加而承受巨大支付壓力的互濟(jì)性養(yǎng)老統(tǒng)籌局面，1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確提出了建立“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的新體制，將養(yǎng)老金的籌資模式從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累制。這種“統(tǒng)賬結(jié)合”的體制隨著1995年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》開(kāi)始在全國(guó)推行。1996年以來(lái)，新疆依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策先后出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》[2]和《新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一辦法》等，開(kāi)始對(duì)自治區(qū)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施改革。新疆養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌也從1999年1月1日起正常運(yùn)行，將國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、非公有制企業(yè)及個(gè)體從業(yè)人員全部納入社會(huì)統(tǒng)籌，嚴(yán)格了退休審批制度，規(guī)范了退休審批程序。

3.2001年之后，實(shí)施以縮小個(gè)人賬戶規(guī)模為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)。2001年初，國(guó)務(wù)院決定將過(guò)去按職工工資的11%籌資下調(diào)為8%，且改為全部由個(gè)人繳費(fèi)，做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)基金部分積累，以達(dá)到縮小個(gè)人賬戶規(guī)模的目的。2003年以來(lái)，新疆又把地方國(guó)有農(nóng)牧企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員、進(jìn)城從業(yè)的農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘用人員及社會(huì)組織專職人員納入到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍，并相應(yīng)統(tǒng)一了費(fèi)率。2005年底，國(guó)務(wù)院下發(fā)了核心為改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老制度的決定》(國(guó)發(fā)[2005] 38號(hào))，把繳費(fèi)年限、繳費(fèi)基數(shù)以及退休年齡同養(yǎng)老金待遇緊密掛鉤，促進(jìn)職工積極參保，保障繳費(fèi)和基金平衡，增強(qiáng)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力。2011年7月1日新疆啟動(dòng)了城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，實(shí)施范圍與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！?試點(diǎn)基本一致。由此，新疆比全國(guó)其他省區(qū)提前在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

（二）新疆農(nóng)村養(yǎng)老保障及其制度變遷

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)村非城鎮(zhèn)人員、農(nóng)村村民在年輕時(shí)支付一定的勞動(dòng)所得，待年老喪失勞動(dòng)能力后從國(guó)家和社會(huì)取得幫助，享受養(yǎng)老金以保障衣、食等基本生活需要的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度[3]。相對(duì)于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障而言，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)起步較晚。1991年6月新疆開(kāi)啟農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，此后共歷經(jīng)了六個(gè)階段。

1.調(diào)研階段：國(guó)家民政部于1991年批準(zhǔn)新疆維吾爾自治區(qū)將烏魯木齊、米泉、博樂(lè)列為全國(guó)“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”試點(diǎn)縣市。

2.試點(diǎn)階段：1993年5月，新疆維吾爾自治區(qū)根據(jù)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老基本方案》制定了《新疆維吾爾自治區(qū)建立和實(shí)施縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本方案》，批準(zhǔn)自治區(qū)民政廳成立農(nóng)村養(yǎng)老保障辦公室專職負(fù)責(zé)相關(guān)工作，并于同年開(kāi)始試點(diǎn)。

3.全面推廣階段：1996年9月試點(diǎn)結(jié)束，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（在2009年之前實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，以下簡(jiǎn)稱“老農(nóng)保”）迅速發(fā)展到全疆大部分地州，轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)階段。到1997年底，全疆除克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃?、和田地區(qū)、克拉瑪依市外，其余13個(gè)地州（市）49個(gè)縣的13.44萬(wàn)農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，收繳農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金6 548.95萬(wàn)元。這期間，新疆呼圖壁縣探索推出了“以養(yǎng)老金繳費(fèi)證為質(zhì)押，委托銀行貸款”的新方法，即“呼圖壁”模式。其實(shí)施既保證了養(yǎng)老金的保值增值，又解決了廣大農(nóng)民的貸款難問(wèn)題，成為這一階段新疆養(yǎng)老工作的亮點(diǎn)[4]。

4.整頓階段：1998年國(guó)家政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由民政部移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部。新疆在1998年4月暫停辦理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)新業(yè)務(wù)。停辦6年間，發(fā)生了農(nóng)民要求退保的上訪要求，有個(gè)別縣為參保農(nóng)民辦理了退保手續(xù)，有關(guān)農(nóng)民保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)減少了23%，專職農(nóng)保干部減少了41%，引起參保農(nóng)民的恐慌。

5.恢復(fù)階段：十六大以后，中央逐步加大了解決“三農(nóng)”問(wèn)題的力度。在這種大背景下，至2006年底，全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為5 374萬(wàn)人，全年共有355萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，共計(jì)支付養(yǎng)老金30億元，年末農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存354億元。但是，新疆農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由于多方面因素的影響一直停滯不前，只維持原有規(guī)模[5]。

6.新農(nóng)保試點(diǎn)階段：2009年12月11日新疆召開(kāi)了新農(nóng)保試點(diǎn)工作會(huì)議，全區(qū)有13個(gè)縣（市）列入全國(guó)首批新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)縣（市），這標(biāo)志著新農(nóng)保試點(diǎn)在全區(qū)啟動(dòng)。2011年7月1日起，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》正式實(shí)施?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》在基本制度方面有兩大亮點(diǎn)，分別是覆蓋全民和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，為新疆統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度提供了制度基礎(chǔ)和條件。

二、新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的差異比較

由上文可知，新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，其城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展一直都先于、優(yōu)于農(nóng)村。以下通過(guò)對(duì)新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障覆蓋面、保障水平、財(cái)政支持力度、保障模式四方面進(jìn)行比較，探尋新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度存在的差異所在。

（一）新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障覆蓋面比較

新疆城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障自1986年建立以來(lái)，經(jīng)過(guò)多年的不斷探索和實(shí)踐，已形成較為成熟的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新疆城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均每年以106.38%的速度增加，從2000年的140.34萬(wàn)人增至2010年的259.67萬(wàn)人。目前，新疆城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，覆蓋范圍從城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、社會(huì)組織專職人員和非從業(yè)居民等各類人群。截至2011年底，全區(qū)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為292萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的75.4%，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?3.5%。參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為27.5萬(wàn)人，達(dá)到應(yīng)參保人數(shù)的29.7%（見(jiàn)表1）。

新疆農(nóng)村養(yǎng)老保障自1991年啟動(dòng)以來(lái)缺乏應(yīng)有的關(guān)注和政策支持。新農(nóng)保試點(diǎn)前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上只是“完全積累制”的老農(nóng)保，農(nóng)民參保較少，更多的是依賴家庭和土地，覆蓋面很小。2009年新農(nóng)保的實(shí)施，受到了農(nóng)牧民的普遍歡迎，在國(guó)家政策的支持下，試點(diǎn)縣市由2009年的13個(gè)增加到2010年的56個(gè)。截至2011年7月，新農(nóng)保試點(diǎn)已覆蓋新疆92個(gè)涉農(nóng)縣（市、區(qū)），自治區(qū)實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保全覆蓋，惠及了590萬(wàn)農(nóng)牧民，其中60周歲及以上92萬(wàn)人。截至2011年底，新疆全區(qū)已有430.59萬(wàn)農(nóng)民參加新農(nóng)保，占到應(yīng)參保農(nóng)民總數(shù)的47%，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.9%①數(shù)據(jù)來(lái)源：新疆人力資源和社會(huì)養(yǎng)老保障廳http://www.xjrs.gov.cn。。

表1 新疆城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率（單位：萬(wàn)人）

據(jù)了解，目前新疆城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)和基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)縣（市）級(jí)統(tǒng)籌；大多數(shù)農(nóng)村，除了近幾年實(shí)施的新農(nóng)保試點(diǎn)以外，并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌。

（二）新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平比較

2005—2012年，新疆連續(xù)七年對(duì)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整，養(yǎng)老金水平由連續(xù)調(diào)整前的月人均750多元增加到2011年的1 757元，2012年一季度更是達(dá)到了1 978元，月人均增加1 200多元，增加近1.64倍。而2009年之前，絕大部分農(nóng)牧民未參加老農(nóng)保，只有很少的社會(huì)救濟(jì)金。在新農(nóng)保試點(diǎn)后，新疆農(nóng)牧民已有82萬(wàn)60周歲以上老人領(lǐng)取養(yǎng)老金，中央財(cái)政給農(nóng)村60周歲以上老人每人每月支付55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，試點(diǎn)縣（市）根據(jù)自身財(cái)政情況適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。目前，克拉瑪依市60周歲以上的老人，月人均領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為全疆最高標(biāo)準(zhǔn)300元（含中央財(cái)政55元），可見(jiàn)新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平差距較大。

（三）新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障財(cái)政支持力度比較

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)從一開(kāi)始實(shí)施就由政府強(qiáng)制執(zhí)行，按照社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的原則，規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由個(gè)人、單位和國(guó)家三者共同負(fù)擔(dān)。在2009年之前，老農(nóng)保資金籌措實(shí)際上主要是農(nóng)牧民自己的儲(chǔ)蓄積累，政府補(bǔ)貼不足。至于新農(nóng)保，資金主要由個(gè)人繳費(fèi)和政府適當(dāng)補(bǔ)貼組成。政府補(bǔ)貼中，國(guó)家補(bǔ)貼是55元，至于縣市財(cái)政補(bǔ)貼則由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而不同。由于新農(nóng)保2009年開(kāi)始試點(diǎn)，數(shù)據(jù)較難準(zhǔn)確核實(shí)，就從政府城鄉(xiāng)財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付收入進(jìn)行對(duì)比。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全疆財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移性支付人均達(dá)到l 976.5元，對(duì)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移性支付人均僅196.6元，城鎮(zhèn)與農(nóng)村人均投入相差近10倍。2010年全疆財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移性支付人均達(dá)到2 810元，對(duì)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移性支付人均增加到328.9元，人均投入比的倍數(shù)雖在縮小，但差距卻從1 780元擴(kuò)大到2 481元①數(shù)據(jù)來(lái)源：2011年《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒和調(diào)查年鑒》。。由此可見(jiàn)，新疆社會(huì)保障補(bǔ)助支出向城市傾斜。

（四）新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障模式的比較

新疆城鎮(zhèn)實(shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)與個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障模式主要由政府來(lái)保障，而新疆農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，是農(nóng)民自我儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老模式。新疆農(nóng)牧民收入水平較低的客觀現(xiàn)狀使得家庭養(yǎng)老、土地保障等成為農(nóng)牧民養(yǎng)老保障的主要模式。至于2009年新疆開(kāi)始試點(diǎn)的新農(nóng)保保障模式是由政府、集體和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的，看上去和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障模式很相似，但從政府轉(zhuǎn)移性支付的力度可以看出，政府在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障模式中所起的作用比在農(nóng)村保障模式中大得多。

三、新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度差異存在的原因

（一）新疆城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期所產(chǎn)生的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”影響延續(xù)至今。新疆由于長(zhǎng)期受到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀因素影響，城鄉(xiāng)二元差距愈加明顯。隨之產(chǎn)生的新疆城鄉(xiāng)居民收入差距、生活水平差距、社會(huì)福利差距和教育水平差距擴(kuò)大等問(wèn)題，都影響和制約著新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障及其制度均衡發(fā)展[6]。

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，新疆城鄉(xiāng)居民的收入水平有了明顯的提升，但城鄉(xiāng)收入水平的差距卻在擴(kuò)大。1978年，農(nóng)村年人均收入和城鎮(zhèn)居民收入相差200元，到2010年這一差距已超過(guò)9 000元，差距值相當(dāng)于2010年農(nóng)民人均純收入的1.94倍。而當(dāng)前農(nóng)民的收入水平還未達(dá)到2000年的城鎮(zhèn)居民收入水平（見(jiàn)表2）。城鄉(xiāng)收入水平的較大差距，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民生活水平的差異，這些都影響著城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資結(jié)構(gòu)和籌資水平。新疆城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展和相應(yīng)制度的完善影響巨大，也加劇了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的不均衡發(fā)展。

表2 1978—2010年新疆城鄉(xiāng)居民人均純收入差距及其比率

（二）新疆養(yǎng)老保障政策的城鎮(zhèn)傾斜性

與1991年才開(kāi)啟農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，新疆早在1986年就建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前為止，新疆城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度已得到相當(dāng)程度的完善和發(fā)展。新疆在國(guó)家方針政策下制定了大量的政策措施，諸如《新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌辦法》和《新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》等。但政府缺少為農(nóng)牧民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供良好的社會(huì)環(huán)境。除了1993年制定的《新疆維吾爾自治區(qū)建立和實(shí)施縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本方案》以外，就很少有其他的政策。由于城鄉(xiāng)居民以社會(huì)福利方式獲得的隱性收入難以準(zhǔn)確估計(jì)，本文以城鄉(xiāng)居民家庭的轉(zhuǎn)移性收入為參考，考察城鄉(xiāng)居民在福利收入上的差距。1990年，新疆城鄉(xiāng)居民家庭轉(zhuǎn)移性收入差距為210元；到2010年，雙方的收入比雖然從1990年的9.39縮小到8.55倍，但轉(zhuǎn)移性收入差距卻達(dá)到2 481元（見(jiàn)表3）。由此可以看出，新疆社會(huì)保障政策明顯傾向于城鎮(zhèn)，養(yǎng)老保障亦是如此。

表3 城鄉(xiāng)居民家庭轉(zhuǎn)移性收入對(duì)比單位：元

（三）新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的路徑依賴

我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度建立較早，改革、發(fā)展也是漸進(jìn)式與多層次的，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。而且隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善和發(fā)展，新的養(yǎng)老保障意識(shí)和觀念在企業(yè)與職工中逐步樹(shù)立，單純的政府依賴型保障觀念早已逐漸向自我積累型保障觀念轉(zhuǎn)變。所以相對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)而言，路徑依賴對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障事業(yè)的影響較小。新疆農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展同樣較為緩慢，長(zhǎng)期以來(lái)家庭養(yǎng)老、土地保障是農(nóng)牧民養(yǎng)老的主要模式。一方面，農(nóng)村養(yǎng)老缺乏相應(yīng)法制化的規(guī)范管理，農(nóng)牧民受教育程度不高、收入水平較低、對(duì)以往養(yǎng)老模式的習(xí)慣性依賴以及對(duì)新農(nóng)保認(rèn)識(shí)不足等多方面原因，導(dǎo)致農(nóng)牧民選擇了家庭養(yǎng)老等養(yǎng)老模式。另一方面，農(nóng)牧民對(duì)滿足他們最低生理需求的農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的依賴，也在一定程度上制約了滿足較高層次安全需求的新農(nóng)保制度的實(shí)施。收入水平的制約與養(yǎng)老保險(xiǎn)反饋延時(shí)性使農(nóng)牧民更多選擇前者，而不是養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（四）新疆獨(dú)特的養(yǎng)老文化

新疆少數(shù)民族家庭養(yǎng)老思想根深蒂固，這種家庭養(yǎng)老文化的強(qiáng)化影響了新疆農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建。因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)牧民生活在農(nóng)村，封閉隔絕的環(huán)境極易造成人們封閉、保守、溺愛(ài)、傳統(tǒng)的心理。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)牧民自足意識(shí)比較強(qiáng)，認(rèn)識(shí)方面存在誤區(qū)，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老持一種懷疑、反對(duì)的態(tài)度。有些年輕人認(rèn)為父母參加農(nóng)村養(yǎng)老保障是自己不孝順和軟弱無(wú)能的表現(xiàn)，而有些老人還認(rèn)為參加農(nóng)村養(yǎng)老保障相當(dāng)于對(duì)子女和家族的不信任。由此可見(jiàn)，新疆獨(dú)特的養(yǎng)老文化和多民族居住，在一定程度上影響了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立、發(fā)展，阻礙了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)籌。

四、統(tǒng)籌新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的對(duì)策建議

國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，要“堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，穩(wěn)步提高保障水平”。統(tǒng)籌新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。當(dāng)前，新疆社會(huì)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展面臨著多方困境，如已有養(yǎng)老保障制度在繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)待遇等多方面的不同，城鄉(xiāng)收入差距，相關(guān)立法不完善等。為統(tǒng)籌新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度，筆者給出以下對(duì)策建議。

（一）實(shí)現(xiàn)新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度內(nèi)統(tǒng)籌

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障賬戶管理。2009年實(shí)施的“新農(nóng)保”采取了與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，但并未對(duì)其社會(huì)統(tǒng)籌的資金來(lái)源給予明確規(guī)定。由于“新農(nóng)?！辈捎昧藗€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼的資金籌集方式，故在統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障賬戶時(shí)，將“新農(nóng)?！眳⒈Ｕ哔~戶中的個(gè)人繳費(fèi)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶部分，而“新農(nóng)保”參保者賬戶中的集體補(bǔ)助與政府補(bǔ)貼則劃歸城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中社會(huì)統(tǒng)籌賬戶部分，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障賬戶銜接。

2.統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)及繳費(fèi)年限。在統(tǒng)籌賬戶管理后必然涉及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和繳費(fèi)年限的管理。為促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌進(jìn)程，考慮到新疆城鄉(xiāng)居民收入差距，將農(nóng)村居民個(gè)人可支配收入等同于城鎮(zhèn)職工工資，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人按照統(tǒng)一繳費(fèi)比例進(jìn)行繳費(fèi)。進(jìn)行賬戶銜接時(shí)，如涉及保險(xiǎn)費(fèi)折算或繳費(fèi)年限折算則按照轉(zhuǎn)入地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折算。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的待遇管理。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度統(tǒng)籌是為了使城鄉(xiāng)居民更多更好地享受國(guó)家福利。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇管理是為了維護(hù)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇不至于減少或降低[7]。因此,在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶后，其養(yǎng)老金待遇遵循“從高”標(biāo)準(zhǔn)，即比較賬戶轉(zhuǎn)移前后的養(yǎng)老金待遇，擇其高者，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金待遇的統(tǒng)一。

4.統(tǒng)籌養(yǎng)老金投資管理。設(shè)立單獨(dú)賬戶，將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金賬戶聯(lián)系起來(lái)，納入這一單獨(dú)賬戶進(jìn)行統(tǒng)一管理。如存入銀行，獲取銀行利息，或購(gòu)買國(guó)債，或投資國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值。

（二）完善新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度外統(tǒng)籌

1.加快戶籍制度改革及城鎮(zhèn)化建設(shè)。戶籍制度改革能打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消除城鄉(xiāng)居民身份差異，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化。戶籍改革的基本思路是用統(tǒng)一的戶口登記制度代替城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，并逐漸實(shí)現(xiàn)國(guó)民的自由遷徙，并保證全國(guó)國(guó)民享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)權(quán)益不受損害[8]。按照這一基本思路，盡快采取統(tǒng)一的戶口登記替代當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的戶籍管理，逐步取消戶籍登記中由于城鄉(xiāng)居民身份差異而產(chǎn)生的特定權(quán)益，同時(shí)加快新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極吸納農(nóng)村居民，加快城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌步伐。

2.加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度法律化建設(shè)。具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)是現(xiàn)代社會(huì)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度需要依賴完善的法律體系。由于新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌需要分階段實(shí)現(xiàn)，政府要在每個(gè)階段制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確各方參保主體的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范政府財(cái)政投入制度、基金運(yùn)營(yíng)與管理等，使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌有法可依，以保障新疆城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。實(shí)行內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合的原則，對(duì)養(yǎng)老保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行為進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)糾正不規(guī)范操作行為，以保證養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施的有效性，對(duì)養(yǎng)老保障基金運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以保障基金的安全與保值增值，同時(shí)增強(qiáng)參保人對(duì)養(yǎng)老保障的信任度。

4.逐步建立養(yǎng)老保障信息化平臺(tái)。信息化平臺(tái)的建立遵循了可持續(xù)發(fā)展原則，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障進(jìn)程與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相協(xié)調(diào)，規(guī)范了養(yǎng)老保障工作流程，提高了工作效率，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)信息時(shí)效性與準(zhǔn)確性統(tǒng)計(jì)，方便及時(shí)反饋統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度的實(shí)施績(jī)效。養(yǎng)老保障信息系統(tǒng)，可以分別對(duì)不同地區(qū)的不同養(yǎng)老保險(xiǎn)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)管理，如參保人信息管理、保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)管理、保險(xiǎn)金給付管理等。

[1]祁恒珺，史建國(guó)，石莉萍.甘肅省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境與出路[J].西北人口，2012,（1）：124-128.

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[7]崔鳳，李紅英.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可能面臨的主要問(wèn)題與政策建議[J].西北人口，2011:（2）：29-33.

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(責(zé)任編輯:李平)

Institutional Change and Difference of Urban-Rural Endowment Security in Xinjiang

CUI Deng-feng
(School of Economy&Management,Shihezi University,Shihezi 832003,Xinjiang,China)

Based on a comparative study on the coverage of urban-rural endowment security,security level,financial support and security mode in Xinjiang,we find that the urban-rural endowment security system develops unevenly,and the most important reasons are the urban-rural dual structure,urban priority policies and the relience on traditional endowment insurance system.To solve this problem,this paper argues from the inner and outer perspectives of system that it is necessary to balance urban and rural endowment security system,promote the reform of household registration system and speed up the construction of urbanization and legal system.

endowment security in Xinjiang；balancing urban and rural development；institutional change

F842.7

A

1671-0304（2014）02-0011-06

CHKI：65-1210/C.20140409.1115.001

2013-05-22

時(shí)間]2014-04-09 11∶15

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“構(gòu)建和諧社會(huì)視角下西部邊疆民族地區(qū)公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究”(09CJL018)；兵團(tuán)社科基金項(xiàng)目“兵團(tuán)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)路徑研究”(11BTQN08)。

崔登峰（1978-），男，河南平頂山人，石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院工商管理系副教授，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、品牌管理等方面研究。